行政事業(yè)國有資產“非轉經”的法律控制

屈茂輝，劉 敏

（湖南大學 法學院，湖南 長沙410082）

行政事業(yè)國有資產“非轉經”的法律控制

屈茂輝，劉 敏

（湖南大學 法學院，湖南 長沙410082）

行政事業(yè)單位非經營性國有資產轉為經營性資產（簡稱“非轉經”）已逐漸異化為少數(shù)人謀取福利的工具，應當從法律制度上加以嚴格控制。根據(jù)《物權法》第五十三、五十四條所確立的原則，在制定《行政事業(yè)國有資產法》的過程中，應明文禁止行政單位國有資產的“非轉經”行為；對于事業(yè)單位國有資產，不應籠統(tǒng)地認為事業(yè)單位都可以從事“非轉經”活動，應當根據(jù)事業(yè)單位的具體類型加以確定。對于事業(yè)單位從事與其性質和職能不相悖的“非轉經”行為，亦應施以嚴厲的監(jiān)督。

行政事業(yè)單位；國有資產；非轉經；法律控制

行政事業(yè)單位非經營性國有資產轉為經營性資產（簡稱“非轉經”），是指行政事業(yè)單位在保證完成本單位正常工作的前提下，按照國家有關政策法規(guī)的規(guī)定，將非經營性資產轉作經營使用的行為。隨著我國國有資產管理體制改革的推進，行政事業(yè)國有資產的“非轉經”問題日益受到理論與實務界的關注。筆者不揣谫陋，擬從法律的角度就我國行政事業(yè)國有資產“非轉經”現(xiàn)象陳一己之見，以期能對我國行政事業(yè)性國有財產管理體制的改革與完善有所裨益。

一、行政事業(yè)國有資產“非轉經”的現(xiàn)狀

據(jù)國家有關部門的統(tǒng)計清查，改革開放以來全國行政事業(yè)單位國有資產“非轉經”已經達致較大的規(guī)模。僅1993年，“非轉經”的資產總額就達到183億元，占全部國家行政事業(yè)單位國有資產總額的2.2%。至1996年，全國行政事業(yè)單位“非轉經”國有資產總額已經增至335億元，比1993年凈增152億元，增長83%，占全國行政事業(yè)單位資產總量的比重上升到3.19%。至2006年，我國行政事業(yè)單位國有資產總額已經達到了8.01萬億元［1］。僅按照1996年所確定的經營性資產比例計算，“非轉經”的資產總額亦達至2555.2億元，十年之間翻了七番之多！

在實踐中，行政事業(yè)單位國有資產從非經營性領域轉入生產經營領域，主要通過如下方式：（1）物業(yè)的出租與出借。一些行政事業(yè)單位將空余的物業(yè)用于出租、出借，收取相應的租金和利息。這一方式的特點是，作為“出租方”的行政事業(yè)單位可按照合同約定的期限收回資產和本金，收入比較穩(wěn)定，風險較小。（2）投資興建酒店、旅館。有的單位憑借自己的優(yōu)勢或特權，名義上建設招待中心或培訓基地，實際上辦成對外公開營業(yè)的酒店、旅館。（3）以土地作為出資合作建房。有的行政事業(yè)單位擁有因歷史原因形成的自有用地。因自有資金的不足，往往利用土地與企業(yè)合作開發(fā)建房。由于僅以土地入股，土地價值往往被低估，一般只能占到樓房的20%～30%的股權。［2］（4）投資興辦經濟實體，搞“聯(lián)營”。有的單位有收費收入或其他收入，當收入累計到一定規(guī)模時，即進行各項投資，如開辦公司企業(yè)、籌建中介咨詢服務機構，甚至進入股票市場，還有的單位與其他單位共同投資聯(lián)營。

客觀而言，肇始于上世紀80年代后期的行政事業(yè)國有資產“非轉經”現(xiàn)象，與我國從計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉軌有著密切的聯(lián)系。在尚未確立公共財政政策之前，我國行政事業(yè)單位普遍面臨著經費不足、工作人員薪酬不高、福利待遇偏低的困難。行政事業(yè)單位將非經營性國有資產投入生產經營，也主要是基于如下考慮：其一，解決本單位財政預算內資金不足的問題，即通過將本單位的國有資產投入生產經營領域，營取利潤，充裕單位財政，保障本單位的正常運轉；其二，解決本單位富余人員的分流難題。我國經歷多次機構精簡，為了減少阻力，推進本單位的機構改革，一些單位通過“非轉經”創(chuàng)設經濟實體以安排這些富余人員的再就業(yè)。當然，不可否認的是，一些行政事業(yè)單位確實存在相當數(shù)量的閑置資產，客觀上為行政事業(yè)單位資產“非轉經”提供了物質條件。

在其后的90年代初期，政策上鼓勵黨政后勤服務機構，根據(jù)本部門的實際情況，有條件地自收自支，實行企業(yè)化管理?！蛾P于黨政機構改革的方案》《關于加快發(fā)展第三產業(yè)的決定》等中央文件要求各級行政機關轉變職能、精兵簡政、提高效率，減輕國家財政負擔。事業(yè)單位則被要求按照“進一步增強事業(yè)單位活力、有利于經濟建設和社會事業(yè)協(xié)調發(fā)展、有利于減輕國家財政負擔”的原則進行改革。原先由國家全額撥款和差額補貼的事業(yè)單位，開始逐步轉為差額補貼或自收自支的單位，以漸進的方式減少本應由財政供給的人員。在這一政策背景下，幾乎所有的行政單位和事業(yè)單位都存在著“非轉經”的問題，只是輕重有別而已。從效果上看，當時推行“非轉經”政策打破了政府機關“大而全”“小而全”的封閉服務體系，提高了行政事業(yè)服務機構和設施的整體效益，也由此催生了一大批附屬于行政事業(yè)單位，以從事第三產業(yè)為主的中小型企業(yè)。

二、行政事業(yè)國有資產“非轉經”的法律審視

行政事業(yè)單位資產“非轉經”行為，系行政事業(yè)單位在特殊時期適應體制轉軌的客觀產物。它在一定程度上增強了行政事業(yè)單位的機構活力，減輕了國家的財政負擔。據(jù)此，有學者認為，應當從正面意義上評價行政事業(yè)國資的“非轉經”：“具有一定客觀必要性和合理性的‘非轉經’現(xiàn)象，不但推動了行政事業(yè)單位機構改革，而且還為國家預算制度改革和構建公共財政體系創(chuàng)造了有利條件，有助于推動轉型時期中國經濟體制改革逐步深化，在中國經濟體制改革的特定時期發(fā)揮了重要作用”［3］。

然而，歷史的合理不能證明當下的合法。在我們看來，行政事業(yè)單位國有資產“非轉經”行為已經嚴重背離了法治的基本精神和原則。按照現(xiàn)代國家行政事業(yè)編制和財務管理的一般原理，行政單位是進行國家行政管理、組織經濟建設和文化建設、維護社會公共秩序的組織機構。而事業(yè)單位的設立目的在于提供各種社會服務，滿足社會文化、教育、科學、衛(wèi)生等方面需要，以增進社會福利。概言之，行政事業(yè)單位是國家向人民提供公共產品或者準公共產品的機構，其本身具有的公益屬性決定了其日常的運行不得以營利為目的。正如學者所言：“作為政府出資舉辦的事業(yè)單位，必須把如何更好地履行政府交付的提供公共產品的職責，最大限度地滿足社會公眾的需要作為改革的首要目標”［4］。行政事業(yè)單位在向社會公眾提供服務的過程中所收取的費用，只能用于彌補相應的開支，不得以營利為目的。同時，事業(yè)單位可以通過市場化的經營活動以營利，但是這種營利應限制在微利的范圍內。行政事業(yè)單位利用國家撥付的非經營性資產，介入經濟領域，從事生產經營活動，獲取租金、利潤等收入，本質上已經脫離了國家設置行政事業(yè)單位的目的約束。況且，行政事業(yè)國有資產的功能在于為行政事業(yè)單位履行職責提供物質基礎。原本系為黨政機關、事業(yè)單位、社會團體正常開展工作而配置的必要資產，卻被“挪用”于與法定職責毫無關聯(lián)的生產經營領域，那么本應向公眾提供的公共服務自然會大打折扣。事實上，在上世紀80年代末期全民經商的熱潮影響下，政策上雖然允許行政事業(yè)單位將非經營性國有資產轉為經營性資產，但也設置了一個基本的前提條件，即要求行政事業(yè)單位應當保證本單位正常工作的完成。只是在實踐中，“完成正常工作”這一要求過于主觀，可操作性不強，無法對行政事業(yè)單位國有資產的“非轉經”行為產生足夠的約束力。

從預算法的角度看，行政事業(yè)單位系由國家以預算撥款的形式進行供給維持。它們對財政資金的使用應當嚴格按照立法機關審議通過的財政預算進行。按照立法法的基本原理，人民代表大會民主決議通過的預算，具有法律上的約束力。任何組織與個人（主要是行政官員）不得違反人大所通過的預算，隨意地調整預算和違反預算的規(guī)定用途使用財政資金。在預算已經實現(xiàn)法治化的國家，違反預算的行為屬于嚴重的違法行為，責任人往往要被追究法律責任與政治責任［5］。在我國，一些行政事業(yè)單位的負責人還遠未認識到這一點。實踐中，不少的行政事業(yè)單位通過夸大開支所需，竭力爭取國家財政的支持，在獲得財政撥款之后，則視財政預算撥款為“機關法人財產”“事業(yè)單位法人財產”，隨意改變撥款用途，用于修建樓堂館所，為單位職工或者個別領導謀取超額福利。一些地方行政部門以舉辦培訓基地的名義在風景名勝區(qū)興建豪華賓館的新聞屢見報端。這些嚴重違反《預算法》的“非轉經”行為本應當受到法律的嚴厲懲處，然而，由于當前我國預算約束還缺乏制度剛性，立法和司法部門對于行政事業(yè)單位的“非轉經”行為還失于寬和，未能及時有效地遏制“非轉經”的異化，導致國有資產的流失。

此外，隨著我國行政事業(yè)單位職能的轉變、財政狀況的好轉以及公共財政體制改革目標的確立，行政事業(yè)單位國有資產“非轉經”所賴以存在的社會條件已經消失。一方面，隨著行政事業(yè)預算經費的增加、部門規(guī)模精簡和職能的轉變，行政事業(yè)單位經費不足的問題已經得到了極大的緩解。行政事業(yè)單位不需要通過“非轉經”來籌集資金。另一方面，隨著市場經濟體制的建立和完善，市場上可以自由提供的生產要素日漸豐富，曾經較為短缺的物質資源，如經營用房、經營場地、設施、設備已經不再緊缺，市場經營者完全可以通過生產要素市場予以解決［6］。目前存在的“非轉經”現(xiàn)象，其目的不再是彌補單位的辦公經費缺口，其背后更多地是為了改善本單位工作人員的待遇福利。在一定程度上，通過“非轉經”所創(chuàng)辦的經濟實體已蛻變成為某些小集團的創(chuàng)收“招牌”，異化為替他們規(guī)避國有資產管理機構監(jiān)管的擋箭牌［7］。由于尚未納入國有資產管理的監(jiān)管范疇，“非專經”企業(yè)管理散漫松懈，沒有嚴格遵照國家所規(guī)定的成本開支范圍和開支標準執(zhí)行，許多經濟實體出現(xiàn)“三高一低”現(xiàn)象，即工資高、費用高、成本高、效益低，使“非轉經”資產的運行效益低下，國有資產流失嚴重。一言以蔽之，“非轉經”已經偏離了它本來的方向，逐漸淪為“損公以肥私”、為少數(shù)人謀福利的工具。

三、運用法律手段控制行政事業(yè)資產“非轉經”

行政事業(yè)單位國有資產的“非轉經”，不僅導致國有資產的流失，更可怕的是，在“非轉經”過程中容易產生權力尋租行為，滋生腐敗。因此，有必要從制度上對行政事業(yè)單位國有資產的“非轉經”行為施以嚴格控制。一個可行的思路是，在將來的《行政事業(yè)單位國有資產法》中明確區(qū)分行政單位國有資產和事業(yè)單位國有資產，對于行政單位國有資產的“非轉經”行為予以明文禁止，對于已興辦的經濟實體，進行脫鉤處理。對于事業(yè)單位中的國有資產，應當根據(jù)事業(yè)單位的具體類型區(qū)別對待，不能籠統(tǒng)地認為事業(yè)單位都可以進行國有資產的“非轉經”。

（一）行政單位的“非轉經”行為應當明文禁止。

行政單位國有資產“非轉經”于實踐無益，本身亦不符合我國《物權法》的要求。《物權法》第五十三、五十四條規(guī)定，國家機關對其所直接支配的不動產和動產，享有占有、使用以及依照法律和國務院的有關規(guī)定處分的權利；而國家所舉辦的事業(yè)單位對其直接支配的不動產和動產，享有占有、使用以及依照法律和國務院的有關規(guī)定收益、處分的權利。對比這兩條原則性的規(guī)定，可以發(fā)現(xiàn)，國家機關和事業(yè)單位對其所支配動產和不動產所享有的權利，在內容上有著明顯的差異，即事業(yè)單位可以依照法律和國務院的規(guī)定享有收益的權利，而國家機關則沒有被賦予這一項權利。據(jù)此，可以確立我國行政單位國有資產法的一項基本原則，即國家機關（行政單位）對于其直接支配的動產與不動產不得用于生產經營活動。進言之，行政單位不得將其非經營性資產轉用于生產經營以營利。

《物權法》所確立的這一準則，有助于控制當前行政機關的“非轉經”行為。然而，在當前的行政性國有財產規(guī)范體系中，還存在著與這一準則沖突的規(guī)范，需要我們重視。對比《物權法》（第五十三、五十四條）與《行政單位國有資產管理暫行辦法》（財政部第35號）《事業(yè)單位國有資產管理暫行辦法》（財政部第36號），可以發(fā)現(xiàn)，于2006年制定的財政部第35號令的具體規(guī)定與《物權法》第五十三條的規(guī)定有著不小的出入。例如，第35號令雖然也要求“行政單位不得以任何形式用占有、使用的國有資產舉辦經濟實體”，但是第35號第二十四條令仍然允許行政單位在得到財政部門批準的情況下將國有財產對外出租、出借。第35號令第二十四條仍然確認了現(xiàn)有行政國有資產管理中既有的出租、出借行為的正當性，沒有認識到行政單位國有資產出租、出借與“興辦經濟實體”都是“非轉經”行為。在此意義上，《行政單位國有資產管理暫行辦法》第二十四條仍然給行政單位國有資產“非轉經”留了一個口子。給予《物權法》在財產法中的基礎性地位，應當對這一違背《物權法》精神的規(guī)定予以矯正。同時，也有必要在《行政事業(yè)單位國有資產法》的制定過程中，明確區(qū)分行政單位國有資產和事業(yè)單位國有資產，明文禁止行政單位國有資產的“非轉經”行為。

（二）事業(yè)單位的“非轉經”行為應當受到嚴格限制。

“事業(yè)單位是履行政府職能的重要支撐，是政府提供公共服務的主要載體”［8］。在我國，事業(yè)單位的改革與政府職能轉變和政府體制改革息息相關。在事業(yè)單位改革的過程中，最重要的一環(huán)就是對事業(yè)單位的“非轉經”行為進行清理。在一定程度上，“非轉經”的清理關系到事業(yè)單位的改革成敗。根據(jù)目前我國事業(yè)單位的社會功能和未來的改革方向，可將事業(yè)單位分為承擔行政職能的、從事公益服務的和從事生產經營活動三個類別。（1）承擔行政職能的事業(yè)單位，目前從事行政決策、行政監(jiān)督等行政管理工作，按照行政機構方式運行，工作人員的工資福利由國家財政負擔。（2）從事公益服務的事業(yè)單位，是指面向社會提供公益服務和為政府行使職能提供支持保障的事業(yè)單位。（3）從事生產經營活動的事業(yè)單位，目前從事生產經營活動，已經實現(xiàn)或經過相應調整后可以實現(xiàn)由市場配置資源。

目前，我國事業(yè)單位改革的基本策略是，將第一類與第三類事業(yè)單位從事業(yè)單位序列中剝離出來。對于第一類事業(yè)單位，如中國證監(jiān)會、銀監(jiān)會、保監(jiān)會、國家商標局等，由于它們本身系參照公務法管理的單位，按照行政機構的方式進行運作，同時行使國家法律所明確授予的行政職權，因此，應當將其視為準行政單位，其所直接支配的動產和不動產不得用于進行生產經營活動，對于其“非轉經”行為應當予以嚴厲禁止。事實上，從事業(yè)單位改革的趨勢看，此類事業(yè)單位最終會回歸行政序列，即所謂的機關化，自然應當禁止其“非轉經行為”。對于第三類事業(yè)單位，如出版社等，由于其已經不再承擔計劃經濟時期的社會職能，現(xiàn)在從事生產經營活動，未來的改革方向是成為完全的市場主體，對這一類型的事業(yè)單位的活動，不存在“非轉經”的疑問，只是應當加強對此類單位在“非轉經”過程的程序監(jiān)督。

唯有第二類事業(yè)單位的“非轉經”才會發(fā)生嚴格控制的問題。第二類事業(yè)單位，由于所涉行業(yè)眾多，不能貿然對其“非轉經”的行為予以應當禁止或者放開的評價。從我國事業(yè)單位改革的趨勢來看，第二類事業(yè)單位，將回歸其公益的角色。國家對于此類事業(yè)單位，如醫(yī)院、高等學校等，將會加大投入的力度。因此，此類事業(yè)單位的“非轉經”行為將會受到嚴格的限制。當然，限制不等于禁止。在筆者看來，應當結合事業(yè)單位具體所處行業(yè)和事業(yè)本身職能進行判定，允許事業(yè)單位從事與其性質與職能不相沖突的“非轉經”行為。如公辦的高等學校，應當允許其利用本身的知識優(yōu)勢參與高科技行業(yè)的產業(yè)研發(fā)，以推進我國的科學技術成果的轉化。同時，應當嚴格禁止高等學校將校舍、實驗室等用于教學科研的資產用于出租、出借，以保障高等學校教學科研的正常進行。

此外，還應當對事業(yè)單位因“非轉經”而獲得的收益進行嚴格的財政監(jiān)管，防止收益流入私人腰包或者單位內部的小金庫，保證收益能夠用于事業(yè)單位的發(fā)展。

［1］李麗輝.全國行政事業(yè)單位國有資產總額逾8萬億［N］.人民日報，2008－01－24.

［2］胡國斌.“非轉經”的制度經濟學分析［J］.財政研究，1999（2）.

［3］及聚聲.行政事業(yè)單位國有資產管理新模式［M］.北京：經濟管理出版社，2002：201.

［4］李鷗.事業(yè)單位改革與管理［M］.天津：天津大學出版社，2007：5.

［5］刑文良.關于日本議會的預算監(jiān)督［J］.中國人大，2011（1）；美國預算法律制度考察團.美國預算法律制度的特點及其啟示［J］.中國財政，2011（16）.

［6］張勇.政府行政事業(yè)單位非轉經資產收益問題研究［J］.中國行政管理，2002（12）.

［7］張立德，李平.改革和加強對行政事業(yè)單位非轉經國有資產管理［J］.新疆社會科學，2007（2）.

［8］王東明.分類推進事業(yè)單位改革——不斷滿足人們群眾公益服務需求［J］.求是，2011（17）.

［責任編輯 孫景峰］

F123.7

A

1000－2359（2012）01－0095－04

屈茂輝（1962－），男，湖南新寧人，湖南大學法學院教授，法學博士，博士生導師，主要從事民商法研究；劉敏（1982－），男，湖南瀏陽人，湖南大學法學院博士研究生，主要從事民商法研究。

湖南省研究生科研創(chuàng)新項目（CX2010B160）

2011－08－25