水庫移民后期扶持政策效應傳導機制與影響實現

鄭瑞強

（江西農業(yè)大學經濟貿易學院，江西 南昌 330045）

1 水庫移民后期扶持政策價值理念

面對我國水庫移民搬遷安置過程中出現的由于移民成本被低估、環(huán)境容量被高估等原因造成的移民就業(yè)矛盾突出、收入和生活水平普遍下降、基礎設施落后、經濟發(fā)展缺乏產業(yè)支撐、環(huán)境保護和生態(tài)建設資金匱乏等問題，國辦發(fā) [2006]17號《關于完善大中型水庫移民后期扶持政策的意見》（以下簡稱 《意見》）明確要求移民后期扶持要全面貫徹落實科學發(fā)展觀，使水庫移民共享改革發(fā)展成果，實現庫區(qū)和移民安置區(qū)經濟社會的可持續(xù)發(fā)展。

水庫移民后期扶持政策資金來源主要為中央后期扶持結余資金、庫區(qū)基金、財政專項資金、省級后期扶持資金以及社會幫扶資金。其目標為：通過政策實施，逐步建立促進庫區(qū)經濟發(fā)展、水庫移民增收、生態(tài)環(huán)境改善、農村社會穩(wěn)定的長效機制。故，從投資主體、投資領域與投資產出領域分析，該政策是政府對于水庫移民這一奉獻群體補償、扶持、開發(fā)的特殊表現形式，屬于政府公共投資[1]?；诶碚摻鐚τ?“投資效益是投入與產出的比較”的共識，認為公共投資效應是投資所產生的政治、經濟、社會層面的影響及其產生的綜合效益[2]。水庫移民后期扶持政策屬于政府公共投資范疇，其實施過程中對于政策涉及區(qū)域內的政治、經濟、社會各個層面也將產生多樣化的影響。本文即在理論分析的基礎上結合J省LF水庫移民后期扶持實踐，就水庫移民后期扶持政策效應傳導機制、影響領域、政策效應實現障礙以及可能的對策進行探討。

2 政策效應傳導機制及影響表現

新時期水庫移民后期扶持政策的頒布，標志著我國自20世紀80年代以來確立的水庫移民基本生活保障扶持向移民安穩(wěn)致富的長遠生計保障扶持的戰(zhàn)略轉變：在扶持目標上，從 “強調移民生活溫飽和生計恢復”轉向 “工程建設和社會經濟發(fā)展成果共享”；在扶持方式上，轉變原來對于資金投放“短、平、快”效果的重視，從移民解困謀發(fā)展的角度出發(fā)，統(tǒng)籌兼顧，在采取移民直補資金扶持方式的同時，強化移民住房條件改造和村組基礎設施建設、促進移民安穩(wěn)致富及區(qū)域產業(yè)發(fā)展、移民自我發(fā)展能力培訓等內容的扶持。

2.1 移民后期扶持政策效應傳導機制

依據托克維爾的政策傳導理論，政策傳導機制是運用政策工具影響中介指標，進而最終實現既定政策目標的傳導途徑與作用機理[3]。由此，水庫移民后期扶持政策效應傳導機制表述如下。

（1）傳導途徑（或政策工具）：①政策安排，表現為各種規(guī)則，是整合社會各種力量和資源服務于水庫移民后期扶持的合法與合理性依據；②資金配置，指移民后期扶持資金的數量、程序、監(jiān)督檢查等，受發(fā)放過程各利益相關者博弈的影響；③村組項目實施， 《意見》明確規(guī)定村組為后期扶持項目責任主體，因此村組項目實施也是貫徹落實后期扶持政策的關鍵途徑。

（2）傳導環(huán)節(jié)：①政策宣傳時段，基于移民及其他社會公眾對于后期扶持的政策預期發(fā)揮作用環(huán)節(jié)；②政策實施與評價階段，通過移民后期扶持工作開展對于移民、安置區(qū)實體經濟的傳導效應，尤其是通過投資、管理實施等渠道發(fā)揮作用的環(huán)節(jié)。

2.2 政策效應傳導途徑的影響

2.2.1 政策安排傳導途徑的影響

（1）公共設施。長期以來，教育、交通、衛(wèi)生等困擾移民發(fā)展的諸多問題，皆為公共設施落后所至。 《意見》提出：重點加強基本口糧田及配套水利設施建設，加強交通、供電、通信和社會事業(yè)等方面的基礎設施建設。據2010年開展的J省水庫移民后期扶持政策實施監(jiān)測評估調查數據顯示，2006年～2010年間，約3/4的移民后期扶持項目資金投向了公共設施建設領域；同時，后期扶持投資還可以帶動大量的信貸投資、企業(yè)投資，促進庫區(qū)和安置區(qū)公共設施建設。

（2）市場影響。大規(guī)模的移民后期扶持資金直補和項目投資，將誘致公共投資 “乘數效應”現象的發(fā)生，擴大市場需求，有效帶動上下游相關產業(yè)發(fā)展，尤其是圍繞滿足基建行業(yè)所需產品的行業(yè)。但是，也面臨著基建市場萎縮后的產能過剩問題。后期扶持資金投入，引發(fā)大量的就業(yè)機會，大量移民勞動力向二三產業(yè)轉移，使得原來農村移民相鄰互助關系式的社會資本維系紐帶向貨幣化轉變[4]，就業(yè)人口的增加帶來農村發(fā)展過程中的勞動力價格較之以前上漲的現象。此外，一系列扶持政策和社會力量的幫扶使得區(qū)域產業(yè)獲得發(fā)展契機，推動了農村工業(yè)化、特色農業(yè)的發(fā)展，改變了庫區(qū)產業(yè) “空殼化”現象。由于該方面政策效應發(fā)揮主要受到移民家庭勞動力數量、綜合素質的限制，可能導致移民發(fā)展過程中的 “馬太效應”。因為，多數移民致貧的原因通常為勞動力不足、經營條件差，這兩方面的原因致使其在市場變化中獲益甚少[5]。

（3）社會力量與社會資源。 《意見》鼓勵社會捐助和企業(yè)對口幫扶，重視引導社會力量和社會資源參與移民后期扶持，推進移民安穩(wěn)致富工作開展。因此，移民后期扶持為社會力量和社會資源參與農村社會經濟發(fā)展提供了平臺。

2.2.2 資金配置傳導途徑的影響

（1）移民家庭物質資本。移民后期扶持直補到人的資金標準為600元/人·a，共20 a。根據一年期整存整取人民幣存款基準利率2.52%計算，可得大中型水庫農村移民后期扶持資金的總現值為9 571元。調查數據顯示，移民將獲得的直補資金主要用于生活用品（56%）、生產資料（40%）及其他物品方面。通過資金直補，產生的影響是積極的，一定程度上提高了移民的收入水平，促進了農戶物質資本的積累與發(fā)展；但后期扶持資金的發(fā)放也會誘發(fā)移民的非理性投資，如建房、耐用消費品的購買等，使得原本脆弱的家庭經濟陷入貧困，盡管他們的物質資本可能也得到了顯著增加。

（2）社區(qū)影響。移民后期扶持資金發(fā)放，可以提高移民個體和移民所在村組的經濟實力。 但根據管理心理學中的社會福利不可逆性原理，移民后期扶持政策的實施，尤其是在資金分配對象的限定方面，對于同樣做出犧牲的農轉非移民、淹地不淹房移民、安置區(qū)二次移民及其他受影響群體作排除處理，在一定程度上影響了移民與非移民、移民村組與非移民村組、安置區(qū)與庫區(qū)之間的融洽關系[6]；同時，不加區(qū)別地以移民身份為標準判別是否開展扶持，而不以移民實際發(fā)展狀況和生計困難程度為基礎，使得其作為政府公共投資以維護社會公平、促進社會穩(wěn)定的目標出現偏差。

2.2.3 村組項目實施傳導途徑的影響

（1）具體執(zhí)行層面。在管理體制上一般為 “縣級負責、部門主管、鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織、村組實施”。村組是政府與移民管理部門的紐帶，是后期扶持項目的責任主體，負責項目的選擇、建設、監(jiān)管和與政府關系的協(xié)調。村民（由移民、非移民組成）是項目的直接受益者，在上級有關部門和村委的組織下參與項目選擇、建設和監(jiān)督管理。村組負責、村民參與的移民后期扶持項目實施：一方面，堅持規(guī)劃先行，促進了移民發(fā)展、村組建設乃至更大范圍的發(fā)展計劃的協(xié)調，也為資源整合搭建了平臺；另一方面，強調移民參與，關注移民后期扶持項目的選擇、建設期間的投工投勞、全過程的監(jiān)管督查，保證了項目建設質量和進度。

（2）能力提升方面。村組項目實施過程，尤其是其中的能力培訓項目，是村組組織和移民與非移民能力的建設過程：有效的村民組織協(xié)調能力、移民參與能力、移民與非移民之間的合作能力、項目管理能力、社會資本的建設與運用能力，與其他利益相關群體的談判溝通能力等培訓的實施，為移民及其所在區(qū)域未來可持續(xù)發(fā)展奠定良好基礎。

3 政策效應發(fā)揮實踐的障礙與應對

3.1 LF水庫移民發(fā)展概況

LF水庫是J省一流域控制性工程，20世紀50年代開始規(guī)劃，2002年開工建設，具有防洪、灌溉、發(fā)電供水、航運等綜合效益的大（2）型水利樞紐工程，水庫正常蓄水位65 m，汛期防洪限制水位61 m，防洪高水位67.94 m，總庫容4.32億m3。灌溉面積3.353萬 hm2，裝機為49.5萬kW，年發(fā)電量1.56億kW·h。庫區(qū)內淹沒范圍涉及3縣6個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，39個村（居）委會，庫區(qū)移民約1.9萬人，淹沒耕地1 933.33 hm2。水庫工程規(guī)劃與建設階段跨度長、移民規(guī)模大且處于新舊移民條例交接時期，使得對其移民后期扶持實踐的分析，具有較強的典型性和代表性。

2010年針對LF水庫移民后期扶持實施的田野調查的數據分析顯示，LF移民搬遷安置前，農村移民經濟基礎薄弱，經濟收入主要來源于農業(yè)生產，收入來源單一。搬遷過程中采取的補償依據為中華人民共和國國務院令第74號 《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》，標準偏低，人均前期補償總額約為4 500元，搬遷后安置區(qū)基礎設施薄弱，耕地資源減少（降幅約為30%～60%），加之移民的就業(yè)競爭力較弱等原因，使得其生活恢復與發(fā)展乏力，不能有效實現 “移民生活達到或者超過原有水平”的目標。

《意見》頒布后，83%的LF水庫移民選擇了資金直補扶持形式，其余無法核定到人的移民采取村組項目扶持方式。截止到2010年2月，經過階段性的移民后期扶持，庫區(qū)和移民安置區(qū)經濟總量增加，生產生活環(huán)境改善，基礎設施條件好轉，生產發(fā)展后勁加強，移民經濟收入提高，庫區(qū)移民人均純收入由2006年的2 157.5元升至3 012.5元，增幅為39.6%；安置區(qū)農民人均純收入由2006年的3 844元升至5 562元，增幅44.6%。數據表明，移民的收入在不斷提高，但與安置區(qū)居民整體人均收入水平相比，不論在增幅還是絕對值方面仍有較大差距。

3.2 對實踐中一些問題的改善的建議

3.2.1 后期扶持重心的平穩(wěn)轉移

后期扶持資金重視解決移民最基本的生活問題和公共設施建設問題。經過這幾年的后扶建設，LF水庫庫區(qū)和安置區(qū)生產生活條件有了根本性的改善。特別是，移民人口集中的庫區(qū)移民村交通、飲水等問題得到基本解決，但是發(fā)展產業(yè)的資金明顯不足，導致庫區(qū)產業(yè)建設處于停滯狀態(tài)，當地經濟發(fā)展的主要矛盾轉移到移民增收難方面，嚴重制約了庫區(qū)經濟社會的發(fā)展。

移民村廣大干部群眾迫切需要在產業(yè)發(fā)展、增加收入方面給予扶持。建議：移民管理部門與移民村組相結合，依據發(fā)展需求，統(tǒng)籌兼顧，把后扶資金整合，立足當地特色，面向市場，充分開發(fā)和利用庫區(qū)旅游、漁業(yè)等資源，投資發(fā)展地方產業(yè)，興辦村級實體，發(fā)展村級經濟，增強造血功能，幫助移民群眾增收脫貧。在今后的年度計劃中，允許移民及安置區(qū)根據各自的實際情況，自行調節(jié)生產開發(fā)資金使用比例，加大扶持移民發(fā)展種養(yǎng)產業(yè)和非農產業(yè)的力度，使基礎設施建設和生產開發(fā)工作共同推進，相互協(xié)調，實現庫區(qū)經濟向低碳、效益型經濟轉變。

面對移民希望更好地利用后期扶持政策增收的要求，建議：加大對于移民生產開發(fā)的扶持力度，通過教育培訓與典型示范、技術指導、資金扶持，促進移民增產增收；同時，由移民管理部門牽線搭橋，讓移民村組與科研單位合作，充分整合移民村組的發(fā)展特色和科研機構的信息、技術資源，創(chuàng)新移民發(fā)展思路，探索 “移民管理部門搭臺—移民村一村一品—科研機構協(xié)助”的發(fā)展模式[6]，達到移民安穩(wěn)致富的目標。

3.2.2 穩(wěn)步提高政策效率

在后期扶持資金的發(fā)放方式上，LF水庫是按照季度通過 “一卡通”發(fā)放到移民手中的。調查顯示，52%的移民認為這種方式不合理，6%的移民認為這種方式極不合理。主要原因：①由于農業(yè)生產投資的季節(jié)性，后扶資金的零散發(fā)放難以發(fā)揮規(guī)模效益，最大的可能是將后期扶持資金隨收隨支在生活消費領域；②缺乏最佳扶持時間的考慮，移民最需要的扶持的時間一般為搬遷安置期或發(fā)展階段的項目投資期，而 《意見》中的時間安排不能做到在移民最需要扶持的時候得到發(fā)展資金，使得本應及時得到解決的問題由于資金匱乏而不得不延續(xù)、積壓，使得后續(xù)工作更加復雜，甚至影響社會穩(wěn)定；③忽視移民人口年齡結構問題，后期扶持資金發(fā)放及使用缺乏經濟效率，后期扶持政策關注民生的突出表現是提高其生活質量和實現移民的全面發(fā)展，而當前“一刀切”式的資金發(fā)放方式對不同年齡階段存在不同需求的移民，尤其是60歲以上的老年人與年輕人在扶持時間安排上相同，顯然有悖于扶持的目的。

在項目管理方面，出現的問題主要有：①投資確定程序不規(guī)范，比如相鄰村組的相同項目出現單價懸殊現象；②實施方案設計深度不夠，對項目實施的指導性差，調查數據顯示，37%的項目實施出現變更；③經濟評價不全面，難以多角度判斷項目建設的合理性，難以實現資金的統(tǒng)籌優(yōu)化；④項目建設監(jiān)管不到位，缺乏專業(yè)的技術力量和完善的監(jiān)督制度；⑤驗收移交不及時，43%的項目存在驗收程序不規(guī)范、未進行現場檢查、未編寫竣工報告、未進行資金使用審計、未及時組織驗收等；⑥完建項目缺乏有效的管護機制及規(guī)范的費用預算，影響了項目效益的持續(xù)性發(fā)揮。

因此，建議采取靈活的資金和項目管理方式，提高管理效率：資金的發(fā)放可按照年齡分層、現實境況，針對不同年齡結構設置不同的資金發(fā)放年限[6]，針對農業(yè)生產的季節(jié)性改進資金發(fā)放方式，針對移民建設資金需求變化進行發(fā)放等，以解決移民困難，促進發(fā)展。項目管理則應嚴格規(guī)范程序，搞好技術檢查，試點社會監(jiān)理，創(chuàng)新監(jiān)管機制，充分發(fā)揮資金效益、項目效益，讓移民群眾得到更多的實惠[6]。

3.2.3 多舉措保障移民權益

水庫移民后期扶持核心目標是移民與非移民權益的一致性，手段為移民 “去移民化”，實現移民與非移民的全面融合，包括移民特殊群體意識的退化和移民身份的消除兩個方面：

（1）應關注移民知識扶持，提高移民綜合素質和認知水平，走出移民意識自我強化的怪圈。水庫后期扶持中，存在著 “重經濟扶持，輕知識扶持”，注重解決農村移民短期內的困難，而忽視農村移民的長遠發(fā)展的問題。因此，應對適齡移民進行知識開發(fā)的扶持，加大移民生產技能培訓，提高綜合素質，增強其接受新技術新知識的能力，從而增強移民自身的 “造血機能”，才能走上 “逐步能致富”的正軌。加大移民生產技能培訓是移民后期扶持的關鍵所在，也是從根本上實現與非移民在經濟上、心理上、生活水平上達到一致的根本措施[6]。

（2）發(fā)揮政府主導作用，在全社會營造公平的發(fā)展環(huán)境，推動移民權益內容與保障向非移民權益獲取的一致性邁進。移民后期扶持是一個社會經濟系統(tǒng)工程，需要根據 《意見》建立長效機制，不能僅限于一次性補償方法。這決定了移民后期扶持工作的復雜性和長期性，也就需要政府完善機構設置與政策配套。根據庫區(qū)的具體情況，制定切實可行的經濟發(fā)展、社會保障、區(qū)域幫扶等優(yōu)惠政策，給予移民發(fā)展全方位的規(guī)范配套與扶持，統(tǒng)籌全局，整合資源，形成合力，發(fā)揮水庫移民后期扶持應有效應，以促進移民安穩(wěn)致富和區(qū)域社會經濟的科學發(fā)展。

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