幾種水權(quán)制度對(duì)我國(guó)的啟示

王 磊

（山西省水資源研究所，山西 太原 030001）

21世紀(jì)以來(lái)，水資源短缺已成為制約中國(guó)和世界其他國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一個(gè)重要因素。當(dāng)前，世界各國(guó)正積極對(duì)水資源進(jìn)行合理規(guī)劃。水權(quán)管理作為水資源配置的有效手段，逐漸引起人們的高度關(guān)注，所以研究和分析現(xiàn)階段存在的各種水權(quán)制度是十分必要的。

1 現(xiàn)存水權(quán)制度

“水權(quán)”包含水資源所有權(quán)、使用權(quán)、處置權(quán)、收益權(quán)等一系列權(quán)利，它是一組權(quán)利束。目前世界上主要存在以下幾種水權(quán)制度：

1.1 沿岸所有權(quán)

沿岸所有權(quán)制度源自英國(guó)的普通法和《拿破侖法典》，當(dāng)前仍是水資源相對(duì)豐裕國(guó)家水法規(guī)的基礎(chǔ)，如法國(guó)、加拿大等。主要特點(diǎn)有：

一是獲得水權(quán)需要兩個(gè)必備條件：具有與水道毗鄰的土地和合理性用水。即土地必須有水道經(jīng)過(guò)，水權(quán)擁有者具有平等的用水權(quán)利，不得損害任何一方的用水權(quán)利。

二是土地所有權(quán)與水權(quán)是一個(gè)整體，當(dāng)該土地所有權(quán)被轉(zhuǎn)移，則相應(yīng)的水權(quán)也被轉(zhuǎn)移。但如果被轉(zhuǎn)移的是與河道不毗鄰的一部分土地，則該土地不擁有水權(quán)。

三是若水權(quán)擁有者被證實(shí)為不合理使用水資源，那么其權(quán)利就會(huì)受到遏制甚至喪失。

該水權(quán)制度僅適用于水資源較豐富的地區(qū)，而對(duì)于水資源較短缺地區(qū)則存在著諸多問(wèn)題。

1.2 優(yōu)先占用權(quán)

優(yōu)先占用權(quán)制度在美國(guó)西部地區(qū)發(fā)展較為完善。該制度不承認(rèn)用戶對(duì)水資源的占用權(quán)，但承認(rèn)用戶對(duì)水資源的用益權(quán)。其主要特點(diǎn)有：時(shí)間優(yōu)先，權(quán)力優(yōu)先，先占用者對(duì)水資源有優(yōu)先使用的權(quán)利；使用的目的必須能產(chǎn)生效益；水權(quán)一經(jīng)出售，將喪失原有的優(yōu)先權(quán)，將按照出售時(shí)間重新進(jìn)行排序；具有水資源優(yōu)先使用權(quán)的單位閑置不用、用于有害的用途或者與申請(qǐng)不相符的用途，則該權(quán)利作廢。

1.3 公共水權(quán)

現(xiàn)代意義上的公共水權(quán)起源于前蘇聯(lián)，目前中國(guó)實(shí)行的即為公共水權(quán)制度。其主要特點(diǎn)為：

一是所有權(quán)與使用權(quán)是獨(dú)立的，即單位和個(gè)人可以獲得水資源的使用權(quán)，但水資源歸國(guó)家所有?！吨腥A人民共和國(guó)水法》（以下簡(jiǎn)稱《水法》）中規(guī)定了國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使水資源的所有權(quán)；農(nóng)村集體組織具有對(duì)其水塘和水庫(kù)水的使用權(quán)；單位、個(gè)人依法開(kāi)發(fā)和利用水資源，其合法權(quán)益受到國(guó)家保護(hù)。

二是水資源的開(kāi)發(fā)利用必須遵循國(guó)家的計(jì)劃和規(guī)劃。用水計(jì)劃的制訂和審批在《水法》中進(jìn)行了規(guī)定，即必須統(tǒng)一規(guī)劃水資源的開(kāi)發(fā)利用，同時(shí)也對(duì)規(guī)劃程序和審批權(quán)限進(jìn)行了說(shuō)明。

三是水資源的配置和分配通過(guò)行政手段進(jìn)行。行政手段管理水資源的制度與權(quán)限在《水法》中進(jìn)行了規(guī)定，水資源管理體制采用流域與行政區(qū)域相結(jié)合的方法，全國(guó)水資源的管理和監(jiān)督由國(guó)務(wù)院水行政主管部門負(fù)責(zé)。

2 存在缺陷

上述幾種水權(quán)制度在不同階段的水資源狀況下都曾對(duì)水資源管理與經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到有效的促進(jìn)作用，然而隨著水資源供需矛盾的惡化，原有水權(quán)制度缺陷日益突出。一是以私有水權(quán)為基礎(chǔ)的水權(quán)制度雖有明確的水權(quán)主體，但卻限制了水權(quán)的享用范圍，并缺乏水資源向高效率轉(zhuǎn)變的有效引導(dǎo)機(jī)制，難以實(shí)現(xiàn)水資源的總體高效配置。二是公共水權(quán)強(qiáng)調(diào)對(duì)全流域制定計(jì)劃配水，但卻存在水權(quán)主體模糊的問(wèn)題，在水資源供需矛盾嚴(yán)重的條件下，會(huì)引發(fā)用水戶間的紛爭(zhēng)。另外，水資源管理過(guò)程中的尋租行為也可能由行政配水方式引發(fā)，從而導(dǎo)致水資源使用效率下降和滋生貪腐行為。

3 發(fā)展方向

可交易水權(quán)最早出現(xiàn)在美國(guó)西部地區(qū)，該水權(quán)準(zhǔn)許優(yōu)先占用水權(quán)者在市場(chǎng)上出售富余的水量。該制度的理論源自科斯的交易與市場(chǎng)效率理論，三個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)決定了該制度能否有效運(yùn)行，即水權(quán)界定、水價(jià)與水權(quán)交易的管理。

第一，明確而且清晰是水權(quán)界定的關(guān)鍵點(diǎn)。如果無(wú)明晰的水權(quán)，水權(quán)交易將無(wú)法進(jìn)行。然而水權(quán)明晰的界定是一個(gè)繁雜的過(guò)程，在此過(guò)程中，政府的影響十分重要，尤其是在公共水權(quán)制度國(guó)家，水權(quán)界定中政府的作用更為顯著。

第二，合理的水價(jià)。水資源的開(kāi)發(fā)利用成本不但要在所制定的水價(jià)中體現(xiàn)出來(lái)，而且水資源的稀缺程度也是制定水價(jià)的重要體現(xiàn)。如此，制定的水價(jià)才能起到促進(jìn)節(jié)水效果，從而引導(dǎo)水資源從低效率區(qū)域轉(zhuǎn)向高效率區(qū)域，水資源的總體配置效率才能得到有效提高。

第三，政府對(duì)水權(quán)交易的宏觀調(diào)控主要是規(guī)范水權(quán)交易行為與減少交易成本。即建立和健全水資源的法律法規(guī)體系，從而使水權(quán)的清晰界定與水權(quán)的交易獲得有效的法律保障；制定規(guī)則引導(dǎo)水權(quán)交易，從而使水權(quán)交易可以規(guī)范進(jìn)行；設(shè)立水權(quán)交易管理部門，以水權(quán)管理為重點(diǎn)，監(jiān)督和糾正水權(quán)交易行為。

由此可以看出，政府和市場(chǎng)相結(jié)合是可交易水權(quán)制度的本質(zhì)。水權(quán)交易所需要的制度由政府提供，通過(guò)市場(chǎng)解決提升水資源的利用效率和配置效率。在水資源利用過(guò)程中不只消除了可能出現(xiàn)的市場(chǎng)失靈與政府失靈，而且政府和市場(chǎng)各自的優(yōu)勢(shì)得到了發(fā)揮。從實(shí)施效果看，該制度有效起到了促進(jìn)節(jié)約用水與優(yōu)化水資源配置的作用。

4 我國(guó)在水商品使用權(quán)方面的探索與實(shí)踐

目前，我國(guó)在水商品的使用權(quán)轉(zhuǎn)讓方面做出了積極探索與實(shí)踐。如2001年，漳河（起源于山西省，流經(jīng)山西、河南、河北交界處）上游跨省份的有償調(diào)水，經(jīng)三省份有關(guān)政府以及水利主管部門的協(xié)商，漳河上游管理局和山西省長(zhǎng)治市水利局簽訂了調(diào)水協(xié)議書(shū)。2001年6月，通過(guò)聯(lián)合調(diào)度山西省長(zhǎng)治市境內(nèi)的5座水庫(kù)，向河南、河北沿河村莊及農(nóng)業(yè)灌區(qū)供水3 000萬(wàn)m3（按0.025元/m3的價(jià)格），從而解決了三省份長(zhǎng)期的水事糾紛，使水資源得到優(yōu)化配置和高效利用。同時(shí)，山西引黃入晉水價(jià)核算、山東淄博供水期貨等均為水商品使用權(quán)轉(zhuǎn)讓嘗試與實(shí)踐提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)。

5 結(jié)語(yǔ)

中國(guó)對(duì)水資源的開(kāi)發(fā)有著自身的特殊性與歷史性，通過(guò)水權(quán)制度達(dá)到水資源的優(yōu)化配置不能盲目照搬其他國(guó)家的模式，必須立足中國(guó)擁有眾多水系的實(shí)際情況，把握全局。

通過(guò)對(duì)以上幾種水權(quán)制度的對(duì)比，可以得出以下幾點(diǎn)啟示：一是必須堅(jiān)持優(yōu)先使用權(quán)的原則，保證水資源臨近用戶的優(yōu)先使用權(quán)。這是水權(quán)交易的前提，更是水權(quán)制度公平性的體現(xiàn)。二是要結(jié)合各流域水系的條件與區(qū)域情況，制定水權(quán)制度。三是要完善初始水權(quán)的合理分配。水權(quán)制度是否成功、效果好壞大多取決于初始水權(quán)分配的結(jié)果，因此，必須做好初始水權(quán)工作。四是水資源管理體制的改革十分艱巨，不僅涉及技術(shù)等相關(guān)問(wèn)題，還包含管理思路的轉(zhuǎn)變。因此，不但要把水權(quán)制度的優(yōu)越性充分體現(xiàn)出來(lái)，而且要與歷史傳統(tǒng)相結(jié)合，使其得到用水戶的認(rèn)可，從而更好地實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

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