新時(shí)期水利工程管理措施的探討

樸哲浩

(水利部建設(shè)管理與質(zhì)量安全中心 北京 100038)

桑崇剛

(重慶市開縣水務(wù)局 405400)

1 引言

水利工程管理是水利工程發(fā)揮效益的前提和保障，也是水利工作的重點(diǎn)和難點(diǎn)之一。由于體制不順、機(jī)制不活、管理不規(guī)范、管養(yǎng)經(jīng)費(fèi)不足等原因，工程老化失修現(xiàn)象日趨嚴(yán)重，人為破壞水利工程、侵占水域現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，影響工程效益發(fā)揮，威脅水利工程及當(dāng)?shù)厣鐣?huì)安全。

改革開放以來(lái)，各級(jí)水行政主管部門和工程管理單位不斷強(qiáng)化水利管理職能，積極探索水利工程管理措施，水利管理工作總體上有了新的起色。黨的十八大賦予了水利管理工作新的歷史使命，因此，深入領(lǐng)會(huì)黨的十八精神，并細(xì)化落實(shí)到水利管理工作中，無(wú)疑是十分必要而緊迫的問(wèn)題。為了將科學(xué)發(fā)展觀真正貫徹到水利工程管理領(lǐng)域，必須理論聯(lián)系實(shí)際，從科學(xué)發(fā)展觀的要義、核心、基本要求以及根本方法四個(gè)基本方面，來(lái)正確把握當(dāng)今水利工程管理工作方向，逐步有效解決長(zhǎng)期積累的改革發(fā)展問(wèn)題。

2 深化水管體制改革，彰顯發(fā)展第一要義

科學(xué)發(fā)展觀強(qiáng)調(diào)發(fā)展是第一要義。社會(huì)主義的根本任務(wù)是解放和發(fā)展生產(chǎn)力，發(fā)展的內(nèi)核首先是物質(zhì)生產(chǎn)的發(fā)展，科學(xué)發(fā)展觀的內(nèi)在思想是建立在“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”這個(gè)基本點(diǎn)上的。水利是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)不可或缺的首要條件，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不可替代的基礎(chǔ)支撐，是生態(tài)環(huán)境改善不可分割的保障系統(tǒng)，具有很強(qiáng)的公益性、基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性。事實(shí)上，我國(guó)是一個(gè)洪澇旱災(zāi)頻繁的國(guó)家，水利工程的作用十分顯著，水利工程管理單位和職工肩負(fù)的責(zé)任重大、任務(wù)艱巨。當(dāng)前，繼續(xù)深化水管體制改革，解決水利工程管理單位發(fā)展過(guò)程中的難題，為水利工程良性運(yùn)行提供體制機(jī)制上的基礎(chǔ)保障，是加快水利改革發(fā)展的重要內(nèi)容，也是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀和實(shí)現(xiàn)民生水利的現(xiàn)實(shí)要求。

水庫(kù)、水閘、堤防、泵站、灌區(qū)等水利工程管理單位是負(fù)責(zé)工程運(yùn)用和維護(hù)的機(jī)構(gòu)，承擔(dān)著防洪、排澇、灌溉、供水、水力發(fā)電等任務(wù)，為保障和促進(jìn)我國(guó)工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以及各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展作出了巨大的貢獻(xiàn)。然而，由于長(zhǎng)期處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制運(yùn)行模式下，水管單位在管理體制與運(yùn)行機(jī)制方面也存在著許多弊端，管理體制不順是影響水利工程管理工作的深層次難題，必須通過(guò)不斷深化體制改革，徹底掃除體制障礙，解決水利工程管理單位生存發(fā)展中的瓶頸問(wèn)題。水管體制改革是促進(jìn)水利事業(yè)可持續(xù)發(fā)展的一項(xiàng)治本之策，需要我們進(jìn)一步解放思想，攻堅(jiān)克難，穩(wěn)妥推進(jìn)。因此，應(yīng)當(dāng)在國(guó)務(wù)院水管體制改革實(shí)施意見的指導(dǎo)下，循序漸進(jìn)，分步實(shí)施，不斷深化改革，進(jìn)一步健全管理機(jī)構(gòu)，全面推行管養(yǎng)分離，加快完成用人制度和社會(huì)保險(xiǎn)制度等配套改革工作，鞏固現(xiàn)有改革成果，同時(shí)，繼續(xù)拓寬改革范圍，將大量的小型水利工程納入下階段改革對(duì)象，根據(jù)其社會(huì)功能和收支狀況，按照實(shí)施意見精神以及中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定，完成純公益類、準(zhǔn)公益類或企業(yè)類的分類定性工作，深化小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革，明確所有權(quán)和使用權(quán)，落實(shí)管護(hù)主體和責(zé)任，探索社會(huì)化和專業(yè)化的多種水利工程管理模式，并按照水利工程維修養(yǎng)護(hù)定額標(biāo)準(zhǔn)，合理測(cè)算和落實(shí)公益性工程維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)和公益性人員基本支出經(jīng)費(fèi)，各級(jí)水行政主管部門和水管單位也應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)與相應(yīng)編制、財(cái)政等相關(guān)政府部門的溝通協(xié)作，努力暢通兩項(xiàng)經(jīng)費(fèi)渠道，確保經(jīng)費(fèi)及時(shí)足額到位，建立水利工程良性運(yùn)行的體制機(jī)制基礎(chǔ)。

3 加強(qiáng)水利工程安全管理，突出以人為本

以人為本是科學(xué)發(fā)展觀的核心，是歷史唯物主義的基本原則，也是中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政理念，體現(xiàn)了尊重人民群眾的歷史主體地位、為人民群眾謀求根本利益、促進(jìn)人的全面發(fā)展的唯物史觀和科學(xué)社會(huì)主義的本質(zhì)要求。眾所周知，在水利工程管理各項(xiàng)工作中，安全管理是重中之重。水利工程管理的主體是人，客體也是人，因此，作為水利工程管理工作中永恒的主題，水利工程安全管理必須始終把保障下游防洪安全、城鄉(xiāng)飲水安全放在首位，切實(shí)體現(xiàn)以人為本的理念和安全第一的方針。

首先，必須加強(qiáng)工程自身安全。目前，水利工程基礎(chǔ)設(shè)施還存在較多薄弱環(huán)節(jié)，整體防洪體系不夠完善，特別是中小河流防洪標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)重偏低、山洪災(zāi)害頻發(fā)以及小型病險(xiǎn)水庫(kù)數(shù)量大、分布廣、隱患多，成為防洪體系最薄弱的環(huán)節(jié)。以水庫(kù)為例，由于歷史原因，我國(guó)很多早期建成的水庫(kù)先天不足、后天失調(diào)，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低、施工質(zhì)量差、管護(hù)不到位，致使工程積累了較多安全隱患，形成大批病險(xiǎn)水庫(kù)，盡管到2010年底大中型病險(xiǎn)水庫(kù)基本得到加固，但為數(shù)眾多的小型病險(xiǎn)水庫(kù)除險(xiǎn)加固仍然是加強(qiáng)水利基礎(chǔ)設(shè)施薄弱環(huán)節(jié)的一項(xiàng)重要任務(wù)。根據(jù)有關(guān)資料，全國(guó)8.7萬(wàn)座水庫(kù)中有病險(xiǎn)水庫(kù)約3.9萬(wàn)座，絕大多數(shù)為小型水庫(kù)，嚴(yán)重影響下游防洪安全以及受水區(qū)的糧食安全、供水安全和生態(tài)安全。因此，按照相關(guān)規(guī)劃盡快實(shí)施除險(xiǎn)加固，盡快消除安全隱患和險(xiǎn)情，特別是重要小型病險(xiǎn)水庫(kù)，恢復(fù)和增加防洪庫(kù)容，提高水資源調(diào)控能力，已成為水庫(kù)安全管理的當(dāng)務(wù)之急和首要任務(wù)。

其次，必須加強(qiáng)工程運(yùn)行安全。理順體制、搞活機(jī)制、整治工程的同時(shí)，還必須以水庫(kù)、堤防、水閘等工程為重點(diǎn)，在各類水利工程的汛期和日常管理中，科學(xué)合理調(diào)度運(yùn)用，充分發(fā)揮水利工程防洪減災(zāi)、蓄水興利的綜合效益，做好建筑物檢查觀測(cè)，加強(qiáng)對(duì)涉河建設(shè)項(xiàng)目的管理，做好河道清障工作，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和消除安全隱患和違法行為，各級(jí)水行政主管部門有效履行監(jiān)管職責(zé)，強(qiáng)化工程規(guī)范化、制度化管理，加大督促檢查力度，使各方共同努力協(xié)作，在調(diào)度運(yùn)用、檢查觀測(cè)、維修養(yǎng)護(hù)、應(yīng)急預(yù)案等各環(huán)節(jié)，真正做到工程安全運(yùn)行。

4 重視隊(duì)伍能力建設(shè)，全面實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展

全面協(xié)調(diào)可持續(xù)是科學(xué)發(fā)展觀的基本要求。近年來(lái)，隨著各類水利工程加固整治建設(shè)的全面展開，工程設(shè)施將在較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)處于相對(duì)的安全階段，但是僅僅注重工程設(shè)施建設(shè)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，工程建成后最終還是要交給人來(lái)管理使用。全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的現(xiàn)實(shí)意義包括持續(xù)性、平等性、協(xié)調(diào)性三個(gè)原則。因此，工程管理工作還必須重視水管單位隊(duì)伍能力建設(shè)，讓三個(gè)原則充分體現(xiàn)在水利工程管理工作當(dāng)中，體現(xiàn)出建管并重的平等性原則、工程與隊(duì)伍同步發(fā)展的協(xié)調(diào)性原則、工程長(zhǎng)久發(fā)揮效益的持續(xù)性原則，實(shí)現(xiàn)水利工程管理全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。

在經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷發(fā)展和水利逐步走向現(xiàn)代化的形勢(shì)下，水利工程管理單位為完成確保工程自身安全、運(yùn)行安全的任務(wù)，必須結(jié)合水管單位職工隊(duì)伍整體業(yè)務(wù)素質(zhì)偏低的現(xiàn)狀，尤其是專業(yè)人員比例和知識(shí)層次結(jié)構(gòu)等明顯不合理的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，在提高水管單位隊(duì)伍能力方面下功夫，建設(shè)門類齊全、素質(zhì)一流的管理隊(duì)伍，作為實(shí)現(xiàn)水利工程管理全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的重要措施。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)共有水庫(kù)、水閘和堤防管理單位5000多個(gè)，在職職工總?cè)藬?shù)31萬(wàn)人，承擔(dān)著全國(guó)8.7萬(wàn)余座水庫(kù)、4萬(wàn)余座水閘和28萬(wàn)多公里堤防等水利工程的運(yùn)用維養(yǎng)任務(wù)。由于水利工程服務(wù)對(duì)象、工程類別的多樣性，水管單位隊(duì)伍人員專業(yè)門類眾多、層次結(jié)構(gòu)復(fù)雜，在崗位層次上分為管理層和運(yùn)行作業(yè)層，在崗位上分為單位負(fù)責(zé)、技術(shù)管理、行政管理、財(cái)物資產(chǎn)管理、水政監(jiān)察、運(yùn)行、觀測(cè)等類別。水管單位隊(duì)伍所需的人才既有社會(huì)通用的類型，又有特殊專業(yè)的類型，與其他行業(yè)社會(huì)單位比較，專業(yè)性相對(duì)較強(qiáng)。因此，水管單位隊(duì)伍能力建設(shè)應(yīng)當(dāng)以提高水管單位隊(duì)伍專業(yè)素質(zhì)為核心，以調(diào)整和優(yōu)化水管單位隊(duì)伍的學(xué)歷結(jié)構(gòu)、職稱結(jié)構(gòu)和技能結(jié)構(gòu)為主線，以加強(qiáng)職工培訓(xùn)和繼續(xù)教育為重點(diǎn)，努力建設(shè)一支適應(yīng)事業(yè)發(fā)展、數(shù)量充足、門類齊全、結(jié)構(gòu)合理、高層次和高技能人才濟(jì)濟(jì)的水管隊(duì)伍，堅(jiān)持水管單位隊(duì)伍能力與水利事業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展，推進(jìn)可持續(xù)發(fā)展水利和水利現(xiàn)代化的進(jìn)程。在保障措施方面，一是加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，理順體制，提供組織保障;二是加快人才交流，建立水利工程管理學(xué)科，建立專門培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，提供政策保障;三是實(shí)行水利工程注冊(cè)管理工程師制度、持證上崗制度、考工定級(jí)制度，完善用人制度、考評(píng)制度、晉升制度、帶薪學(xué)習(xí)制度、經(jīng)費(fèi)保障制度、獎(jiǎng)勵(lì)和福利制度等各項(xiàng)人事管理制度，提供制度保障;四是明確能力建設(shè)的資金渠道，加大隊(duì)伍建設(shè)資金投入，提供投資保障;五是改善基本物質(zhì)生活環(huán)境，提高工程管理工作的社會(huì)地位，營(yíng)造重視人才的工作氛圍，穩(wěn)定水管人才隊(duì)伍，提供環(huán)境保障。

5 正確處理重大關(guān)系，遵循統(tǒng)籌兼顧方法

統(tǒng)籌兼顧是科學(xué)發(fā)展的根本方法，是唯物辯證法方法論的集中體現(xiàn)，內(nèi)涵著全局和局部、階段和長(zhǎng)遠(yuǎn)、統(tǒng)一和對(duì)立等多種辯證關(guān)系。水利工程管理作為一項(xiàng)系統(tǒng)工程，必須遵循統(tǒng)籌兼顧的工作方法，尤其需要正確處理好全局和局部的關(guān)系，既要著眼全局又要突出重點(diǎn)。

針對(duì)具體工程管理單位而言，應(yīng)以地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展全局為重，處理好社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益的關(guān)系。盡管絕大多數(shù)水利工程具備完全的或部分的公益性，但隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐漸深化，水利事業(yè)已由單一為農(nóng)業(yè)服務(wù)型向?yàn)樯鐣?huì)服務(wù)型轉(zhuǎn)變，由偏重社會(huì)效益向社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)效益并重轉(zhuǎn)變。在這種環(huán)境條件下，水利工程管理工作更應(yīng)當(dāng)顧全大局，處理好地區(qū)社會(huì)發(fā)展與單位自身發(fā)展的關(guān)系，不論什么性質(zhì)的工程及其管理機(jī)構(gòu)，都必須堅(jiān)持防洪服從興利，經(jīng)濟(jì)效益服從社會(huì)效益。因此，水利工程管理單位及其主管部門必須在深入分析工程承擔(dān)的具體任務(wù)和管理單位屬性的基礎(chǔ)上，對(duì)工程調(diào)度運(yùn)用方案進(jìn)行合理優(yōu)化，盡最大可能趨利避害，使水利工程功能充分發(fā)揮。

對(duì)各級(jí)政府和水行政主管部門而言，應(yīng)正確處理好水利工程管理與其他水利工作的協(xié)調(diào)平衡關(guān)系，對(duì)涉及重大民生和社會(huì)發(fā)展問(wèn)題的水利工程，要給予一定的政策支持和資金傾斜，這是做好水利工程管理工作的基礎(chǔ)和前提。鑒于水利工程的公益屬性，政府公共財(cái)政應(yīng)成為水利工程管理投入的主體，各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)落實(shí)中央水利工作會(huì)議精神，適當(dāng)調(diào)整水利政策和資金投入結(jié)構(gòu)，行業(yè)向水利傾斜、水利向管理傾斜，社會(huì)發(fā)展到今天，不能在水利工程管理上再次造成歷史欠賬，否則無(wú)論如何也無(wú)法向后人交代。在水利工程管理中的工程整治等重大資金投入上，河流整治、水庫(kù)加固、灌區(qū)改造等所采取的以中央為主的資金補(bǔ)助政策，不應(yīng)形成常態(tài)，今后要按照分級(jí)負(fù)責(zé)原則，由有關(guān)政府部門和工程管理單位共同籌集落實(shí)工程建設(shè)資金，并按照規(guī)定職責(zé)和時(shí)限，隨時(shí)對(duì)工程進(jìn)行必要的整治，實(shí)現(xiàn)分級(jí)動(dòng)態(tài)的工程安全管理，同時(shí)，政府部門區(qū)分不同經(jīng)濟(jì)地區(qū)和工程性質(zhì)，確定補(bǔ)助資金比例。當(dāng)然，對(duì)重要、特殊或貧困地區(qū)，可以由上級(jí)政府部門直至中央政府部門給予一定補(bǔ)助資金，帶動(dòng)和幫助這些地區(qū)及時(shí)消除工程安全隱患。在日常維修養(yǎng)護(hù)上，各級(jí)政府部門也應(yīng)努力增加公益性工程管理投入，確保財(cái)政經(jīng)費(fèi)逐步到位，充分用好國(guó)家政策，通過(guò)征收河道堤防占用費(fèi)，以及租賃、拍賣、承包水土資源等市場(chǎng)手段進(jìn)一步拓寬資金渠道，為工程管理提供良好的經(jīng)費(fèi)保障。同樣，對(duì)于中西部地區(qū)、貧困地區(qū)的中小型公益工程也要給予政策傾斜和資金補(bǔ)助，最大程度避免工程失修造成的安全隱患或重大險(xiǎn)情。

6 結(jié) 語(yǔ)

水利工程管理是水利事業(yè)的重要組成部分，在落實(shí)十八大精神、實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建和諧社會(huì)的歷史條件，以及實(shí)現(xiàn)水利跨越發(fā)展的新形勢(shì)下，加強(qiáng)水利工程管理的需求比以往任何時(shí)候都更加迫切。因此，在構(gòu)建民生水利的框架下，堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變發(fā)展觀念、明確發(fā)展思路、創(chuàng)新發(fā)展模式、提高發(fā)展質(zhì)量，一定能夠破解水利工程管理道路上的體制機(jī)制、安全管理、隊(duì)伍建設(shè)等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的現(xiàn)實(shí)難題，探求出實(shí)現(xiàn)水利工程良性運(yùn)行管理的良策，真正把水利工程管理引向以人為本、全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的軌道。