加快建立與實(shí)施國(guó)庫(kù)集中收付制度探討

馬躍麗

摘要：部門(mén)預(yù)算與國(guó)庫(kù)集中收付制度的改革密切相關(guān)，因此最好是同步改革。目前國(guó)庫(kù)改革已邁出了重要的一步，在中央單位四個(gè)部門(mén)已經(jīng)開(kāi)始試點(diǎn)，一些省市也已經(jīng)在進(jìn)行試點(diǎn)，國(guó)務(wù)院已經(jīng)批準(zhǔn)了國(guó)庫(kù)改革方案，但總體而言，目前的國(guó)庫(kù)改革在實(shí)際操作的層面還處于起步階段。

關(guān)鍵詞：加快建立實(shí)施國(guó)庫(kù)集中收付制度

一、分散收付國(guó)庫(kù)制度的缺陷

與國(guó)際上普遍采用的集中收付的國(guó)庫(kù)制度不同，我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行的是分散收付的國(guó)庫(kù)制度，各支出單位都可以在銀行開(kāi)立賬戶(hù)，加入財(cái)政管理信息系統(tǒng)和監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)不健全，財(cái)政收入的許多項(xiàng)目由征收部門(mén)設(shè)立過(guò)渡賬戶(hù)收繳，收入退庫(kù)不規(guī)范，常被一些部門(mén)和單位濫用，流失了大量收入；大量預(yù)算外資金未納入國(guó)庫(kù)和預(yù)算管理，財(cái)政資金極為分散；在支出方面則缺乏專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)支付管理，財(cái)政資金都是通過(guò)部門(mén)和支出單位各自開(kāi)設(shè)的多重賬戶(hù)進(jìn)行分散撥付，中間環(huán)節(jié)多，資金大量沉淀。

從全國(guó)范圍看，在分散收付的現(xiàn)行國(guó)庫(kù)制度下，資金大量沉淀、收入流失、支出缺乏事前監(jiān)督、資金被挪用截留和擠占等問(wèn)題非常普遍；因收入執(zhí)行中征管不嚴(yán)和濫用退庫(kù)規(guī)定導(dǎo)致收入流失的問(wèn)題也相當(dāng)嚴(yán)重。據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計(jì)，1999年全國(guó)預(yù)算外資金收入達(dá)3385億兀，其中有907億元未繳入專(zhuān)戶(hù)管理；根據(jù)2000年對(duì)239戶(hù)國(guó)稅機(jī)關(guān)征管情況進(jìn)行的專(zhuān)項(xiàng)檢查，以“待結(jié)算賬戶(hù)”、“待結(jié)算財(cái)政款項(xiàng)一等解稅金賬戶(hù)”等形式開(kāi)設(shè)的過(guò)渡性賬戶(hù)多達(dá)170多個(gè)，嚴(yán)重影響了財(cái)政收入的及時(shí)入庫(kù)。現(xiàn)行國(guó)庫(kù)體制也不適應(yīng)建立規(guī)范化的政府采購(gòu)制度建設(shè)的要求。按現(xiàn)行國(guó)庫(kù)體制，政府的全部預(yù)算資金一律憑各級(jí)財(cái)政機(jī)關(guān)的撥款憑證辦理?yè)芨?，?jīng)國(guó)庫(kù)統(tǒng)一辦理，不利政府采購(gòu)制度的規(guī)范化。

在分散收付制度下，財(cái)政部門(mén)將預(yù)算確定的各部門(mén)和各單位支出總額，按期撥付到其在銀行開(kāi)立的賬戶(hù)，由各單位自行使用。資金一旦撥付給部門(mén)和單位，就脫離了財(cái)政監(jiān)督，各種克扣、截留、挪用現(xiàn)象無(wú)法控制。特別是建設(shè)項(xiàng)目的資金，經(jīng)過(guò)層層克扣，往往落實(shí)到具體項(xiàng)目上的資金很少，成為產(chǎn)生所謂“豆腐渣工程”現(xiàn)象的一個(gè)重要原因，也是導(dǎo)致各種腐敗現(xiàn)象的重要原因。

目前國(guó)際上通行的是集中收付的國(guó)庫(kù)體制，其核心是國(guó)庫(kù)集中支付制度：預(yù)算分配到資金撥付、資金使用、銀行清算，直至資金流出國(guó)庫(kù)并最終支付給商品與勞務(wù)供應(yīng)者的過(guò)程中，均由國(guó)庫(kù)進(jìn)行監(jiān)控的一種控制制度。其核心是：財(cái)政部門(mén)在中央銀行設(shè)立一個(gè)統(tǒng)一的銀行賬戶(hù)，各單位的預(yù)算資金統(tǒng)一在該賬戶(hù)下設(shè)立的分類(lèi)賬戶(hù)中管理，不再撥給各單位分散保存資金；各支出單位可以根據(jù)自身履行職能的需要，在批準(zhǔn)的預(yù)算項(xiàng)目和額度內(nèi)，自己決定購(gòu)買(mǎi)商品與勞務(wù)，但付款過(guò)程要由財(cái)政部門(mén)通過(guò)國(guó)庫(kù)集中處理。

二、國(guó)庫(kù)制度與預(yù)算管理

國(guó)庫(kù)是最核心的預(yù)算執(zhí)行機(jī)構(gòu)，建立現(xiàn)代國(guó)庫(kù)制度對(duì)于推動(dòng)和完善部門(mén)預(yù)算起著重要的支撐作用。長(zhǎng)期以來(lái)，在我國(guó)理論界和實(shí)踐中，國(guó)庫(kù)制度的重要性遠(yuǎn)沒(méi)有得到充分的認(rèn)識(shí)，對(duì)國(guó)庫(kù)的功能與作用的理解上也存在著重要的誤區(qū)。在當(dāng)代發(fā)達(dá)國(guó)家的財(cái)政預(yù)算管理系統(tǒng)中，國(guó)庫(kù)普遍起著極為關(guān)鍵性的作用?？梢赃@么講，預(yù)算編制和審批一旦完成以后，預(yù)算的執(zhí)行和執(zhí)行過(guò)程中的控制就幾乎完全依據(jù)一個(gè)運(yùn)作良好的國(guó)庫(kù)體制。簡(jiǎn)略地講，“良好的國(guó)庫(kù)是良好的財(cái)政預(yù)算管理的一半”，其意義和作用絕不可低估。

部門(mén)預(yù)算制度不僅涉及預(yù)算編制主體和編制方法的改革問(wèn)題，更涉及預(yù)算執(zhí)行過(guò)程的監(jiān)控問(wèn)題。如果對(duì)部門(mén)預(yù)算執(zhí)行過(guò)程沒(méi)有有效的監(jiān)督機(jī)制，部門(mén)預(yù)算編制得再好，也會(huì)流于形式，不能產(chǎn)生實(shí)效。要對(duì)部門(mén)預(yù)算的執(zhí)行實(shí)施有效的監(jiān)控，必須改革現(xiàn)行的國(guó)庫(kù)制度，實(shí)行集中收付的國(guó)庫(kù)制度。國(guó)庫(kù)制度改革和推行部門(mén)預(yù)算是相輔相成的。在全面推行部門(mén)預(yù)算、科學(xué)的政府收支分類(lèi)的情況下，通過(guò)國(guó)庫(kù)進(jìn)行的資金支付才能建立在明晰的預(yù)算基礎(chǔ)上，從而為順利實(shí)施國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)制度創(chuàng)造條件。

三、改革思路和目標(biāo)模式

中國(guó)國(guó)庫(kù)體制改革的基本思路是參照國(guó)際通行做法，結(jié)合我國(guó)具體國(guó)情和財(cái)政預(yù)算管理要求，建立集中收付的國(guó)庫(kù)制度，包括建立集中收入制度和集中支付制度兩個(gè)方面的內(nèi)容。其要點(diǎn)是：按照政府預(yù)算級(jí)次，建立財(cái)政國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)體系；所有財(cái)政性資金都逐步納入各級(jí)政府預(yù)算統(tǒng)一管理，收入直接繳入國(guó)庫(kù)或財(cái)政部門(mén)在指定的商業(yè)銀行開(kāi)設(shè)的單一賬戶(hù)，主要財(cái)政支出由財(cái)政國(guó)庫(kù)支付機(jī)構(gòu)從單一賬戶(hù)直接支付到商品與勞務(wù)供應(yīng)者；建立專(zhuān)門(mén)的支付管理機(jī)構(gòu)和財(cái)政管理信息系統(tǒng)，強(qiáng)化監(jiān)督檢查機(jī)制。

考慮到我國(guó)的實(shí)際情況，建立集中收付的國(guó)庫(kù)體制，最關(guān)鍵的一步是取消多頭開(kāi)戶(hù)。在建立集中收入制度方面，最核心的措施是需要清理取消各種收入過(guò)渡賬戶(hù)，將預(yù)算收入納入國(guó)庫(kù)，集中收繳，同時(shí)將各種政府性基金和預(yù)算外收入逐步納入預(yù)算，實(shí)行國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)管理；暫時(shí)作為預(yù)算外管理的資金，一律納入財(cái)政專(zhuān)戶(hù)管理；同時(shí)，應(yīng)抓緊建立財(cái)政、稅務(wù)、國(guó)庫(kù)和銀行相聯(lián)系的信息系統(tǒng)，健全收入監(jiān)繳和規(guī)范退庫(kù)制度。

在建立集中支付制度方面，最核心的措施是需要在基本不改變現(xiàn)行資金申請(qǐng)撥付程序和支出單位資金使用權(quán)限、會(huì)計(jì)核算和財(cái)務(wù)管理職責(zé)的前提下，將主要財(cái)政支出項(xiàng)目的資金都通過(guò)國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)體系的運(yùn)作，直接撥付到商品與勞務(wù)供應(yīng)者。

結(jié)語(yǔ)

因此，總體上看，目前中國(guó)的部門(mén)預(yù)算仍不完善。未來(lái)一段時(shí)期中，中國(guó)財(cái)政改革重點(diǎn)是以部門(mén)預(yù)算為框架，改進(jìn)預(yù)算編制程序和方法，大力推進(jìn)國(guó)庫(kù)制度、政府采購(gòu)、預(yù)算科目、定員定額標(biāo)準(zhǔn)、清產(chǎn)核資等方面的相關(guān)改革。