水電站建設(shè)征地移民安置工程土地整理項(xiàng)目相關(guān)問(wèn)題的淺析

何 磊，潘 飛，曹 凱

(中國(guó)水電顧問(wèn)集團(tuán)成都勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院，四川 成都 610072)

1 前 言

土地整理是為了改進(jìn)土地利用條件，提高土地利用率和產(chǎn)出率，依據(jù)規(guī)劃對(duì)已利用土地進(jìn)行綜合整治、改良和重新配置的活動(dòng)。它是在人地矛盾激化，土地成本的上升， 人們對(duì)土地的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)投入能力增強(qiáng)，土地利用觀(guān)念發(fā)生重大轉(zhuǎn)變的條件下，對(duì)土地資源進(jìn)行集約化、精細(xì)化利用的一種方式。以瀑布溝水電站為例，部分移民搬遷前土地配置標(biāo)準(zhǔn)為0.052 7hm2(0.79畝)/人，搬遷后配置標(biāo)準(zhǔn)僅為0.027hm2(0.4畝)/人左右，需通過(guò)土地整理來(lái)改善土地質(zhì)量，提高人均配置標(biāo)準(zhǔn)。

本文根據(jù)瀑布溝水電站移民安置工程實(shí)施中的具體情況，對(duì)土地整理工程的內(nèi)容、過(guò)程、一般造價(jià)控制流程、土地整理工程中遇到的問(wèn)題及相關(guān)解決措施等方面進(jìn)行淺析，以便為其它水電站工程提供參考依據(jù)。

2 土地整理項(xiàng)目的內(nèi)容

土地整理項(xiàng)目?jī)?nèi)容一般包括：

(1)土地整理工程和土地平整工程。其主要為：表土層剝離、田面平整、坑塘河流填埋等。

(3)道路工程。其主要為新建和改建田間道及生產(chǎn)路。

(4)其他工程。其主要為溝渠及道路兩側(cè)栽植防護(hù)林等。

3 土地整理項(xiàng)目管理過(guò)程

土地整理項(xiàng)目管理流程主要分為項(xiàng)目可行性研究、初步規(guī)劃設(shè)計(jì)及投資預(yù)算編制階段、項(xiàng)目實(shí)施管理階段(包括前期準(zhǔn)備工作、項(xiàng)目施工管理及項(xiàng)目資金管理) 和竣工驗(yàn)收四個(gè)階段。

4 土地整理項(xiàng)目的造價(jià)控制流程

現(xiàn)階段我國(guó)土地整理項(xiàng)目造價(jià)控制流程為：在項(xiàng)目可行性研究階段編制可行性研究報(bào)告及項(xiàng)目投資概算；初步規(guī)劃設(shè)計(jì)方案階段編制項(xiàng)目投資預(yù)算，項(xiàng)目預(yù)算超過(guò)原可行性報(bào)告概算10%以上的，應(yīng)向原可行性報(bào)告批準(zhǔn)單位重新上報(bào)可行性研究報(bào)告；項(xiàng)目實(shí)施管理階段(包括前期準(zhǔn)備工作、項(xiàng)目施工管理及項(xiàng)目資金管理)，編制技施階段設(shè)計(jì)方案并對(duì)項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)方案及投資預(yù)算進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整；項(xiàng)目竣工驗(yàn)收階段，對(duì)項(xiàng)目竣工決算進(jìn)行竣工審計(jì)。以瀑布溝水電站土地整理工程為例，中國(guó)水電顧問(wèn)集團(tuán)成都勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院應(yīng)根據(jù)規(guī)劃階段的初步設(shè)計(jì)圖紙編制項(xiàng)目“預(yù)算”(實(shí)際深度相當(dāng)于估算)，四川省扶貧與移民工作局依據(jù)審核過(guò)的該設(shè)計(jì)單位編制的“預(yù)算”下達(dá)財(cái)政支出預(yù)算。把好預(yù)算編制質(zhì)量和預(yù)算審核對(duì)土地整理項(xiàng)目的造價(jià)控制至關(guān)重要。

5 土地整理工程中的常見(jiàn)問(wèn)題

根據(jù)瀑布溝水電站建設(shè)征地移民安置土地整理工程實(shí)施過(guò)程中的具體實(shí)施情況，一般涉及以下幾個(gè)問(wèn)題：

5.1 水電站工程中土地整理項(xiàng)目與一般土地整理項(xiàng)目的區(qū)別

一般土地整理項(xiàng)目只要滿(mǎn)足了法律法規(guī)的要求就可以進(jìn)行驗(yàn)收移交成果，設(shè)計(jì)深度僅需達(dá)到規(guī)劃深度；而水電站工程中土地整理項(xiàng)目不僅需要滿(mǎn)足相關(guān)法律法規(guī)的要求，設(shè)計(jì)深度要達(dá)到實(shí)施深度，還要滿(mǎn)足移民的生產(chǎn)、生活要求才能進(jìn)行移交，需以移民的需要為出發(fā)點(diǎn)考慮。

5.2 施工周期長(zhǎng)

土地整理項(xiàng)目施工工期的延長(zhǎng)導(dǎo)致了不能按時(shí)移交項(xiàng)目成果，從而產(chǎn)生更多的青苗占地補(bǔ)償費(fèi)用等。造成工期延長(zhǎng)主要有以下三個(gè)方面的原因：

文獻(xiàn)[11]提出了基于余弦函數(shù)(記為COSGWO)和二次函數(shù)(記為2GWO)的非線(xiàn)性動(dòng)態(tài)變化收斂因子更新方法,更新公式為式(23)、式(24),仿真結(jié)果表明優(yōu)于基本GWO,且基于余弦函數(shù)和二次函數(shù)的收斂因子非線(xiàn)性動(dòng)態(tài)變化效果接近。

(1)施工季節(jié)性強(qiáng)。因項(xiàng)目在施工過(guò)程中占地面積大(如土方工程)，影響到項(xiàng)目區(qū)群眾的正常耕種，造成季節(jié)性施工。

(2)受季節(jié)氣候因素影響。流沙河土地整理工程和蘿卜崗?fù)恋卣砉こ淘谘雌跓o(wú)法進(jìn)行施工，導(dǎo)致工期延長(zhǎng)。

(3)受移民訴求影響。在施工過(guò)程中，移民常提出一些過(guò)高訴求，阻擾工程正常進(jìn)行，導(dǎo)致工期延長(zhǎng)。

5.3 施工管理不規(guī)范

(1)由于瀑布溝水電站土地整理工程涉及項(xiàng)目多，范圍廣，面積大，監(jiān)理單位人員不足，導(dǎo)致對(duì)項(xiàng)目監(jiān)管不力；

(2)有分包、轉(zhuǎn)包現(xiàn)象，有些甚至存在二次、三次分包、轉(zhuǎn)包，在瀑布溝水電站工程土地整理項(xiàng)目中，甚至出現(xiàn)了五次、六次分包的情況，導(dǎo)致施工單位施工單價(jià)太低，不能保證工程質(zhì)量；

(3)施工過(guò)程中隨意增加或變更工程量及工程技術(shù)指標(biāo)。

5.4 參建各方要完全遵循法律、法規(guī)的規(guī)定服務(wù)于項(xiàng)目建設(shè)的全過(guò)程

參建各方要按照工程參與方的職責(zé)、權(quán)限及相關(guān)法律、法規(guī)，各司其責(zé)，將工程安全、質(zhì)量意識(shí)始終貫穿于工程建設(shè)的全過(guò)程，然而在實(shí)際施工過(guò)程中，存在質(zhì)量意識(shí)薄弱、對(duì)施工質(zhì)量把關(guān)不嚴(yán)、敷衍了事等問(wèn)題，對(duì)一些不符合實(shí)際的項(xiàng)目也予以認(rèn)定，工作職責(zé)不到位的情況時(shí)有發(fā)生。

5.5 定額、規(guī)范的編寫(xiě)與實(shí)際情況存在差異

在編制預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)時(shí)只達(dá)到了規(guī)劃設(shè)計(jì)深度，就一些實(shí)際情況沒(méi)有考慮到位。例如在瀑布溝水電站工程土地整理項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，設(shè)計(jì)需要地勘報(bào)告為依據(jù)，部分項(xiàng)目區(qū)土地面積雖然小，但是設(shè)計(jì)程序仍需做齊，需要做地質(zhì)勘查項(xiàng)目，因而產(chǎn)生相關(guān)費(fèi)用就比較高。

5.6 工程概預(yù)算定額及費(fèi)率偏低

(1)工程預(yù)算方面。目前在建的土地整理項(xiàng)目，大都是2003年以前編制的規(guī)劃設(shè)計(jì)和概預(yù)算，例如瀑電工程土地整理項(xiàng)目設(shè)計(jì)報(bào)告預(yù)算書(shū)就是以2005年定額標(biāo)準(zhǔn)來(lái)進(jìn)行編寫(xiě)的，而此土地整理項(xiàng)目施工周期較長(zhǎng)，從2008年持續(xù)到2010年，由于近年來(lái)我國(guó)的物價(jià)上漲，建筑材料、能源、工人工資的報(bào)升，編制的工程預(yù)算遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于實(shí)際工程費(fèi)用，直接影響到了土地整理項(xiàng)目的實(shí)施和工程質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。

(2)費(fèi)率方面。如工程項(xiàng)目的招投標(biāo)代理費(fèi)及監(jiān)理費(fèi)，2006年以前的土地整理項(xiàng)目，取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)分別為工程施工費(fèi)的0.2%和0.6%，土地整理項(xiàng)目定額(試行本)取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)分別為工程施工費(fèi)的0.3%-0.5%和1%-1.5%，略有上調(diào)，而項(xiàng)目勘測(cè)費(fèi)、設(shè)計(jì)與預(yù)算編制費(fèi)則沒(méi)有調(diào)整變化，措施費(fèi)費(fèi)率在土地整理項(xiàng)目中只有1%-2%，相對(duì)其他項(xiàng)目5%-7.5%有不少差距。由于制定的各項(xiàng)工程費(fèi)率與實(shí)際工程費(fèi)率存在較大差距，在實(shí)際實(shí)施過(guò)程中，導(dǎo)致很多項(xiàng)目無(wú)法實(shí)施。若有工期拖延及其它原因，設(shè)計(jì)單位、施工單位和監(jiān)理單位面對(duì)的是賠本經(jīng)營(yíng)、負(fù)債運(yùn)轉(zhuǎn)。

5.7 設(shè)計(jì)變更處理效率較低

土地整理項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，一些需要及時(shí)處理的變更設(shè)計(jì)往往由于變更程序的繁瑣，延誤了施工的正常進(jìn)行?，F(xiàn)在土地整理項(xiàng)目的設(shè)計(jì)變更處理一般分為現(xiàn)場(chǎng)簽證和變更設(shè)計(jì)文件兩種方式?，F(xiàn)場(chǎng)簽證由提出方(包括施工單位、設(shè)計(jì)單位、業(yè)主單位)提出申請(qǐng)后，通過(guò)各方現(xiàn)場(chǎng)核定后，經(jīng)現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)理、業(yè)主、單體設(shè)計(jì)、綜合設(shè)代、綜合監(jiān)理共同簽字認(rèn)可(施工單位提出的簽證還需要施工單位簽字認(rèn)可)；變更設(shè)計(jì)文件由施工單位向監(jiān)理單位提出變更請(qǐng)求，監(jiān)理單位核實(shí)后將變更請(qǐng)求轉(zhuǎn)發(fā)至業(yè)主單位，業(yè)主單位再向設(shè)計(jì)單位提出請(qǐng)求，單體設(shè)計(jì)單位根據(jù)業(yè)主提出的變更要求，組織相關(guān)專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員對(duì)變更的依據(jù)、內(nèi)容進(jìn)行核實(shí)，同時(shí)根據(jù)監(jiān)理單位提供的已實(shí)施完成工程量核實(shí)成果，編制變更設(shè)計(jì)文件，再發(fā)送至業(yè)主，由業(yè)主轉(zhuǎn)發(fā)至施工單位。由于某些項(xiàng)目區(qū)涉及很多分包施工單位，過(guò)程很復(fù)雜，經(jīng)手單位太多，因此，變更設(shè)計(jì)文件往往不能及時(shí)到達(dá)最底層分包施工單位手中，導(dǎo)致施工不能正常進(jìn)行。

5.8 設(shè)計(jì)文件、圖紙不完全切合實(shí)際

規(guī)劃、測(cè)量時(shí)工作人員沒(méi)有深人一線(xiàn)或原始資料記錄不詳，沒(méi)有全面了解、熟悉地形、地貌。導(dǎo)致新規(guī)劃工程與項(xiàng)目區(qū)原有工程重復(fù)、交叉(如道路、機(jī)井工程等)，不被項(xiàng)目區(qū)群眾接受，給后來(lái)的施工協(xié)調(diào)造成困難，以至于拖延工程工期，影響正常的竣工驗(yàn)收。在瀑布溝水電站移民安置土地整理工程實(shí)施過(guò)程中，由于測(cè)圖時(shí)間較早，設(shè)計(jì)時(shí)原始地形地貌發(fā)生了變化，而且施工單位沒(méi)有第一時(shí)間告知，導(dǎo)致施工時(shí)工程量發(fā)生了很大的變化；又如結(jié)合漢源當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，在實(shí)施過(guò)程中發(fā)現(xiàn)U型槽反而不如一般矩形槽好使用，加上本地沒(méi)有生產(chǎn)預(yù)制U型槽的廠(chǎng)家，導(dǎo)致U型槽的成本更高。

6 措施和建議

(1)完善相關(guān)法律、法規(guī)并加大執(zhí)行力度，在編制相關(guān)規(guī)范時(shí)結(jié)合實(shí)際，考慮周全；

(2)設(shè)立專(zhuān)職、系統(tǒng)的各級(jí)質(zhì)量監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，保證工程質(zhì)量；

(3)工程竣工后，應(yīng)及時(shí)組織驗(yàn)收、移交，并頒布實(shí)施規(guī)范的驗(yàn)收程序和工程質(zhì)量評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)；

(4)設(shè)立行業(yè)內(nèi)部專(zhuān)業(yè)的規(guī)劃設(shè)計(jì)、招投標(biāo)、建設(shè)監(jiān)理及施工等相關(guān)單位；

(5)加強(qiáng)對(duì)土地整理項(xiàng)目從業(yè)人員的培訓(xùn)，并逐步達(dá)到持證上崗；

(6)減少設(shè)計(jì)變更中的相關(guān)程序過(guò)程(建議采用現(xiàn)場(chǎng)簽證形式)，保證施工工期的順利進(jìn)行；

(7)加大土地整理項(xiàng)目的宜傳力度，使社會(huì)各階層，尤其是讓項(xiàng)目區(qū)人民群眾充分了解項(xiàng)目實(shí)施的意義和重要性，從而促使廣大人民群眾積極配合及參與到土地整理工作中，增加公眾參與意識(shí)，籌措更多的閑散資金，開(kāi)發(fā)、激活我們有限的土地資源，為百姓造福，為子孫謀利。

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