我國地方政府引導企業(yè)并購重組的制度選擇

崔保軍

（河南師范大學 經濟與管理學院，河南 新鄉(xiāng)453007）

我國地方政府引導企業(yè)并購重組的制度選擇

崔保軍

（河南師范大學 經濟與管理學院，河南 新鄉(xiāng)453007）

國內學者對地方政府干預企業(yè)并購重組的動機和效應進行了實證研究，得出了基本一致的結論，即干預動機的利己性與干預績效的負效應。因此，為約束和規(guī)范地方政府的行為，使其在企業(yè)并購重組中發(fā)揮積極的引導作用，應改革目前地方政府官員的績效考核指標，建立科學的政績考核制度；注重并購的效率，建立“拉郎配”式并購的責任追究制度；重視并購攸關方的利益，建立合理的利益補償制度；提高政府的科學決策水平，制定合理的產業(yè)政策和產業(yè)結構調整制度；制定企業(yè)并購法律制度，建立公平的并購環(huán)境。

地方政府；企業(yè)并購重組；制度選擇

一、引言

無論是計劃經濟國家、轉型國家，還是市場經濟國家的企業(yè)并購重組，政府這只“看得見的手”時隱時現，不同程度地作用于企業(yè)并購活動，或干預或引導，雖然在不同歷史時期、不同國家作用的方式和目的有所不同。我國“十二五”規(guī)劃綱要提出把引導企業(yè)兼并重組，堅持市場化運作，發(fā)揮企業(yè)主體作用，完善配套政策，消除制度障礙，推動優(yōu)勢企業(yè)實施強強聯合、跨地區(qū)兼并重組，提高產業(yè)集中度，加快發(fā)展擁有國際知名品牌和核心競爭力的大型企業(yè)作為“轉型升級，提高產業(yè)核心競爭力”的主要手段和重要內容。因此，地方政府能否正確發(fā)揮其引導作用，很大程度上關系著企業(yè)并購重組能否順利進行，也直接關系到企業(yè)競爭力乃至產業(yè)競爭力能否有效提升。

新古典經濟學認為，政府干預是市場機制的有效補充，能有效解決市場失靈問題，即政府干預能提高資源配置效率，增加社會福利。但事實并非皆然。我國地方政府干預企業(yè)并購重組卻出現了政府干預悖論，導致企業(yè)并購重組的負效應。那么，如何規(guī)范地方政府的行為使其發(fā)揮積極作用，合理引導企業(yè)并購重組以達到資源配置的帕累托改進，提高企業(yè)乃至產業(yè)的核心競爭力，增加社會福利，使“看得見的手”與“看不見的手”有效握手，這正是本文試圖回答的問題。

二、地方政府在我國社會經濟中地位的演進

中共十一屆三中全會以來，為服務于“以經濟建設為中心”這一宗旨，我國進行了政治體制、經濟體制等一系列的改革，改變了地方政府在我國社會經濟發(fā)展中的地位和作用。在始于上世紀80年代初的行政分權制度改革中，中央政府把部分經濟管理的權力下放到地方，使地方政府擁有相對自主的經濟決策權；在此改革過程中，中央政府、地方政府與國有企業(yè)的關系也發(fā)生了變化，國有企業(yè)由中央政府的單一產權主體演變?yōu)橹醒胝?、各級地方政府多元產權主體的格局，各級地方政府對其管轄范圍內的地方國有企業(yè)擁有部分實際控制權和部分剩余收益權［1］，這樣地方政府可通過對其控制的國有企業(yè)進行干預以實現地方利益的最大化。與此同時，還進行了以“分灶吃飯”為內容的財政分權改革，中央政府把部分財權下放到地方政府，即地方政府財政收入越多，其留存就越多。另外也下放了部分事權，如地方政府要為其轄區(qū)的居民提供公共產品、增加就業(yè)、社會養(yǎng)老等，地方政府一定程度上要自負盈虧，使得我國地方政府有很強的動力推動地方經濟增長，以增加財政收入。1994年我國實行分稅制后，該動機更趨強烈。地方政府在我國經濟發(fā)展中所扮演的角色以及發(fā)揮的重要作用，引起了國內外學者的討論，認為在行政分權、財政分權改革的激勵下，我國地方政府有很高的熱情推動地方經濟增長，成為一個從事多種經營的實業(yè)公司［2］。在行政分權改革、財政分權改革以及政府官員考核制度改革的過程中，地方政府逐步成為追逐經濟利益的“經濟發(fā)展公司”，加之政資、政企、政事不分的現實，地方政府不同程度地對微觀經濟運行的干預包括對企業(yè)并購重組的干預已是不爭的事實。

三、我國地方政府干預企業(yè)并購重組的文獻回顧

（一）我國地方政府干預企業(yè)并購動因的文獻回顧

國內學者對我國地方政府干預企業(yè)并購的動因進行實證分析，認為地方政府主要是為獲得企業(yè)控制權收益、減輕自身的政策性負擔、確保上市公司的數量及其配股資格、官員政治晉升等目標而干預企業(yè)并購活動。（1）獲得企業(yè)控制權收益。張維迎認為，企業(yè)控制權收益包括指揮別人帶來的滿足感，名片上印上“總經理”的榮譽感，當總經理可享受到的有形或無形的在職消費，以及通過資源的轉移而得到的個人好處等，國有企業(yè)的控制權收益由擁有企業(yè)控制權的經理人員或政府官員直接占有［3］。有學者認為地方政府支持甚至直接推動企業(yè)間的兼并行為，以減少轄區(qū)內虧損企業(yè)的數量，目的是獲取控制權收益［1，4，5］，或認為政府官員熱衷于通過兼并擴大企業(yè)規(guī)模，以獲取更多的控制權收益［3］。還有學者認為地方政府干預外地企業(yè)并購其轄區(qū)內企業(yè)，目的是獲取剩余索取權收益和控制權收益［6］。（2）減輕自身的政策性負擔。Lin，J.Y.，F.Cai，and Z.Li認為，經濟轉型期國有企業(yè)承擔了政府的多重目標，如經濟發(fā)展戰(zhàn)略、就業(yè)、社會養(yǎng)老、社會穩(wěn)定等，由此導致國有企業(yè)的政策性負擔［7］。另有學者認為地方政府主導國有企業(yè)的并購重組，或阻止所轄行政區(qū)內的企業(yè)被外地的企業(yè)兼并，目的是增加本地稅收和就業(yè)機會［8］，或實證表明多數并購實踐是政府行為而非經濟行為，并購的動力是政府的政策目標而非企業(yè)獲得協同效應［8，9，10］。（3）?！芭洹迸c?！皻ぁ薄Ｓ捎谏鲜泄咎潛p面臨被摘牌的風險，地方政府通過資金支援、資產低價注入等方式對上市公司進行資產置換與重組，以確保本地區(qū)上市公司的數量（殼資源）及其配股資格，達到?！皻ぁ迸c?！芭洹钡哪繕耍?1，12，5］。（4）政治 晉升 目標。作為“政治 參與人”的地方政府官員，不僅在經濟上為財稅和利潤而競爭，同時也在“官場”上為晉升而競爭［13］，地方政府有很強的動機干預地方國有企業(yè)的并購活動，以實現其政治晉升目標［10］。由上述可以看出，地方政府干預企業(yè)并購的動因多為利己主義或眼前利益，很少是為了企業(yè)、產業(yè)的長遠發(fā)展。

（二）我國地方政府干預企業(yè)并購效應的文獻回顧

國內學者對我國地方政府干預企業(yè)并購的效應進行實證分析，得出了基本一致的結論。張維迎分析指出地方政府主導的“拉郎配”式的兼并大多是無效率的［3］。馮根福、吳林江以1995－1998年發(fā)生的201起并購事件作為樣本，指出由于政府干預致使企業(yè)并購后的績效并未得到改善［14］。朱寶憲、王怡凱分析指出從微觀的層面看，由政府主導無償劃轉的重組效率比市場引導的有償轉讓的重組效率低［11］。潘紅波等以2001—2005年發(fā)生的地方國有上市公司收購非上市公司的227個事件為樣本進行實證研究，證明地方政府干預對盈利的國有上市公司的并購績效有負面影響，而對于虧損的國有上市公司并購績效有正面影響。方軍雄以1994－2007年發(fā)生的594起并購事件為樣本研究表明，由于地方政府的干預導致其控制的企業(yè)更容易實施效率更低的多元化并購［15］。云凌志、王鳳生對山西省煤炭產業(yè)的并購重組進行實證分析，指出地方政府實施的國有化并購重組政策效應較差，由于外部性成本較高，分散的橫向并購重組難以帶來顯著的規(guī)模經濟效益［16］。沈冬梅、劉靜以2002—2006年發(fā)生的219個國有上市公司并購事件為樣本，結果表明中央政府干預提高企業(yè)并購的績效［17］，而地方政府干預降低企業(yè)并購的績效。可見，多數學者實證研究表明，地方政府的干預導致企業(yè)并購的低效率、負效應。

四、地方政府引導企業(yè)并購重組的制度選擇

從以上文獻回顧可知，現有研究文獻得出了基本一致的結論，即地方政府干預企業(yè)并購動機的利己性與干預結果的負效應。為改變這一現狀，應構建有效的制度安排，約束和規(guī)范地方政府的行為，減少非理性干預，使地方政府在企業(yè)并購重組中發(fā)揮積極的引導作用。新制度經濟學認為，制度是經濟發(fā)展的內生變量，有效的制度安排會促進經濟發(fā)展，無效的制度安排則會抑制甚至阻礙經濟發(fā)展。如果缺乏合理有效的制度安排，或者不能提供有利于地方政府引導企業(yè)并購重組的制度創(chuàng)新機制，難免再次出現政府干預的利己性與干預并購的負效應。因此，為使地方政府合理引導企業(yè)并購重組，以達到資源配置的帕累托改進，提高企業(yè)乃至產業(yè)的核心競爭力，應改革目前地方政府官員的績效考核指標，建立科學的政績考核制度；注重并購的效率，建立“拉郎配”式并購的責任追究制度；重視并購攸關方的利益，建立合理的利益補償制度；提高政府的科學決策水平，制定合理的產業(yè)政策和產業(yè)結構調整制度；制定企業(yè)并購法律制度，規(guī)范并購程序、加強并購監(jiān)管、強化并購服務，建立公平的并購環(huán)境。

（一）改革目前地方政府官員的績效考核指標，建立科學的政績考核制度

企業(yè)并購重組活動是企業(yè)自身的市場行為，應由相關企業(yè)根據自身的發(fā)展戰(zhàn)略決定是否并購、何時并購以及并購的對象。目前，我國把當地GDP作為地方政府官員政績考核主要指標的制度安排，促使各級地方政府以經濟“掛帥”，為達到此目標，干預其管轄的國有企業(yè)的并購重組活動就在所難免。因此，要改變目前地方政府為政績而盲目干預企業(yè)并購重組活動，規(guī)范其在企業(yè)并購重組中的行為，應改革目前地方政府官員的績效考核指標，建立動態(tài)而全面的政績考核制度。地方政府官員的績效考評體系應大大降低GDP指標的權重，增加經濟發(fā)展方式轉變的質與量、經濟結構調整的質與量、產業(yè)結構優(yōu)化升級的質與量以及經濟發(fā)展的社會效益等考核指標，使地方政府在企業(yè)并購重組、產業(yè)競爭力提升等方面發(fā)揮積極的引導作用。

（二）注重并購的效率，建立“拉郎配”式并購的責任追究制度

企業(yè)并購重組應遵循市場化運作、發(fā)揮企業(yè)主體作用的原則，并購重組后能夠產生管理協同效應、財務協同效應、規(guī)模經濟效益及范圍經濟效益，實現資源配置的帕累托改進，提高企業(yè)的競爭能力乃至行業(yè)競爭能力，這是企業(yè)并購重組的初衷。由前述可知，地方政府干預企業(yè)并購的利己性動機，忽視社會的整體利益，導致企業(yè)并購重組的低效率。例如，地方政府撮合兩家或多家企業(yè)合并組建大企業(yè)集團，搞形象工程、政績工程；或指定優(yōu)勢企業(yè)收購虧損企業(yè)，避免因企業(yè)破產導致失業(yè)人數增加而影響地方穩(wěn)定；或亂點“鴛鴦譜”，企圖通過兼并擴大企業(yè)規(guī)模以獲取更多的控制權收益。凡此種種“拉郎配”式并購，嚴重違背了企業(yè)自身的發(fā)展戰(zhàn)略，要么拖垮優(yōu)勢企業(yè)，要么并購后整合失敗，既浪費了社會資源、增加了社會成本，更無效率和效益可言。因此，應建立“拉郎配”式并購的責任追究制度，從根本上遏制地方政府在企業(yè)并購重組中的短期利益傾向。

（三）重視并購攸關方的利益，建立合理的利益補償制度

企業(yè)并購重組，攸關主并企業(yè)、目標企業(yè)、地方政府、經理階層及企業(yè)員工等多方的利益。一方面，地方政府引導企業(yè)并購時，要充分考慮并購攸關方的利益訴求，建立合理的利益補償制度，直接關系著并購重組能否順利進行。對于主并企業(yè)，地方政府要充分尊重企業(yè)自身的發(fā)展戰(zhàn)略，結合實際需要，引導其對目標企業(yè)進行并購，切實提升企業(yè)競爭力、產業(yè)競爭力。對于目標企業(yè)的價值，應由第三方評估機構根據市場行情進行合理估價，以確保目標企業(yè)股東的利益免受損失。為保證跨行政區(qū)的企業(yè)并購順利開展，有關地方政府部門應通過協商建立并購重組后企業(yè)的利益分配機制，避免本地企業(yè)被外地企業(yè)并購導致稅收和就業(yè)等方面的損失；另一方面，地方政府應從大局出發(fā)，只要是有利于全社會資源優(yōu)化配置的跨區(qū)域并購重組均應給與支持和鼓勵。要建立目標企業(yè)經理人控制權損失的合理補償制度，如到其他企業(yè)繼續(xù)任職或給予合理的經濟補償等，以免因經理階層的反對使并購重組計劃破產。要重視再就業(yè)工程和社會保障體系的建設，優(yōu)先考慮在企業(yè)兼并重組過程中下崗失業(yè)員工的再就業(yè)問題，或給予適當的社會補助以保障其基本的生活，為企業(yè)兼并重組和產業(yè)整合消除后顧之憂。

（四）提高政府的科學決策水平，制定合理的產業(yè)政策和產業(yè)結構調整制度

黨的十七屆五中全會指出，加快轉變經濟發(fā)展方式是我國經濟社會領域的一場深刻變革，必須貫穿經濟社會發(fā)展全過程和各領域，把經濟結構戰(zhàn)略性調整作為加快轉變經濟發(fā)展方式的主攻方向。因此，政府部門在制定經濟結構調整規(guī)劃時，既應高瞻遠矚又要腳踏實地，既要借鑒發(fā)達國家的成功經驗，又要根據我國實情，確定具體目標，制定切實可行的實施計劃，即把經濟結構戰(zhàn)略性調整量化和具體化。在制定產業(yè)政策和產業(yè)結構調整計劃時，應把通過并購重組組建大企業(yè)集團、提高產業(yè)集中度作為實現結構調整、促進產業(yè)結構優(yōu)化升級的主要手段之一。在制定產業(yè)發(fā)展規(guī)劃時，要明確產業(yè)發(fā)展的重點和具體目標，運用財政、稅收和金融等優(yōu)惠政策措施吸引、鼓勵企業(yè)向符合經濟結構調整、產業(yè)結構優(yōu)化升級的方向發(fā)展，有目的地引導企業(yè)并購和產業(yè)重組，提高產業(yè)集中度，以提升產業(yè)的競爭力。

（五）制定企業(yè)并購法律制度，規(guī)范并購程序、加強并購監(jiān)管、強化并購服務，建立公平的并購環(huán)境

目前，我國用以規(guī)范企業(yè)并購重組的政策法規(guī)有《關于企業(yè)兼并的暫行辦法》《關于推進國有資本調整和國有企業(yè)重組的指導意見》《關于在若干城市試行國有企業(yè)兼并破產和職工再就業(yè)問題的補充通知》等，均是以“指導意見”、“暫行辦法”、“補充通知”等形式出現，難以全面、有效地規(guī)范企業(yè)并購重組行為，應當加快企業(yè)并購的立法工作，使企業(yè)并購重組在法律的約束下進行，做到有法可依。應通過制定企業(yè)并購法律制度，規(guī)范并購重組的要約、決策和審批程序，使企業(yè)并購重組公開、透明，同時應規(guī)范中介機構的行為，使其為并購重組提供良好的服務；要加強對并購重組動機和內容的監(jiān)管，防止出現“拉郎配”等短期利益的并購，鼓勵適度競爭防止壟斷性并購；要強化對企業(yè)并購重組的服務，對符合國家產業(yè)政策和產業(yè)結構調整計劃的并購重組，給予稅收和資金等方面的優(yōu)惠和支持，使企業(yè)并購重組能夠順利實施。

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［責任編輯 迪 爾］

F123.15

A

1000－2359（2012）01－0111－04

崔保軍（1972—），男，河南洛陽人，河南師范大學經濟與管理學院副教授，主要從事企業(yè)并購研究。

河南省社科基金項目（2009FJJ034）

2011－09－29