草原發(fā)展政策新標(biāo)志

文│馬有祥（農(nóng)業(yè)部草原監(jiān)理中心主任）

去年國(guó)家出臺(tái)的草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策以及其他一系列涉及草原生態(tài)保護(hù)和牧區(qū)發(fā)展的政策被稱為“草原新政”，其主要標(biāo)志可以概括為“四個(gè)重大”。

一、草原的戰(zhàn)略地位得到重大提升

從新中國(guó)成立到改革開放之前的三十年中，草原一直被視為牧區(qū)發(fā)展畜牧業(yè)的生產(chǎn)資料和場(chǎng)所，草原的生態(tài)價(jià)值基本無(wú)人提及。同時(shí)，受中原農(nóng)耕文化和“以糧為綱”思想的影響，草原被視為“荒地”，隨意被開墾成農(nóng)田，造成草原面積銳減。草原保護(hù)長(zhǎng)期處于被忽視、被邊緣化的地位。

改革開放以來，隨著牧區(qū)人口不斷增長(zhǎng)，牲畜數(shù)量大幅增加，人草畜矛盾逐漸凸顯，超載過牧問題日益加劇，造成草原生產(chǎn)力不斷下降，草原生態(tài)持續(xù)惡化，不僅制約了牧區(qū)畜牧業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，還威脅到國(guó)家的生態(tài)安全。草原問題開始受到關(guān)注。

進(jìn)入新世紀(jì)以來，特別是黨的十七大發(fā)出建設(shè)生態(tài)文明的號(hào)召后，草原的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)功能受到的關(guān)注程度越來越高，草原的戰(zhàn)略地位開始得到提升。

2011年，國(guó)務(wù)院17號(hào)文件和回良玉副總理在全國(guó)牧區(qū)工作會(huì)議上的講話都指出，草原牧區(qū)在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局中具有重要的戰(zhàn)略地位。

—草原是我國(guó)面積最大的陸地生態(tài)系統(tǒng)，是主要江河的發(fā)源地和水源涵養(yǎng)區(qū)，生態(tài)地位十分重要。我國(guó)草原面積近60億畝，約占國(guó)土面積的2/5，是面積最大的綠色生態(tài)屏障，在涵養(yǎng)水源、保持水土、防風(fēng)固沙、維護(hù)生物多樣性等方面具有不可替代的重要作用。

—草原畜牧業(yè)是牧區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，是牧民收入的主要來源，是全國(guó)畜牧業(yè)的重要組成部分。2009年，全國(guó)268個(gè)牧區(qū)半牧區(qū)縣的牧業(yè)增加值775.8億元，占第一產(chǎn)業(yè)的42.7%；牧民純收入的75%來自畜牧業(yè)；牧區(qū)牛羊肉產(chǎn)量、奶產(chǎn)量和羊毛羊絨產(chǎn)量分別占全國(guó)的18.5%、19.4%和48%。

—牧區(qū)礦藏、水能、風(fēng)能、太陽(yáng)能等資源富集，旅游資源豐富，是我國(guó)戰(zhàn)略資源的重要接續(xù)地。全國(guó)煤炭預(yù)測(cè)資源量為45521億噸，其中內(nèi)蒙古、新疆、寧夏、甘肅、青海五省區(qū)就達(dá)到33818億噸，占全國(guó)的74.3%。草原牧區(qū)石油、天然氣等化石能源以及水能、風(fēng)能、太陽(yáng)能等清潔能源的蘊(yùn)藏量和開發(fā)利用潛力也十分巨大。草原旅游業(yè)方興未艾，“十一五”期間僅內(nèi)蒙古自治區(qū)草原旅游總收入就達(dá)到1750億元，年均增長(zhǎng)30.92%。

—草原牧區(qū)多分布在邊疆地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)，承擔(dān)著維護(hù)民族團(tuán)結(jié)和邊疆穩(wěn)定的重要任務(wù)。牧區(qū)有54個(gè)邊境縣，邊境線長(zhǎng)1.2萬(wàn)公里，占全國(guó)陸地邊境線的54.5%。全國(guó)1.2億少數(shù)民族人口中，有70%以上生活在草原地區(qū)。

—把保護(hù)基本草原與保護(hù)耕地放在同等重要的位置。耕地是農(nóng)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中具有重要的戰(zhàn)略地位，國(guó)家對(duì)耕地實(shí)行嚴(yán)格的保護(hù)制度。把保護(hù)基本草原與保護(hù)耕地放在同等重要的位置，進(jìn)一步凸顯了基本草原重要的戰(zhàn)略地位。

加強(qiáng)草原保護(hù)建設(shè)，事關(guān)國(guó)家生態(tài)安全，事關(guān)全面建設(shè)小康社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，事關(guān)民族團(tuán)結(jié)、邊疆穩(wěn)定和社會(huì)和諧。因此，在國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略上、在財(cái)政預(yù)算安排上、在重要工作部署上、在主要領(lǐng)導(dǎo)議事日程上、在主要新聞媒體上，草原牧區(qū)都有了一席之地。

二、草原工作的指導(dǎo)方針發(fā)生重大轉(zhuǎn)變

新中國(guó)成立以來，我國(guó)對(duì)草原的功能定位大致經(jīng)歷了三個(gè)階段，每個(gè)階段對(duì)草原工作的指導(dǎo)方針各不相同。

一是生產(chǎn)優(yōu)先階段（新中國(guó)成立至二十世紀(jì)末）。解放初期，內(nèi)蒙古草原牧區(qū)就發(fā)出了“人畜兩旺”的號(hào)召，并從發(fā)展生產(chǎn)的角度提出了“保護(hù)牧場(chǎng)、禁止開荒”的要求，目的是保障和恢復(fù)草原畜牧業(yè)發(fā)展。在進(jìn)入新世紀(jì)之前的半個(gè)世紀(jì)，草原的功能主要被定位為畜牧業(yè)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，其生態(tài)功能并未受到足夠的關(guān)注，對(duì)草原重利用、輕保護(hù)，重索取、輕投入的問題十分突出，造成草原超載過牧日益嚴(yán)重，草原生態(tài)持續(xù)惡化，草原畜牧業(yè)發(fā)展受到嚴(yán)重制約。

二是生產(chǎn)生態(tài)并重階段（本世紀(jì)前十年）。進(jìn)入新世紀(jì)，面對(duì)越來越嚴(yán)峻的生態(tài)環(huán)境問題，草原的生態(tài)功能逐漸得到越來越多的關(guān)注和重視，加強(qiáng)草原生態(tài)保護(hù)的呼聲越來越高。國(guó)家在政策設(shè)計(jì)和發(fā)展戰(zhàn)略上，試圖協(xié)調(diào)草原的生態(tài)生產(chǎn)生活功能，實(shí)現(xiàn)生態(tài)與生產(chǎn)生活“多贏”的目標(biāo)。在這一階段，曾經(jīng)提出草原工作要“從以經(jīng)濟(jì)效益為主轉(zhuǎn)到經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)效益并重，生態(tài)優(yōu)先上來”的指導(dǎo)方針。但實(shí)踐證明，在“并重”的情況下，是難以實(shí)現(xiàn)“優(yōu)先”的。

三是生態(tài)優(yōu)先階段（2011年以來）。黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)草原生態(tài)持續(xù)惡化、草原畜牧業(yè)發(fā)展難以為繼、牧民增收難度越來越大等嚴(yán)峻問題高度重視，溫家寶總理親自批示要對(duì)草原牧區(qū)問題進(jìn)行深入研究。2010年，國(guó)家發(fā)改委、農(nóng)業(yè)部、財(cái)政部、國(guó)家民委等20多個(gè)部委聯(lián)合開展了草原牧區(qū)調(diào)研，對(duì)草原生態(tài)保護(hù)和牧區(qū)發(fā)展問題進(jìn)行了深入研究。國(guó)務(wù)院在認(rèn)真總結(jié)以往實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確了草原的功能定位，并在國(guó)務(wù)院17號(hào)文件明確提出，草原牧區(qū)發(fā)展必須樹立“生產(chǎn)生態(tài)有機(jī)結(jié)合、生態(tài)優(yōu)先”的基本方針，走出一條經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展的新路子。這一論述標(biāo)志著國(guó)家對(duì)草原牧區(qū)工作的指導(dǎo)方針發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，由此草原工作真正邁入了“生態(tài)優(yōu)先”的階段。這一指導(dǎo)方針要求各地區(qū)、各部門牢固樹立生態(tài)優(yōu)先的理念，通過加大草原生態(tài)保護(hù)力度、加快轉(zhuǎn)變牧區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、切實(shí)保障和改善牧區(qū)民生等措施，努力把草原牧區(qū)建設(shè)成為生態(tài)良好、生活寬裕、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民族團(tuán)結(jié)、社會(huì)穩(wěn)定的新牧區(qū)。

三、草原牧區(qū)的發(fā)展思路進(jìn)行重大調(diào)整

新中國(guó)成立初期，內(nèi)蒙古等草原牧區(qū)在開展社會(huì)主義改造的同時(shí)，主要任務(wù)是恢復(fù)畜牧業(yè)發(fā)展。當(dāng)時(shí)制約發(fā)展畜牧業(yè)生產(chǎn)的因素并非草原的生產(chǎn)力，而是草原所有制和畜牧業(yè)本身存在的問題。解決草原所有制問題，就是要將王公、地主擁有草原改造為牧民群眾所有。畜牧業(yè)本身的問題主要是牲畜的繁殖、防疫等。在這樣的歷史背景下，內(nèi)蒙古提出了“自由放牧，增畜保畜”的草原畜牧業(yè)發(fā)展思路。

上世紀(jì)80年代初，受農(nóng)區(qū)實(shí)行耕地家庭承包經(jīng)營(yíng)的影響，草原牧區(qū)開始實(shí)行牲畜“作價(jià)歸戶、戶有戶養(yǎng)”，極大地調(diào)動(dòng)了牧民發(fā)展畜牧業(yè)的積極性，牲畜數(shù)量急劇增長(zhǎng)。隨之而來的是“戶有牲畜”吃“集體草原”大鍋飯的問題。為解決這一問題，牧區(qū)又開始推行草原家庭承包制。從改革開放到新世紀(jì)的前十年，草原牧區(qū)在不斷推進(jìn)和完善草原承包制的同時(shí)，積極探索和調(diào)整草原畜牧業(yè)發(fā)展的思路，但始終沒有走出一條可持續(xù)發(fā)展的路子。而這一時(shí)期，也正是我國(guó)牧區(qū)人草畜矛盾日益加劇、草原退化最為嚴(yán)重的時(shí)期。

在綜合分析當(dāng)前我國(guó)草原生態(tài)狀況的基礎(chǔ)上，可以得出以下基本判斷，即以“人、草、畜”為主要要素的草原生態(tài)系統(tǒng)已經(jīng)嚴(yán)重失衡，表現(xiàn)在依賴草原生活的人口大幅增加，放牧牲畜數(shù)量不斷增長(zhǎng)，而草原面積在不斷減少、生產(chǎn)力不斷下降，系統(tǒng)陷于惡性循環(huán)。在這種情況下，僅靠草原生態(tài)系統(tǒng)自生已經(jīng)無(wú)法得到有效修復(fù)，必須依靠系統(tǒng)外部的力量，調(diào)整優(yōu)化“人、草、畜”三要素及其相互作用的機(jī)理，才能逐步實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)的平衡與良性循環(huán)。基于這一判斷，草原牧區(qū)可持續(xù)發(fā)展的路徑已然清晰，就是必須走“減畜、轉(zhuǎn)人、改方式”的路子。減畜，就是要通過減少在天然草原上放牧的牲畜數(shù)量，緩解草原的牲畜壓力，促進(jìn)草原休養(yǎng)生息和植被恢復(fù)，改善草原生態(tài)。轉(zhuǎn)人，就是要通過移民定居、轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)等措施，逐步減少牧區(qū)依賴傳統(tǒng)草原畜牧業(yè)生存的人口數(shù)量，緩解草原的人口壓力。改方式，就是要將完全依賴天然草原放牧的傳統(tǒng)草原畜牧業(yè)生產(chǎn)方式，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)樯犸?、半舍飼與放牧相結(jié)合的現(xiàn)代草原畜牧業(yè)生產(chǎn)方式，提高畜牧業(yè)生產(chǎn)效益，緩解天然草原放牧壓力。只有按照這一思路，并采取改革與發(fā)展聯(lián)動(dòng)、城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)、人草畜聯(lián)動(dòng)、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)文化聯(lián)動(dòng)等發(fā)展措施，才能實(shí)現(xiàn)草原牧區(qū)發(fā)展與美麗雙贏的目標(biāo)。

四、國(guó)家對(duì)草原的支持力度實(shí)現(xiàn)重大飛躍

隨著草原戰(zhàn)略地位的不斷提升，草原工作指導(dǎo)方針的進(jìn)一步明確，國(guó)家對(duì)草原的支持力度也經(jīng)歷了從無(wú)到有、從弱到強(qiáng)的過程。

改革開放之前，國(guó)家對(duì)草原保護(hù)建設(shè)的投入很少。改革開放以后，國(guó)家開始對(duì)草原有所投入，但投資規(guī)模很小。據(jù)粗略統(tǒng)計(jì)，1978—1999年，中央累計(jì)投資草原建設(shè)資金僅21億元，平均每年每畝草原的投入不到2分錢。

新世紀(jì)的前十年，隨著西部大開發(fā)戰(zhàn)略的實(shí)施，國(guó)家對(duì)草原的投入有了較大幅度增加，先后實(shí)施了天然草原植被恢復(fù)與建設(shè)、草原圍欄、退牧還草、京津風(fēng)沙源治理等工程項(xiàng)目。十年間，國(guó)家對(duì)草原的投入將近300億元。

2011年，以草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制的全面建立為標(biāo)志，國(guó)家對(duì)草原生態(tài)保護(hù)的支持力度空前提高，具有“四個(gè)最”的顯著特點(diǎn)。

一是支持強(qiáng)度最大。“十二五”期間，中央財(cái)政每年對(duì)草原的投入將達(dá)到200億元以上。與以前相比，對(duì)草原的投入不是大幅增長(zhǎng)、翻番增長(zhǎng)，也不是幾倍增長(zhǎng)，而是十幾倍增長(zhǎng)。

二是包含內(nèi)容最寬。不僅有強(qiáng)化草原生態(tài)保護(hù)的政策措施，還有促進(jìn)牧區(qū)生產(chǎn)發(fā)展、保障和改善牧區(qū)民生等方面的政策措施。

三是涉及范圍最廣。政策覆蓋范圍不僅囊括了所有268個(gè)牧區(qū)半牧區(qū)縣，還涉及南方許多地區(qū)，如西南巖溶地區(qū)石漠化草地治理工程區(qū)、南方易災(zāi)地區(qū)草地治理工程區(qū)等。

四是惠及牧民最多。僅草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策就惠及1645萬(wàn)牧民，人均每年可得到各類補(bǔ)貼一千多元。