養(yǎng)老保險(xiǎn)管理體制的問(wèn)題與對(duì)策

單大圣

(教育部教育發(fā)展研究中心，北京100816)

改革開(kāi)放特別是21世紀(jì)以來(lái)，中國(guó)加快社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)，社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系框架初步確立。進(jìn)一步加快養(yǎng)老保險(xiǎn)體系建設(shè)不僅需要更多的資金投入和更快的制度建設(shè)步伐，也要求改革和完善管理體制，促進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度穩(wěn)定、健康發(fā)展。本文全面回顧中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)管理體制的歷史，分析現(xiàn)行體制存在的主要問(wèn)題，提出進(jìn)一步改革養(yǎng)老保險(xiǎn)管理體制的思路與建議。

一、養(yǎng)老保險(xiǎn)管理體制的歷史沿革

新中國(guó)成立以來(lái)的六十多年間，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)生了很大的變化，在不同的歷史時(shí)期形成了不同的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度模式和與之相適應(yīng)的管理體制。

1.計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的養(yǎng)老保障管理體制。整個(gè)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，在城市，以勞動(dòng)者為核心，針對(duì)企業(yè)職工建立了勞動(dòng)保險(xiǎn)制度;針對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工建立了退休、退職制度;對(duì)無(wú)單位的“三無(wú)”人員，則由民政部門通過(guò)街道進(jìn)行社會(huì)救濟(jì)。在農(nóng)村，由村集體對(duì)生活沒(méi)有依靠的老、弱、孤、寡、殘疾的村民給予五個(gè)方面的保障，從而建立了具有中國(guó)特色的五保供養(yǎng)制度。

中華全國(guó)總工會(huì)為全國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)事業(yè)的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，統(tǒng)籌全國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)事業(yè)的進(jìn)行，督導(dǎo)所屬各地方工會(huì)組織、各產(chǎn)業(yè)工會(huì)組織有關(guān)勞動(dòng)保險(xiǎn)事業(yè)的執(zhí)行，各級(jí)工會(huì)組織設(shè)置勞動(dòng)保險(xiǎn)部。勞動(dòng)部為全國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的最高監(jiān)督機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)貫徹勞動(dòng)保險(xiǎn)條例的實(shí)施，檢查全國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的執(zhí)行，各級(jí)勞動(dòng)行政機(jī)關(guān)監(jiān)督勞動(dòng)保險(xiǎn)金的繳納，檢查勞動(dòng)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的執(zhí)行，并處理有關(guān)勞動(dòng)保險(xiǎn)事件的申訴。勞動(dòng)保險(xiǎn)基金全部由企業(yè)繳納，其中70%存于本企業(yè)工會(huì)基層委員會(huì)戶內(nèi)，30%存于中華全國(guó)總工會(huì)戶內(nèi)，勞動(dòng)保險(xiǎn)金在不同層級(jí)的工會(huì)組織之間流動(dòng)，上級(jí)工會(huì)組織負(fù)責(zé)統(tǒng)籌調(diào)劑，具有一定的社會(huì)統(tǒng)籌特征。國(guó)家機(jī)關(guān)及事業(yè)單位工作人員沒(méi)有納入到勞動(dòng)保險(xiǎn)制度中，而是建立了單獨(dú)的制度，最初是由內(nèi)務(wù)部門主管，中間移交給人事部門主管，后由于人事部被撤銷，又重新劃歸內(nèi)務(wù)部門管理。

“文化大革命”中，勞動(dòng)保險(xiǎn)工作出現(xiàn)了一些混亂。1969年勞動(dòng)部解散，合并到國(guó)家計(jì)委勞動(dòng)局，主管勞動(dòng)保險(xiǎn)的工資局變?yōu)楣べY組(福利組)，勞動(dòng)部的大部分干部下放到地方，勞動(dòng)保險(xiǎn)的組織機(jī)構(gòu)基本癱瘓。1969年財(cái)政部要求國(guó)營(yíng)企業(yè)一律停止提取勞動(dòng)保險(xiǎn)金，勞動(dòng)保險(xiǎn)由企業(yè)行政統(tǒng)籌負(fù)責(zé)，徹底變成單位自我管理。

2.養(yǎng)老保險(xiǎn)管理體制的恢復(fù)與改革。改革開(kāi)放以后，勞動(dòng)保險(xiǎn)行政系統(tǒng)逐步恢復(fù)。1982年政府機(jī)構(gòu)改革將國(guó)家勞動(dòng)總局、國(guó)家人事局、國(guó)務(wù)院科技干部局和國(guó)家編制委員會(huì)合并，設(shè)立勞動(dòng)人事部，下設(shè)保險(xiǎn)福利局，綜合管理社會(huì)保險(xiǎn)及職工福利。

1984年，勞動(dòng)部門和中國(guó)人民保險(xiǎn)公司開(kāi)始在國(guó)有企業(yè)和大部分城鎮(zhèn)集體企業(yè)分別推行養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌，工會(huì)組織也在部分企事業(yè)單位中推行職工互助保障項(xiàng)目。除地方統(tǒng)籌外，一些行業(yè)嘗試實(shí)行養(yǎng)老保險(xiǎn)行業(yè)統(tǒng)籌。1986年國(guó)家改革勞動(dòng)制度，規(guī)定勞動(dòng)合同制工人退休養(yǎng)老工作，由勞動(dòng)行政主管部門所屬的社會(huì)保險(xiǎn)專門機(jī)構(gòu)管理，其主要職責(zé)是籌集退休養(yǎng)老基金，支付退休養(yǎng)老費(fèi)用和組織管理退休工人。1987年各級(jí)退休費(fèi)用統(tǒng)籌管理委員會(huì)陸續(xù)設(shè)立，辦事機(jī)構(gòu)設(shè)在勞動(dòng)人事部門，大部分與行政合署辦公，政事合一。由于新的制度尚在形成之中，管理服務(wù)工作仍主要由企業(yè)承擔(dān)［1］。為解決各地統(tǒng)籌社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)不一致給實(shí)際工作開(kāi)展帶來(lái)的困難，1988年國(guó)家機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)第六次會(huì)議決定:社會(huì)保險(xiǎn)由勞動(dòng)部管理，勞動(dòng)部亦對(duì)各省、市、縣勞動(dòng)部門所屬社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的名稱、機(jī)構(gòu)性質(zhì)和職責(zé)進(jìn)行了規(guī)范。同年，政府機(jī)構(gòu)改革將勞動(dòng)人事部撤銷，新組建勞動(dòng)部和人事部，分別管理企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休工作。

“七五”期間，中國(guó)開(kāi)始探索建立積累制的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，并明確由民政部負(fù)責(zé)這項(xiàng)工作，民政部新設(shè)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)辦公室(農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)司)和民政部農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)服務(wù)中心。

3.新型養(yǎng)老保險(xiǎn)管理體制的確立。1991年國(guó)務(wù)院《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》明確建立基本養(yǎng)老保險(xiǎn)與企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)和職工個(gè)人儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)相結(jié)合的制度。基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)的具體業(yè)務(wù)由各級(jí)勞動(dòng)部門所屬的社會(huì)保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)經(jīng)辦，個(gè)人儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)由職工個(gè)人自愿選擇經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金應(yīng)由市、縣統(tǒng)籌逐步過(guò)渡到省級(jí)統(tǒng)籌。

十四屆三中全會(huì)明確社會(huì)保障管理體制改革的方向是建立統(tǒng)一的社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)，社會(huì)保障行政管理和社會(huì)保險(xiǎn)基金經(jīng)營(yíng)要分開(kāi)。為適應(yīng)上述要求，原勞動(dòng)部保險(xiǎn)福利司一分為三，分別成立了社會(huì)保險(xiǎn)司、社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)管理局和社會(huì)保險(xiǎn)研究所。社會(huì)保險(xiǎn)司是綜合管理全國(guó)企業(yè)職工社會(huì)保險(xiǎn)和職工福利的行政職能部門，社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)管理局負(fù)責(zé)管理全國(guó)城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)及基金管理工作，體現(xiàn)政事分離。各地按照政事分開(kāi)的原則普遍設(shè)立了獨(dú)立的社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，開(kāi)展社會(huì)保險(xiǎn)管理服務(wù)工作。由于養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)實(shí)行差額繳撥、企業(yè)發(fā)放，許多管理服務(wù)工作仍由企業(yè)承擔(dān)。1997年，實(shí)行企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌和行業(yè)統(tǒng)籌移交地方管理，解決了過(guò)去長(zhǎng)期存在的行業(yè)統(tǒng)籌與地方統(tǒng)籌條塊分割的矛盾，基本實(shí)現(xiàn)了屬地管理。

在企業(yè)保險(xiǎn)社會(huì)化之初，社會(huì)保險(xiǎn)基金被擠占挪用的現(xiàn)象十分突出。1996年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算外資金管理的決定》，要求各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)基金按預(yù)算外資金管理辦法管理，納入社會(huì)保障財(cái)政專戶，財(cái)政部門開(kāi)始全面介入社會(huì)保險(xiǎn)基金的管理。為加強(qiáng)基金管理，1998年企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金開(kāi)始實(shí)行收支兩條線。審計(jì)部門加強(qiáng)社會(huì)保險(xiǎn)基金擠占挪用的查處力度，1998年審計(jì)署單獨(dú)設(shè)立了社會(huì)保障審計(jì)司，地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)也增設(shè)了社會(huì)保障審計(jì)機(jī)構(gòu)。

1998年政府機(jī)構(gòu)改革將勞動(dòng)部管理的城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)、人事部管理的機(jī)關(guān)事業(yè)單位社會(huì)保險(xiǎn)、民政部管理的農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)、各行業(yè)部門統(tǒng)籌的社會(huì)保險(xiǎn)，以及衛(wèi)生部門管理的醫(yī)療保險(xiǎn)，統(tǒng)一由勞動(dòng)和社會(huì)保障部管理，成立勞動(dòng)和社會(huì)保障部社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)管理中心，負(fù)責(zé)全國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦工作的綜合管理，全國(guó)大多數(shù)統(tǒng)籌地區(qū)在省、市、縣三級(jí)都已建立了隸屬于勞動(dòng)社會(huì)保障部門的社會(huì)保障經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，管理城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。

2000年國(guó)務(wù)院提出完善城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系試點(diǎn)方案，要求逐步提高基金統(tǒng)籌層次，向省級(jí)統(tǒng)籌過(guò)渡，建立獨(dú)立于企業(yè)事業(yè)單位之外、資金來(lái)源多元化、保障制度規(guī)范化、管理服務(wù)社會(huì)化的社會(huì)保障體系。為應(yīng)對(duì)將來(lái)人口老齡化可能帶來(lái)的資金支付壓力，國(guó)家從2000年開(kāi)始建立具有戰(zhàn)略儲(chǔ)備性質(zhì)的全國(guó)社會(huì)保障基金，設(shè)立全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)。2010年國(guó)家開(kāi)始實(shí)行社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算制度。

相對(duì)于城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的快速發(fā)展，從1986年即開(kāi)始試點(diǎn)的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)展并不順利，被決策層認(rèn)為發(fā)展條件不成熟，遭到了清理整頓。直到2009年，全國(guó)部分地區(qū)開(kāi)始新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)，各級(jí)勞動(dòng)保障部門承擔(dān)新農(nóng)保的管理服務(wù)工作。

4.中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)管理體制的現(xiàn)狀。根據(jù)目前的立法權(quán)限，由國(guó)務(wù)院向全國(guó)人民代表大會(huì)或常務(wù)委員會(huì)提出養(yǎng)老保險(xiǎn)的立法草案，由全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)審議通過(guò)后發(fā)布實(shí)施。國(guó)務(wù)院還可以根據(jù)養(yǎng)老保險(xiǎn)法律，制定有關(guān)養(yǎng)老保險(xiǎn)條例。主管養(yǎng)老保險(xiǎn)工作的部門，可以制定部門規(guī)章以及規(guī)范性文件。地方政府及其有關(guān)部門，可以向地方人民代表大會(huì)提出地方立法草案，出臺(tái)地方性法規(guī)。

人力資源與社會(huì)保障部負(fù)責(zé)機(jī)關(guān)企事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的政策制定和監(jiān)督管理工作，參與制定全國(guó)社會(huì)保障基金投資政策，制定企業(yè)年金基金管理的有關(guān)政策。各級(jí)勞動(dòng)保障行政部門制定本地區(qū)的養(yǎng)老保險(xiǎn)政策，指導(dǎo)、監(jiān)督、檢查本地區(qū)社會(huì)保障部門的業(yè)務(wù)開(kāi)展。社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)受勞動(dòng)保障行政部門的委托，進(jìn)行與社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳有關(guān)的檢查、調(diào)查工作。財(cái)政部門、審計(jì)部門、發(fā)展和改革部門亦根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)履行行政管理職能。

人力資源和社會(huì)保障部下屬的社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)管理中心承擔(dān)著指導(dǎo)全國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的職責(zé)，負(fù)責(zé)企業(yè)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)等經(jīng)辦工作的綜合管理。全國(guó)大多數(shù)統(tǒng)籌地區(qū)在省、市、縣三級(jí)都已建立了隸屬于人力資源和社會(huì)保障部門的社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，并根據(jù)需要設(shè)立分支機(jī)構(gòu)和服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)，形成以各級(jí)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)為主干、以銀行及各類定點(diǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)為依托、以社區(qū)勞動(dòng)保障工作平臺(tái)為基礎(chǔ)的組織體系和服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))勞動(dòng)保障事務(wù)機(jī)構(gòu)開(kāi)展退休人員社會(huì)化管理服務(wù)工作，實(shí)施基本養(yǎng)老金社會(huì)化發(fā)放。

全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)是全國(guó)社會(huì)保障基金的管理運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對(duì)全國(guó)社會(huì)保障基金資產(chǎn)進(jìn)行投資運(yùn)作，接受國(guó)務(wù)院或國(guó)務(wù)院授權(quán)部門的監(jiān)督。此外，統(tǒng)籌地區(qū)人民政府成立由用人單位代表、參保人員代表，以及工會(huì)代表、專家等組成的社會(huì)保險(xiǎn)監(jiān)督委員會(huì)，依法組織對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)政策、法規(guī)執(zhí)行情況的檢查，對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)決算、征繳、管理、調(diào)劑、投資運(yùn)營(yíng)和支付情況實(shí)施監(jiān)督，對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)工作提出咨詢意見(jiàn)和建議，實(shí)施社會(huì)監(jiān)督。

二、養(yǎng)老保險(xiǎn)管理體制的突出問(wèn)題

中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)管理體制在過(guò)去幾十年里有了很大的改進(jìn)，明顯朝著更加法制化、社會(huì)化、科學(xué)化、高效化的方向發(fā)展。但現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)管理體制還不能說(shuō)已經(jīng)十分健全，現(xiàn)行體制還存在一些問(wèn)題。

1.養(yǎng)老保險(xiǎn)行政管理與基金運(yùn)營(yíng)尚未徹底分開(kāi)。從現(xiàn)實(shí)情況看，基金管理機(jī)構(gòu)(經(jīng)辦機(jī)構(gòu))并沒(méi)有完全與行政部門脫鉤。與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期相比，雖然將過(guò)去由國(guó)有單位分散實(shí)施的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度變?yōu)檎畽C(jī)構(gòu)統(tǒng)一實(shí)施，但仍然是官設(shè)、官管、官辦、官督型政府集權(quán)管理模式［2］。其后果就是在養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的規(guī)模和工作量逐步擴(kuò)大后，主管部門的大量精力被牽扯到管理經(jīng)辦機(jī)構(gòu)運(yùn)行等微觀事務(wù)上，而其應(yīng)當(dāng)主要承擔(dān)的宏觀監(jiān)督職能被忽視或弱化。不僅如此，由于政府職能轉(zhuǎn)變不到位、舊體制的殘余和部門文化根深蒂固的影響，這種封閉體制還很容易形成部門職權(quán)利益化，特別是主管部門與經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的行政隸屬關(guān)系形成的部門利益的鏈條(政事不分)進(jìn)一步強(qiáng)化了部門利益。在多層委托代理鏈條中，由于社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)往往有較大的自主性，不可避免地存在機(jī)會(huì)主義、決策失誤、官僚主義等問(wèn)題，也容易發(fā)生各種尋租活動(dòng)。負(fù)責(zé)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)和負(fù)責(zé)基金監(jiān)管的監(jiān)督機(jī)構(gòu)都隸屬于勞動(dòng)保障行政部門，勞動(dòng)保障行政部門往往無(wú)法對(duì)基金違規(guī)行為實(shí)施公平、有效的監(jiān)管。由于統(tǒng)籌層次低，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金往往容易被視為地方性基金、部門性基金或政府性基金，一些地方存在截留挪用基金的情形，各地基金違規(guī)主體多種多樣，包括社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、財(cái)政部門、地方政府、勞動(dòng)保障部門、稅務(wù)機(jī)關(guān)等多個(gè)部門。

2.主管部門統(tǒng)籌養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)的權(quán)限不足。當(dāng)前，最突出的問(wèn)題是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)按人群進(jìn)行分割管理，盡管從表面上看，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在主管部門層面已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一管理，但是由于舊體制的殘留和相關(guān)配套改革的滯后，主管部門對(duì)各類人員退休制度及養(yǎng)老保險(xiǎn)的管理職能還是殘缺的。正在試點(diǎn)中的事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革在實(shí)踐中遇到了很大的阻力，幾乎停滯，主要是因?yàn)楸M管社保部門是事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)的主管部門，但對(duì)涉及事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的各類事務(wù)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度較弱。目前，事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度至少涉及財(cái)政部門、社會(huì)事業(yè)主管部門、機(jī)構(gòu)編制部門等，事業(yè)單位中的相當(dāng)一部分領(lǐng)導(dǎo)干部還是組織部門的管理對(duì)象，加上各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)(教育、衛(wèi)生、科技事業(yè)等)改革和事業(yè)單位改革(人事、分類、工資等)正在全面推進(jìn)，事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革必然會(huì)觸及財(cái)政部門和社會(huì)事業(yè)主管部門的利益，在相關(guān)配套改革不能及時(shí)到位的情況下，主管部門很難集中、有效、統(tǒng)一管理養(yǎng)老保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。

3.養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次較低。目前，除了北京、天津、上海是在全市范圍實(shí)行資金的統(tǒng)收統(tǒng)支，也只是在十幾個(gè)省市實(shí)行省級(jí)范圍內(nèi)的調(diào)劑金制度。其他省、自治區(qū)實(shí)行地市級(jí)的統(tǒng)籌。全國(guó)名義上有600多個(gè)地、市級(jí)以上的統(tǒng)籌地區(qū)，但其中90%以上實(shí)際上是以縣(市)級(jí)統(tǒng)籌為基礎(chǔ)的。各統(tǒng)籌地區(qū)之間繳費(fèi)率不同，待遇標(biāo)準(zhǔn)和具體管理方式也不盡相同?，F(xiàn)行制度的統(tǒng)籌區(qū)域過(guò)于分散，不能有效發(fā)揮其最為重要的社會(huì)互濟(jì)功能，地區(qū)之間養(yǎng)老負(fù)擔(dān)苦樂(lè)不均的問(wèn)題十分突出，社會(huì)保險(xiǎn)的互濟(jì)功能受到嚴(yán)重削弱。①參見(jiàn)王延中《建立基礎(chǔ)整合的社會(huì)養(yǎng)老保障制度體系》，在“第七屆中國(guó)改革論壇”上的發(fā)言，2009年。養(yǎng)老保險(xiǎn)的城鄉(xiāng)分割、職業(yè)分割和地域分割，不但妨礙勞動(dòng)力流動(dòng)，而且造成“撇奶油”現(xiàn)象，同時(shí)加大管理成本［3］。在較低的統(tǒng)籌層次下，不同地區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策各自為是，損害了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的統(tǒng)一性和嚴(yán)肅性。

4.養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理體制和運(yùn)行機(jī)制尚未定型。具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:

第一，在基金征收環(huán)節(jié)。中國(guó)社會(huì)(養(yǎng)老)保險(xiǎn)費(fèi)征收工作最初完全由社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。20世紀(jì)90年代后期，由于經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變和結(jié)構(gòu)調(diào)整，加上受亞洲金融危機(jī)的影響，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的征收出現(xiàn)了一些困難。為加強(qiáng)征繳力度，一些地方允許稅務(wù)部門征收社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，從而在不同地方形成了由稅務(wù)部門或社保部門征收社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的兩種模式。1999年《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》將社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的征收機(jī)構(gòu)交由省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定。在此前后，圍繞著社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收體制，理論界與實(shí)際工作部門存在著激烈的交鋒與意見(jiàn)分歧，至今沒(méi)有統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)。

第二，在基金日常管理環(huán)節(jié)。目前，在養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)是分級(jí)管理還是垂直管理、機(jī)構(gòu)設(shè)置是五險(xiǎn)合一還是按險(xiǎn)種分設(shè)、人員是按照公務(wù)員管理還是事業(yè)性質(zhì)等重大問(wèn)題上還缺乏科學(xué)的分析和論證，各地體制不盡相同，系統(tǒng)內(nèi)外的認(rèn)識(shí)也不盡一致。在實(shí)踐中，全國(guó)各地社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的性質(zhì)、名稱、級(jí)別、職能、經(jīng)費(fèi)來(lái)源、薪酬、工作人員身份、流程、內(nèi)控規(guī)則等方面均缺乏統(tǒng)一性、權(quán)威性和獨(dú)立性，且反復(fù)變化。從社會(huì)保險(xiǎn)五項(xiàng)險(xiǎn)種的經(jīng)辦業(yè)務(wù)范圍看，有將五險(xiǎn)合起來(lái)統(tǒng)一經(jīng)辦的，有按險(xiǎn)種單設(shè)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的，有的對(duì)不同險(xiǎn)種的基金在不同的商業(yè)銀行開(kāi)設(shè)基金專戶，還有社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)和其他社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)各自分擔(dān)部分業(yè)務(wù)的。

第三，在基金投資環(huán)節(jié)。目前，中國(guó)積累制養(yǎng)老保險(xiǎn)基金包括全國(guó)社會(huì)保障基金和社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)積累基金。全國(guó)社會(huì)保障基金作為養(yǎng)老儲(chǔ)備基金，由全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)直接投資或委托投資，盡管迄今為止投資表現(xiàn)不錯(cuò)，特別是經(jīng)受住了2008年國(guó)際金融危機(jī)的沖擊，但也存在著法律環(huán)境有待完善，基金來(lái)源不確定性、不穩(wěn)定性增加，投資渠道偏窄等問(wèn)題，建立一個(gè)完善的治理機(jī)制還有很長(zhǎng)的路要走。由于統(tǒng)籌層次偏低，社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)積累基金由各級(jí)政府組建的社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)投資管理，這些部門不僅缺乏金融投資的人才和知識(shí)，還因?yàn)榘凑招姓芾砟Ｊ竭\(yùn)作，缺乏保值增值的內(nèi)在激勵(lì)，并不具備參加市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的能力，加上缺乏市場(chǎng)化的投資渠道，只能是通過(guò)購(gòu)買并持有國(guó)債和銀行存款的手段行使投資管理職能，造成個(gè)人賬戶基金投資管理低效的局面，無(wú)法實(shí)現(xiàn)基金積累制的目標(biāo)，個(gè)人賬戶機(jī)制形同虛設(shè)。

第四，基金監(jiān)管環(huán)節(jié)。中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金目前是主管部門監(jiān)督為主，財(cái)政、審計(jì)及相關(guān)部門協(xié)同監(jiān)督，如果加上外圍的黨內(nèi)監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督、輿論監(jiān)督等等，從整體上看，是一種較為分散的監(jiān)督體制，存在一些弊端。一是責(zé)任不清，多個(gè)監(jiān)督主體同時(shí)監(jiān)督，容易導(dǎo)致“集體無(wú)責(zé)任”，無(wú)法問(wèn)責(zé);二是重復(fù)勞動(dòng)，不同主體的監(jiān)督行為存在較大的同質(zhì)性;三是缺乏監(jiān)管效率和權(quán)威性。四是協(xié)調(diào)不力，為加強(qiáng)基金監(jiān)督，解決監(jiān)督協(xié)調(diào)問(wèn)題，大多數(shù)省市成立了社會(huì)保障監(jiān)督委員會(huì)，但大都是松散的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，并不能很好地發(fā)揮綜合協(xié)調(diào)的功能。

三、中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)管理體制改革的思路與建議

中國(guó)正在經(jīng)歷世界歷史上規(guī)模最大、速度最快的老齡化過(guò)程，要實(shí)現(xiàn)“老有所養(yǎng)”的目標(biāo)，必須加快完善養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，特別是要構(gòu)建科學(xué)合理的養(yǎng)老保險(xiǎn)管理體制。

1.努力推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)政事分開(kāi)、管辦分離。各國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金按照管理主體的權(quán)力類型，行政權(quán)力和行業(yè)自律管理程度來(lái)看，大體可以分為政府管理型、私營(yíng)市場(chǎng)化管理模式、社會(huì)自治管理型以及政府指導(dǎo)與社會(huì)自治相結(jié)合的混合型體制，幾種管理方式各有利弊。國(guó)際上由政府壟斷的社會(huì)保障經(jīng)辦機(jī)構(gòu)越來(lái)越受到來(lái)自私營(yíng)部門的挑戰(zhàn)，許多社會(huì)保障機(jī)構(gòu)開(kāi)始嘗試將私有部門能夠提供更有效服務(wù)的一部分業(yè)務(wù)承包出去。從20世紀(jì)90年代起，中國(guó)一些地方即開(kāi)始探索將社會(huì)保障業(yè)務(wù)委托給專業(yè)化的商業(yè)保險(xiǎn)公司經(jīng)辦，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。但基本養(yǎng)老保險(xiǎn)畢竟不同于商業(yè)保險(xiǎn)，對(duì)安全性的要求更高，私營(yíng)市場(chǎng)化管理模式能否廣泛推廣令人質(zhì)疑，實(shí)際上堅(jiān)持這種觀點(diǎn)的人很少?？紤]到自治管理對(duì)于治理機(jī)制的要求更高，因此至少在短期內(nèi)采取自治管理的方式對(duì)我國(guó)并不適應(yīng)，中國(guó)最好應(yīng)遵循路徑依賴，大可不必為了引入而引入［4］。我們主張未來(lái)基金管理還是采取政府指導(dǎo)與社會(huì)自治相結(jié)合的混合型體制，基金管理機(jī)構(gòu)既要獨(dú)立于行政管理機(jī)構(gòu)，又按照準(zhǔn)公共機(jī)構(gòu)的形式運(yùn)行?；攫B(yǎng)老保險(xiǎn)要實(shí)現(xiàn)政事分開(kāi)，基金管理機(jī)構(gòu)是在行政部門主管下、但又與主管部門保持一定距離的相對(duì)獨(dú)立的機(jī)構(gòu)，代表參保者的利益并進(jìn)行相關(guān)的管理活動(dòng)。對(duì)于按照準(zhǔn)公共機(jī)構(gòu)形式運(yùn)行的基金管理機(jī)構(gòu)，要切實(shí)加強(qiáng)政府基金監(jiān)督職能，確保養(yǎng)老保險(xiǎn)制度正常運(yùn)行在法制規(guī)范的軌道上［5］。

2.構(gòu)建適度集中、權(quán)責(zé)一致的養(yǎng)老保險(xiǎn)監(jiān)督體制。政府監(jiān)督是養(yǎng)老保險(xiǎn)監(jiān)督體制的核心，目前的政府監(jiān)督管理體制是養(yǎng)老保險(xiǎn)主管部門監(jiān)督為主，財(cái)政、審計(jì)及相關(guān)部門協(xié)同專門監(jiān)督，從整體上看，是一種較為分散的監(jiān)督體制。這種體制盡管具有一定的合理性，但是分散的監(jiān)督體制也必然帶來(lái)責(zé)任不清、協(xié)調(diào)不力的弊端。在多個(gè)主體同時(shí)實(shí)施監(jiān)督的情況下，監(jiān)督行為存在較大的同質(zhì)性，既造成不必要的浪費(fèi)，也造成職責(zé)的交叉，容易出現(xiàn)推諉爭(zhēng)功的現(xiàn)象。應(yīng)改變多頭參與的分散的監(jiān)督管理體制，將政府監(jiān)督適度集中，這有利于明確基金監(jiān)督部門應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的監(jiān)督責(zé)任，形成有效的問(wèn)責(zé)［6］。要改變目前財(cái)政、審計(jì)甚至郵局、銀行等均對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金具有監(jiān)督權(quán)力的局面，將基金監(jiān)督的職能相對(duì)集中到主管部門，同時(shí)樹(shù)立足夠的權(quán)威，形成主管部門監(jiān)督為主，財(cái)政、審計(jì)監(jiān)督為輔的行政監(jiān)督體制，建立不同行政監(jiān)督主體之間統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制。需要指出的是，適度集中監(jiān)督管理并不是將財(cái)政、審計(jì)等機(jī)構(gòu)的監(jiān)督職責(zé)移交給養(yǎng)老保險(xiǎn)主管部門行使，而是明確養(yǎng)老保險(xiǎn)主管部門是養(yǎng)老保險(xiǎn)監(jiān)督的負(fù)責(zé)部門，保證其具有充足的經(jīng)費(fèi)支持、獨(dú)立的人事權(quán)力和具有強(qiáng)制力的監(jiān)督權(quán)力，同時(shí)賦予足夠的權(quán)威，讓其統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方面的力量對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)行全面監(jiān)督管理，好處是有利于明確監(jiān)督部門應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的監(jiān)督責(zé)任，形成有效的問(wèn)責(zé)。財(cái)政、審計(jì)、監(jiān)察等部門仍然需要在法定職責(zé)范圍內(nèi)對(duì)有關(guān)養(yǎng)老保險(xiǎn)事務(wù)及當(dāng)事人進(jìn)行監(jiān)督。

3.建立低成本、易銜接的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金征繳體制。根據(jù)有關(guān)研究，國(guó)際上并沒(méi)有統(tǒng)一的社會(huì)保險(xiǎn)征收體制模式，既有由社保機(jī)構(gòu)按照費(fèi)的方式征收的，也有由稅務(wù)部門按照稅的方式征收的，還有獨(dú)立機(jī)構(gòu)征收的，以前兩種方式為主?？偟膩?lái)看，各國(guó)均是根據(jù)本國(guó)國(guó)情和歷史傳統(tǒng)設(shè)置征收機(jī)構(gòu)，對(duì)中國(guó)而言，也仍然需要從具體國(guó)情中尋求建立科學(xué)合理的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收體制。主要有三種觀點(diǎn):一是開(kāi)征社會(huì)保險(xiǎn)稅;二是繼續(xù)實(shí)行社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi);三是混合籌資，即以社會(huì)保障稅方式籌集雇主繳納的社會(huì)統(tǒng)籌資金，以社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的方式籌集個(gè)人繳納的個(gè)人賬戶資金。

從國(guó)情出發(fā)，確定中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的征收體制需重點(diǎn)考慮現(xiàn)有政府職能部門的業(yè)務(wù)分工特點(diǎn)，應(yīng)盡可能利用現(xiàn)行部門分工格局中有關(guān)機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)優(yōu)勢(shì)。從理論上講，征稅與征費(fèi)都是籌集資金的手段，由哪個(gè)部門來(lái)征收并不是一個(gè)能夠從理論上回答的問(wèn)題，而更多的是對(duì)不同部門業(yè)務(wù)特點(diǎn)和社會(huì)保障制度建設(shè)進(jìn)展的考量。在現(xiàn)行行政管理體制中，稅務(wù)機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)優(yōu)勢(shì)十分明顯。稅務(wù)部門建立了嚴(yán)密的稅源監(jiān)控制度，比較熟悉企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、工資水平、人員變動(dòng)、財(cái)務(wù)收支等情況，對(duì)一般居民收入情況的掌握也較為完備，一般稅收的征收對(duì)象與社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的征收對(duì)象具有高度重合性，各級(jí)稅務(wù)部門具備功能齊全的征收設(shè)施和健全的報(bào)稅網(wǎng)絡(luò)，可以為參保者提供全方位的優(yōu)質(zhì)服務(wù)，節(jié)省了學(xué)習(xí)成本和管理成本。稅務(wù)部門還具有較強(qiáng)的執(zhí)法剛性，能夠?qū)`規(guī)行為進(jìn)行強(qiáng)有力的處罰。

4.明確養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)與其他社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的合理分工。根據(jù)有關(guān)的國(guó)際比較研究，社會(huì)保障不同項(xiàng)目的經(jīng)辦總體上看是呈相對(duì)分散的局面。其中，失業(yè)項(xiàng)目的經(jīng)辦表現(xiàn)出明顯的分散性;由于年金管理的共性，老年與工傷項(xiàng)目統(tǒng)一經(jīng)辦的情況比較普遍;醫(yī)療項(xiàng)目與老年及工傷項(xiàng)目?jī)A向于分散管理，在實(shí)行普遍醫(yī)療制度的國(guó)家，醫(yī)療項(xiàng)目一般是分開(kāi)管理，在社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)制度的國(guó)家，醫(yī)療項(xiàng)目有一定的合辦的傾向，但也不占主流［7］。不過(guò)，盡管各個(gè)社會(huì)保障項(xiàng)目存在較大的差異，但在業(yè)務(wù)流程上也有著一定的重合性。從社會(huì)保障基金管理的流程看，主要包括籌資管理、日常管理、支出管理三大環(huán)節(jié)，各個(gè)項(xiàng)目的差異其實(shí)主要體現(xiàn)在日常管理和基金支出環(huán)節(jié)，在籌資環(huán)節(jié)則存在較多的相似性和同質(zhì)性，從降低管理成本的角度出發(fā)，未來(lái)各項(xiàng)社會(huì)保障基金應(yīng)當(dāng)由稅務(wù)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)統(tǒng)一征繳。還需要指出的是，盡管依靠一個(gè)機(jī)構(gòu)不可能全面滿足各類保障對(duì)象和各種保障制度的經(jīng)辦服務(wù)需求，但在基層應(yīng)當(dāng)盡可能將各種社會(huì)保障事務(wù)歸并到一個(gè)平臺(tái)上，基層養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)最好與其他公共服務(wù)機(jī)構(gòu)綜合設(shè)置，面向城鄉(xiāng)居民提供一站式服務(wù)。

5.個(gè)人賬戶基金適度集中投資管理。對(duì)于實(shí)行完全積累的養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶基金，由于基金數(shù)額巨大且積累時(shí)間長(zhǎng)，必須投資資本市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)保值增值。目前，對(duì)于個(gè)人賬戶基金采用信托模式進(jìn)行投資，并實(shí)現(xiàn)投資組合多元化已經(jīng)沒(méi)有太大爭(zhēng)議，但是對(duì)于個(gè)人賬戶基金的投資主體，是由省級(jí)社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)來(lái)承擔(dān)，還是由中央政府統(tǒng)一起來(lái)，還有不同的看法。個(gè)人賬戶基金管理體制關(guān)鍵是要同時(shí)解決好激勵(lì)和監(jiān)督的問(wèn)題。投資主體層次較低，可以發(fā)揮各級(jí)政府用好個(gè)人賬戶基金的積極性，但對(duì)地方政府的基金管理能力要求較高，風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)較多，基金監(jiān)督困難。投資主體層次較高，監(jiān)督比較容易，但不能發(fā)揮地方政府的積極性，矛盾比較集中。

目前，比較占主流的看法是將個(gè)人賬戶基金交由省級(jí)社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)統(tǒng)一實(shí)施投資管理，并建立由省級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)任主任、相關(guān)專家參加的投資決策委員會(huì)，主要職能是對(duì)個(gè)人賬戶投資過(guò)程中的投資策略、方向、投資機(jī)構(gòu)的選擇、收益分配的界定等重大問(wèn)題進(jìn)行分析和研究，再由相關(guān)部門組織實(shí)施。也有一些研究對(duì)此提出異議，認(rèn)為不同省份在基金的投資管理水平和贏利機(jī)會(huì)上存在很大差距，收益率難免出現(xiàn)較大差別。由各省掌握的個(gè)人賬戶基金難以杜絕行政干預(yù)，無(wú)法像完全市場(chǎng)化的企業(yè)年金那樣在全國(guó)范圍實(shí)現(xiàn)充分的競(jìng)爭(zhēng)，容易蛻變?yōu)楦魇?shí)際掌握的“公共基金”。在中央難以集中監(jiān)管和統(tǒng)一補(bǔ)償機(jī)制不健全的情況下，地方政府的投資約束將進(jìn)一步放松，隱藏著較大的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)［8］。

由于中國(guó)區(qū)域差距極大，各地區(qū)制度建設(shè)和政府管理能力有著很大的差異，短時(shí)間內(nèi)很難對(duì)個(gè)人賬戶基金進(jìn)行全國(guó)性集中管理，當(dāng)務(wù)之急是在基礎(chǔ)養(yǎng)老金走向全國(guó)統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上，盡快將個(gè)人賬戶基金逐級(jí)上解到省里，由省級(jí)社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理和運(yùn)營(yíng)，實(shí)行省級(jí)核算、分級(jí)支付。與之一致的是，實(shí)行省對(duì)各級(jí)社保機(jī)構(gòu)的垂直管理，各級(jí)社保機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人都由省社保局統(tǒng)一任免?？蓞⒄諊?guó)際經(jīng)驗(yàn)，在國(guó)家層面設(shè)置養(yǎng)老保障署，省級(jí)社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)作為其分支機(jī)構(gòu)。同時(shí)，作為積累性的基金，個(gè)人賬戶基金的投資方式應(yīng)該是靈活的，有必要引入市場(chǎng)化因素，但必須進(jìn)行嚴(yán)格的管制，同時(shí)必須落實(shí)參保單位和參保個(gè)人作為受益者對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)與監(jiān)督權(quán)，建立養(yǎng)老保險(xiǎn)基金信息披露制度，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)定期向社會(huì)公布養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支、管理和參保人員待遇享受情況。

［1］ 孟昭喜.社保經(jīng)辦:以參保人員為本——改革開(kāi)放30年社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦事業(yè)發(fā)展記略［J］.中國(guó)社會(huì)保障，2009，(1):20.

［2］ 鄭功成.從政府集權(quán)管理到多元自治管理——中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)組織管理模式的未來(lái)發(fā)展［J］.中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)，2004，(5):41.

［3］ 朱玲.中國(guó)社會(huì)保障體系的公平性與可持續(xù)性研究［J］.中國(guó)人口科學(xué)，2010，(5):2-12.

［4］ 鄭秉文.社保基金的法律組織形式:歐盟的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)［J］.中國(guó)政法大學(xué)學(xué)報(bào)，2009，(1):30-45.

［5］ 鄭功成.中國(guó)社會(huì)保障改革與發(fā)展戰(zhàn)略——理念、目標(biāo)與行動(dòng)方案［M］.北京:人民出版社，2008:80-81.

［6］ 鄭功成.社?；饝?yīng)該實(shí)行集權(quán)監(jiān)督［N］.中國(guó)勞動(dòng)保障報(bào)，2007-06-11.

［7］ 楊健敏，孫炳耀.社會(huì)保障管理體制比較研究(二)［J］.中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)，1998，(6):16-17.

［8］ 鄭秉文.養(yǎng)老保險(xiǎn)投資改革的風(fēng)險(xiǎn)及對(duì)策［N］.中國(guó)證券報(bào)，2007-11-09.