西班牙水政策與水管理概況

［西班牙］F.G.戈麥斯 等

取水和水管理在全世界范圍內(nèi)日益受到重視。國際組織紛紛要求高度重視與水管理有關(guān)的所有問題。2008年，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)將水問題列為未來20 a需要重點關(guān)注的四大關(guān)鍵環(huán)境問題之一。許多地區(qū)日益嚴(yán)重的缺水問題成為國際社會面臨的與水有關(guān)的最大挑戰(zhàn)之一。據(jù)估計，到2030年，全世界將有近一半人口面臨嚴(yán)重缺水。由于全球人口增加，加之生活方式變化、發(fā)展中國家工業(yè)化等原因，未來幾年需水量將會增加。另外，政府間氣候變化專門委員會(IPCC)也宣布，氣候變化將使得全世界許多地區(qū)的缺水問題進(jìn)一步惡化。

在西班牙，缺水問題是政府在水政策和水管理中面臨的一項重要挑戰(zhàn)。目前，西班牙大約3/4的地區(qū)都面臨嚴(yán)重缺水問題，據(jù)估計，這種情況在未來幾十年內(nèi)都不會得到改觀。另據(jù)歐洲環(huán)境署(EEA)2010年預(yù)測，各地平均氣溫都將會升高，特別是地中海盆地;同時可供水量將會下降。預(yù)計歐洲南部夏季干旱和缺水情況將會進(jìn)一步加劇。

水糾紛頻發(fā)就是水資源過度壓力導(dǎo)致的后果之一。這些糾紛通常發(fā)生在不同的水用戶之間，但也會上升到地方政府層面。在某些情況下，自治區(qū)之間的水權(quán)限沖突已違背了流域統(tǒng)一性原則。水管理問題極其復(fù)雜，并非僅僅是供給與各種資源需求之間的平衡問題。水資源面臨壓力過度、污水處理覆蓋范圍小、與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)相關(guān)的污染問題，這些都加劇了水質(zhì)的惡化程度。水問題越來越有質(zhì)變的趨勢。缺水最終會導(dǎo)致水生態(tài)系統(tǒng)以及周邊地區(qū)環(huán)境遭受破壞。因此，水資源綜合管理應(yīng)將生態(tài)系統(tǒng)作為正常的水用戶納入管理范圍，更好地為環(huán)境服務(wù)。

1 缺水原因分析

目前，西班牙大多數(shù)地區(qū)面臨嚴(yán)重缺水問題，究其原因，在較大程度上，是與該國的文化風(fēng)俗有關(guān)。因此，必須突破傳統(tǒng)，由政治家推動鼓勵變革的措施。

西班牙是個傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)國，農(nóng)業(yè)是西班牙的主要水用戶。因此，增加灌溉面積一直是農(nóng)業(yè)的支柱政策之一。另外，盡管灌溉用水價值較高，但這一資源一直不是農(nóng)業(yè)成本結(jié)構(gòu)中的重要組成部分，直接導(dǎo)致農(nóng)業(yè)長期大量耗水，且價格低廉，在未來幾年這種狀況都不易改變。農(nóng)業(yè)是西班牙最大的水用戶，其耗用的水得到了大量補貼。2010年，灌溉面積約為340.8萬 hm2，灌溉土地面積占整個農(nóng)業(yè)面積的13.6%。因此，農(nóng)業(yè)部門并未遵守歐盟《水框架指令》(WFD)推行的成本回收原則，其價格未能反映服務(wù)成本，包括環(huán)境成本。

此外，在農(nóng)村地區(qū)，由于對公共管理缺乏有效控制，某些含水層出現(xiàn)了開采失控的現(xiàn)象。1985年以前，地下水屬于發(fā)現(xiàn)者所有，通常為地下水開采地的土地所有人所有。據(jù)政府公報顯示，1985年8月2日頒布的《水法》29/1985，并未使情況得到明顯改善;2001年7月20日頒布的《皇家法令》1/2001，批準(zhǔn)了《水法》的修訂文本。盡管以上法律對地下水的使用做出了明確規(guī)定，但直到現(xiàn)在，含水層的開采仍處于完全無序的狀態(tài)，這是因為主管部門并不了解活井的數(shù)量及其開采量所致。

盡管農(nóng)業(yè)是最大的水資源消耗者，近幾十年來，其他用途的水需求也在明顯增加，如工業(yè)與能源生產(chǎn)用水、建筑業(yè)、旅游業(yè)和休閑活動用水量的增加。事實上，城市水資源并未得到合理利用，如使用自來水沖洗街道、清洗私家車、澆灌花園中不適合干旱條件生長的植物以及私人泳池用水等。

為滿足日益增長的水需求，20世紀(jì)，西班牙政府就采用了建設(shè)大型水利基礎(chǔ)設(shè)施的策略，用以增加水資源的可利用量。當(dāng)時該國是全球第四大建壩國，工程師主導(dǎo)水政策，主要依賴于水庫和大壩的運行，供水就是實施這些措施的明確目標(biāo)。

目前，由于環(huán)境制約，已不可能再興建新壩和水庫來增加水資源可利用量了。據(jù)相關(guān)專家稱，從長遠(yuǎn)角度看，該國水經(jīng)濟(jì)早已飽和，水資源缺乏供給彈性。因此，近幾年來，增加可供水量的其他方式變得越來越熱門。

2 管理現(xiàn)狀與目標(biāo)

從20世紀(jì)80年代開始，水政策開始向更為理性與可持續(xù)的水資源管理轉(zhuǎn)變。在放棄了興建大壩和水庫這一傳統(tǒng)方法后，新的《全國水文規(guī)劃》制定了周密方案，提出了包括節(jié)水、水凈化、水資源再利用以及海水淡化等一系列有力措施，以強化水用途和水質(zhì)的公共管控。

2006～2008年《現(xiàn)代化灌溉應(yīng)急預(yù)案》反應(yīng)出該國政府能夠在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面更為合理地利用水資源。實施各種措施，推進(jìn)灌溉體系的現(xiàn)代化發(fā)展，已成為政府推動農(nóng)業(yè)合理用水的主要手段。措施目標(biāo)涉及提高用水效率，提高單位耗水量的產(chǎn)量，節(jié)約水資源，以期在不降低農(nóng)業(yè)產(chǎn)量的前提下，最終減少水資源浪費的情形。為達(dá)到對用水全面管控的目的，鼓勵各地灌溉協(xié)會使用自動化灌溉網(wǎng)絡(luò)。然而，提高灌溉使用效率會產(chǎn)生高額的公共管理成本，減少的灌溉耗水量卻有限。

今后的目標(biāo)是，新推出《現(xiàn)代化可持續(xù)灌溉國家策略——2015年時間表》，并繼續(xù)執(zhí)行《現(xiàn)代化灌溉應(yīng)急預(yù)案》。目前，該策略的初稿已經(jīng)完成(環(huán)境、農(nóng)村及海洋部，2010)。在這份文件中，突出強調(diào)了進(jìn)一步推進(jìn)西班牙的灌溉現(xiàn)代化，周密制定推動節(jié)水的目標(biāo)，從而提高用水效率，并推進(jìn)替代水資源使用等。目標(biāo)還包括推進(jìn)可持續(xù)環(huán)境友好農(nóng)業(yè)建設(shè)。除已啟動的推動農(nóng)業(yè)節(jié)水計劃外，政府有必要繼續(xù)實施類似計劃。重點措施應(yīng)包括:①減少目前仍使用重力灌溉系統(tǒng)的農(nóng)田面積(2010年占整個灌溉面積的31%);②興建管道灌溉系統(tǒng)，使水損失最小化。

此外，目前已投入大量資金進(jìn)行城市節(jié)水宣傳，尤其在干旱少雨年份，宣傳力度更大。以往每逢干旱年份，政府頻繁實施各種夏季限水措施。值得強調(diào)的是，在經(jīng)《皇家法令(RD)314/2006》批準(zhǔn)的《建筑技術(shù)規(guī)范》(TBC)中，增加了新建建筑的各種節(jié)水控水方法。目前在西班牙家庭中正不斷普及節(jié)流器和雙沖式廁所水箱等節(jié)水技術(shù)。

然而，盡管城市水費在消費板塊所占比例不斷增加，但價格仍較低，無法成為鼓勵節(jié)水的有效手段，也不能激勵水務(wù)部門進(jìn)行可持續(xù)的水資源管理。據(jù)OECD統(tǒng)計，該國供水以及水凈化服務(wù)費僅占可支配收入的 0.4%。國家統(tǒng)計局2011年的數(shù)據(jù)也顯示，城市供水網(wǎng)絡(luò)水量損失約占供水量的26%。維護(hù)改進(jìn)供水網(wǎng)絡(luò)的機會成本越高，水價就越低。

除此之外，該國政府承諾，21世紀(jì)將通過其他方式增加供水量。在水管理和水利用相關(guān)規(guī)劃中，總結(jié)了該國水政策近幾年的主要目標(biāo)，即主要在地中海海岸興建海水淡化工廠。規(guī)劃指出，預(yù)計總投資達(dá)39億歐元。規(guī)劃完成后，該國總裝機容量將在全世界排名第四，海水淡化工廠數(shù)量也將在全世界排名第五。作為2001年《全國水文規(guī)劃》中提及的埃布羅河調(diào)水方案的可行替代方案，意味著一種新水政策出現(xiàn)。

西班牙具有幾十年的水資源再利用經(jīng)驗，同時也是世界上水資源再利用最為普及的國家之一。據(jù)2008年統(tǒng)計，每年再生水評估量為368 hm3，約占西班牙凈化水量的10%，根據(jù)《國家水資源再利用》，到2015年，這一數(shù)字有望達(dá)到每年l 380 hm3，且大部分再利用水會用于農(nóng)業(yè)和環(huán)境方面。2007年12月7日頒布的《皇家法令1620/2007》，確立了凈化水再利用法律制度，禁止西班牙在某些用途中使用再生水，包括人類飲用、食品工業(yè)和醫(yī)院。

3 面臨的挑戰(zhàn)及應(yīng)對措施

(1)對WFD的不同認(rèn)識。西班牙政府水事務(wù)負(fù)責(zé)人從體制的角度探討了WFD，這是一部歐盟標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范和界定了歐盟成員國水政策和水管理的執(zhí)行目標(biāo)。該指令也是一部環(huán)境指令，主要面向水資源的質(zhì)量而非數(shù)量，從各種數(shù)字指標(biāo)可以看出，參與起草的歐洲中、北部國家對該標(biāo)準(zhǔn)的影響較為明顯。該負(fù)責(zé)人列出問題，主要涉及為執(zhí)行及實現(xiàn)WFD導(dǎo)則提出的主要目標(biāo)，即執(zhí)行管理規(guī)劃、水文規(guī)劃來實現(xiàn)水資源保護(hù)和可持續(xù)利用。然而，要實現(xiàn)這一目標(biāo)相當(dāng)復(fù)雜，主要制約因素包括發(fā)展過程中的具體問題，即針對幾個水資源規(guī)劃問題嚴(yán)格的國內(nèi)立法、跨地區(qū)流域需要得到流域內(nèi)自治政府的一致同意以及不同水資源用戶集團(tuán)之間的利益調(diào)節(jié)等。

在上述方案執(zhí)行過程中存在一些外部制約因素，包括制定嚴(yán)格的水文規(guī)劃時間進(jìn)度表等。西班牙水事務(wù)負(fù)責(zé)人對WFD持積極態(tài)度，認(rèn)為WFD將現(xiàn)代化原則融入到水管理中，為改進(jìn)西班牙水政策提供了機遇。然而，也有學(xué)者公開批評西班牙國內(nèi)對WFD的盲目追捧和誤解，認(rèn)為WFD是一部環(huán)境指令，忽略了水利行業(yè)中需要考慮的其他問題，并強調(diào)該指令未能解決地中海國家存在的關(guān)鍵問題，如缺水、氣候變化對水資源的影響等。WFD并未滿足缺水條件下改進(jìn)水管理和水治理應(yīng)考慮氣候變化的需求。建議制定一部歐洲－地中海水指令。

(2)水管理機構(gòu)變革。相關(guān)學(xué)者討論了不同機構(gòu)管理涉水事務(wù)的職能，論述了職責(zé)層次的過度分散化，并介紹了西班牙的涉水管理機構(gòu)。解決這些問題涉及到若干機構(gòu)之間的協(xié)調(diào)，這些機構(gòu)有時會出現(xiàn)職責(zé)交叉，甚至?xí)虼硕鴮?dǎo)致決策進(jìn)程中止。同時強調(diào)了西班牙公共管理中出現(xiàn)矛盾的情況。按照WFD的要求，歐盟其他國家將流域作為實施水政策措施和水管理的區(qū)域，而在西班牙，由于水文規(guī)劃地域區(qū)劃的問題，所作出的決定并未采取該管理模式。地方政治利益集團(tuán)創(chuàng)立了新型地域區(qū)劃水資源管理模式，使得西班牙可能脫離1926年創(chuàng)立的以流域為基礎(chǔ)的管理模式。矛盾在于，從1926年埃布羅河流域聯(lián)盟成立起，西班牙執(zhí)行流域水管理制度比歐洲其他具有類似經(jīng)驗的國家早幾十年，也比田納西州流域管理局的成立早幾年。

(3)水規(guī)劃執(zhí)行措施。西班牙如何利用WFD中規(guī)定的環(huán)境導(dǎo)則來執(zhí)行水規(guī)劃。研究人員評估并討論了《水文流域規(guī)劃》(草案)(HBP)和《瓜達(dá)基維爾河流域?qū)嵤┓桨浮?，瓜達(dá)基維爾河流域位于歐盟最缺水的區(qū)域。上述規(guī)劃和實施方案旨在確保未來流域的供水需求以及維護(hù)水體良好生態(tài)狀況的需求。作為可持續(xù)管理手段的《水文流域規(guī)劃》，主要依賴下列兩個方面:①控制需求的經(jīng)濟(jì)措施;②實現(xiàn)污水處理目標(biāo)?！端牧饔蛞?guī)劃》(草案)存在的關(guān)鍵問題是:實現(xiàn)城市污水處理目標(biāo)嚴(yán)重滯后，制度設(shè)計復(fù)雜妨礙成本回收，需要增加灌溉節(jié)水以及處理原水權(quán)所有人之間的潛在地域糾紛。

(4)灌溉用水問題。對農(nóng)業(yè)用水管理的任何改進(jìn)都會對西班牙的水政策產(chǎn)生特殊影響，因為農(nóng)業(yè)部門用水量占整個配置水量的60%。研究者強調(diào)，目前農(nóng)業(yè)部門正處于轉(zhuǎn)型期，不得不面臨雙重挑戰(zhàn)，即《共同農(nóng)業(yè)政策》提供的撥款與補貼下降，以及WFD提出更為嚴(yán)格的環(huán)境要求。在這種情況下，應(yīng)改進(jìn)西班牙的灌溉系統(tǒng)，從而實現(xiàn)以下目標(biāo):①改善經(jīng)濟(jì)運行狀況;②提高用水效率;③減少污染。其中，以提高農(nóng)業(yè)用水效率為目的之一，應(yīng)充分考慮分擔(dān)成本以及減少給環(huán)境造成負(fù)面影響的具體措施。一直以來，西班牙農(nóng)業(yè)部門享有大量補貼，且農(nóng)業(yè)用水價格遠(yuǎn)低于實際成本。公共管理通過激勵機制和援助項目所做出的變革，加之農(nóng)業(yè)部門所能承受財政困難的程度，是實現(xiàn)《水文流域規(guī)劃》目標(biāo)的關(guān)鍵因素。

(5)水質(zhì)問題。肥料的使用以及某些流域水資源的過度壓力，導(dǎo)致地中海沿岸大部分地區(qū)硝酸鹽和磷的濃度較高。2012年，研究者提出了一種降低非點源污染水平的方法，以尋求改善水資源質(zhì)量的水政策失敗原因，即缺少生物物理學(xué)信息以及利益相關(guān)者戰(zhàn)略措施?？紤]到水資源是公共財產(chǎn)，尋求合作才是解決之道。因此，在西班牙東拉曼查含水層，通過與農(nóng)民合作共同保護(hù)含水層，成功改善了水資源的質(zhì)量。

(6)城市供水策略與管理。針對不同主題概述了各自存在的問題，主題包括服務(wù)具體化、水價、水質(zhì)、水量損失、衛(wèi)生狀況以及水處理措施。強調(diào)了業(yè)內(nèi)具有專業(yè)技能的利益相關(guān)者應(yīng)解決的問題。問題包括成立管理機構(gòu)，該機構(gòu)應(yīng)能提高行業(yè)內(nèi)各個公司的效率;確定供水網(wǎng)絡(luò)水量損失目標(biāo)水平;實施能夠回收成本或擴(kuò)大污水處理覆蓋范圍的水價等。

(7)居民用水價格問題。討論了公平用水，盡管角度完全不同，但都質(zhì)疑定價過程缺少規(guī)章制度。認(rèn)為在缺乏基本制度以及地方政府作為價格決策者的情況下，可能存在因居住城市不同而造成水價不同的不公平現(xiàn)象。研究表明，價格存在差異與服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)管理人員不能控制的因素相關(guān)，且地方政府的意識形態(tài)以及供水公司所有權(quán)類型等也會影響價格差異。目前這些差異并未真正對用戶產(chǎn)生影響，這是因為西班牙的水價過低，水費在整個家庭預(yù)算中所占比例并不明顯。如果水價平均水平更接近丹麥、德國等國家時，在缺乏規(guī)章制度和有效管理的情況下，出現(xiàn)隨意定價現(xiàn)象就可能會使水費負(fù)擔(dān)成為真正的問題。此外，還談及了水費公平問題。重點討論了家庭人口數(shù)量，盡管角度不同，但同樣對西班牙城市供水的定價方式提出質(zhì)疑。根據(jù)該國25座城市的數(shù)據(jù)，使用一套新方法按照家庭規(guī)模分析了人均水價差異。研究證明，采用一般水費價格會導(dǎo)致水費不公平，而在采用特殊水價的城市，水費補貼辦法也未能解決公平問題，因為更多家庭獲得了過多補貼。由此可見，這套方法明顯缺乏嚴(yán)謹(jǐn)分析，應(yīng)予以改進(jìn)。

(8)地下水管理不善的原因。西班牙地下水約占整個水資源量的30%。由于立法框架不合理，統(tǒng)計資料可靠性較弱，認(rèn)為無論從儲量評估角度，還是從不同用途的量化統(tǒng)計來看，地下水都是“不可見”的。因此，盡管地下水能應(yīng)對干旱和緩解氣候變化可能會帶來影響，但由于社會和政府忽視了地下水的可持續(xù)管理，使得該資源受到了過度開采和污染。為解決目前的問題，需修訂法律來統(tǒng)一地下水管理;建立用戶組織，對地下水進(jìn)行有效管理。同時，有必要對承擔(dān)用戶咨詢工作的經(jīng)理人以及專家加強培訓(xùn)，并加強節(jié)水節(jié)能技術(shù)研究，強化宣傳工作，從而增強大眾意識。

(9)水與能源的相互關(guān)系。分析了水利行業(yè)使用的能源，包括城市和農(nóng)業(yè)用水。針對能源部門的水需求，研究者得出結(jié)論，評估了西班牙生物燃料的水足跡。雖然研究過程中存在可用數(shù)據(jù)有限的問題，但仍可據(jù)此闡述水與能源之間的復(fù)雜關(guān)系。在水資源利用過程中，從提高能源效率和降低能源生產(chǎn)設(shè)備用水量的角度看，水文規(guī)劃和能源規(guī)劃密切相關(guān)。

(10)海水淡化最新進(jìn)展?；仡櫫擞嘘P(guān)海水淡化的法律框架、利益相關(guān)者、技術(shù)進(jìn)步、關(guān)聯(lián)成本以及海水淡化對環(huán)境的影響。特別是近幾年，西班牙海水淡化工程裝機容量明顯增加，這是技術(shù)進(jìn)步、成本逐漸降低以及減少對環(huán)境影響的可能性等因素共同作用的結(jié)果，與強有力的立法措施和保障制度相關(guān)。

盡管海水淡化是解決目前該國許多地區(qū)缺水問題的可行替代技術(shù)，但該方案的成功與否取決于海水淡化與水利規(guī)劃是否能恰當(dāng)結(jié)合。如果對實際水需求估計過高，特別是農(nóng)業(yè)的實際水需求、或與旅游有關(guān)的城市用水季節(jié)性需求估計過高，都會導(dǎo)致海水淡化工程規(guī)模過大，從而推高生產(chǎn)成本，損壞海水淡化作為一種可行替代方案的形象。海水淡化行業(yè)應(yīng)在西班牙持續(xù)變化的形勢下保持強勁的增長態(tài)勢。

4 結(jié)語

鑒于上述情況，未來幾年，水管理在西班牙政治、經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展方面將發(fā)揮越來越重要的作用。綜述了有關(guān)西班牙水政策和水管理的情況，提出了須面對的問題以及可能的解決方案。從不同角度論述了西班牙水政策和水管理所面臨的主要挑戰(zhàn)及應(yīng)對措施，具有一定代表性。