現(xiàn)代俄羅斯行政改革的前提準(zhǔn)備

刁利明

(黑龍江大學(xué)行政管理研究中心，哈爾濱150080)

20世紀(jì)末至21世紀(jì)初，世界大部分國家都實(shí)施并在持續(xù)著大范圍的重塑國家管理體制的改革。俄羅斯也不例外。但在轉(zhuǎn)型的前十年，行政改革在俄羅斯尚屬低優(yōu)先級(jí)的問題。這期間其主要任務(wù)是:實(shí)現(xiàn)宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定;保證經(jīng)濟(jì)和生活領(lǐng)域的功能，結(jié)束嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)危機(jī);形成市場經(jīng)濟(jì)的法律基礎(chǔ);建立聯(lián)邦制的國家機(jī)構(gòu);重組各級(jí)政府以及有限度的公務(wù)員制度改革等眾多復(fù)雜問題。因此，當(dāng)時(shí)俄聯(lián)邦政府的主要任務(wù)在于尋求某種解決方案，而完全不是追求真正意義的改革。

一、行政改革思想及內(nèi)涵的明確

行政改革是現(xiàn)代俄羅斯歷史中最難的改革，從1991年打破前蘇聯(lián)的社會(huì)及國家體制，并由社會(huì)主義的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型之時(shí)起，就開始不間斷地漸進(jìn)進(jìn)行著。俄羅斯改革行動(dòng)的革命方式，被認(rèn)為是徹底地重建所有的國家體制。由此，形成新的立法權(quán)力體制，并進(jìn)行司法制度改革，這些改革一直持續(xù)到今天。而目前的重要任務(wù)則在于著手進(jìn)行國家管理的重組——執(zhí)行權(quán)力機(jī)關(guān)的改革［1］。

從1996年開始，改革執(zhí)行權(quán)力的最尖銳問題開始出現(xiàn)在總統(tǒng)咨文中，但只是在2001年的總統(tǒng)咨文中“行政改革”概念才被正式使用，并且，在2002年的總統(tǒng)咨文中開始談?wù)摗瓣P(guān)于行政改革的必要性及確定執(zhí)行權(quán)力現(xiàn)代化的主要方針”。因此，在俄羅斯，雖然“行政改革”這個(gè)術(shù)語已經(jīng)流行了很多年，但只是到了2003年末，尤其是在2004至2005年這個(gè)術(shù)語才被賦予現(xiàn)實(shí)的、重要的、大范圍國家事務(wù)的特征。在此之前，行政系統(tǒng)的改革已經(jīng)嚴(yán)重落后于立法及司法系統(tǒng)的變革，現(xiàn)實(shí)要求必須將行政改革提升到國家戰(zhàn)略的高度以期適應(yīng)整體協(xié)調(diào)的發(fā)展。

為此，首先必須明確行政改革的內(nèi)涵?！靶姓母铩钡母拍钜馕吨裁?從詞源學(xué)的角度來看，“改革”意味著在社會(huì)生活的某些領(lǐng)域及知識(shí)領(lǐng)域中的某種變化、重建和改造;而“行政的”則意味著由行政機(jī)關(guān)實(shí)施的或者根據(jù)它進(jìn)行配置［2］。結(jié)合上述概念，可以簡短地將行政改革定義為:在國家執(zhí)行機(jī)關(guān)組織完善方面的國家權(quán)力措施的綜合——國家行政機(jī)關(guān)及其活動(dòng)的形式、方法和職能。

行政改革開始之初，除了行政改革內(nèi)涵的確定，還存在眾多的問題亟須明確——行政改革內(nèi)容、與其實(shí)施緊密相關(guān)的法律草案以及其他法律法規(guī)、期望和結(jié)果等，作為問題域，現(xiàn)在要求科學(xué)合理地思考。

二、國外行政改革經(jīng)驗(yàn)的借鑒

進(jìn)入新世紀(jì)，俄羅斯學(xué)者及改革實(shí)踐者集中精力研究了除非洲之外的其他各大洲典型國家的行政改革經(jīng)驗(yàn)。這些研究至少涉及了如下問題:

1.關(guān)于行政改革綱要的制定及其實(shí)施方式。在某些國家(英國、新西蘭、澳大利亞)，行政改革綱要是由政治精英和國家公務(wù)員來制定并通過和實(shí)施的。在其他國家，雖然行政改革的原則性框架是由政治精英和中央國家機(jī)關(guān)(公務(wù)員)制定的，但很多措施確實(shí)是由下到上地借助于試驗(yàn)和各種新措施的推廣而產(chǎn)生的(美國、德國、芬蘭等國行政改革的某些方面)。實(shí)際上，對于制定并實(shí)施綱要的方式而言，關(guān)鍵要素在于政府結(jié)構(gòu)及其政治體制和立憲制度。

俄羅斯的行政改革是由政治精英推進(jìn)的——使前蘇聯(lián)的執(zhí)行機(jī)關(guān)適應(yīng)于其政治與經(jīng)濟(jì)改革的需要。但其遵循的基本原則為:變革的最小化原則。即俄羅斯政府并不想采取激進(jìn)的方式進(jìn)行這種改革。根據(jù)俄聯(lián)邦政府國家管理及地方自治管理司司長的觀點(diǎn)，從20世紀(jì)90年代初至2004年，聯(lián)邦執(zhí)行權(quán)力機(jī)關(guān)實(shí)際上是完全地或者部分地繼承前蘇聯(lián)管理體制［3］。也就是說，在實(shí)施改革的初期，情況并未發(fā)生根本的轉(zhuǎn)變。

2.關(guān)于行政改革的目的、任務(wù)及關(guān)鍵領(lǐng)域。各國經(jīng)驗(yàn)表明，盡管政府對多樣性需求的解決成為行政改革綱要的基礎(chǔ)，但現(xiàn)代行政改革的最終目的卻在于:完善政府實(shí)施法律規(guī)定及政策的能力。為此，各國政府都在嘗試著解決改變政策方針時(shí)所遇到的阻力，以及有計(jì)劃、專業(yè)化地進(jìn)行著簡化行政職能、矯正國家機(jī)關(guān)制度、人事管理制度和其他大范圍的國家管理現(xiàn)代化的措施。

但實(shí)際上，這并不是各國行政改革的真實(shí)目的或者最終目的。本文認(rèn)為，各國政府進(jìn)行行政改革的真實(shí)目的在于解決政府存在的合法性危機(jī)。影響俄羅斯行政改革的因素有很多——國家政權(quán)的低效率、國家機(jī)關(guān)的腐敗、文官薪酬體制的不足、缺乏向納稅人提供服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)等［4］。但俄羅斯政府終究還是抓住了行政改革的部分核心問題，即執(zhí)行權(quán)力機(jī)關(guān)的職能問題。這個(gè)問題在2001年的總統(tǒng)咨文中得到了體現(xiàn):“重新考察的不僅僅是結(jié)構(gòu)和編制，最主要的是權(quán)力機(jī)關(guān)的職能?！睂?shí)際上，此后出臺(tái)的系列行政改革綱要基本都以職能轉(zhuǎn)變及提高效能等為目標(biāo)展開。

為了增強(qiáng)政府存在的合法性目的，世界范圍內(nèi)的行政改革主要集中解決如下任務(wù):提高國家機(jī)關(guān)系統(tǒng)的效率;使國家轉(zhuǎn)變?yōu)樨?fù)責(zé)任的雇主，有能力吸引足夠數(shù)量具有必備技能的公務(wù)員，同時(shí)監(jiān)控其維持費(fèi)用的支出;提高公民及私營部門對政府的信任。上述改革任務(wù)的解決與下列關(guān)鍵領(lǐng)域高度相關(guān):政府在社會(huì)中的作用;國家管理機(jī)關(guān)的結(jié)構(gòu)與功能;提高國家機(jī)器的效率及效能;國家公務(wù)員管理;財(cái)政管理體制改革;增強(qiáng)國家機(jī)關(guān)的責(zé)任性和透明性。

3.關(guān)于國家執(zhí)行權(quán)力機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的作用。從人力、物力以及財(cái)力資源的角度看，國家權(quán)力執(zhí)行機(jī)關(guān)是最為復(fù)雜，并且是涉及范圍最廣的國家機(jī)關(guān)。對于任何國家或者政府而言，公務(wù)員都是必需的。所有政府管理的效率也都取決于公務(wù)員職責(zé)履行的效率。在俄羅斯，部分改革者只提出了一個(gè)任務(wù):千方百計(jì)地縮小官僚機(jī)器、剝奪其優(yōu)惠和特權(quán)。然而，機(jī)構(gòu)的數(shù)量并沒有減少，其公務(wù)員的數(shù)量也并沒有實(shí)際縮減，相反，兩者都在不同程度地增加。優(yōu)惠和特權(quán)也并未消除。非標(biāo)準(zhǔn)化的工作日、過高的責(zé)任性以及對生命和健康有害的公務(wù)活動(dòng)特征等等成為優(yōu)惠存在的充分理由。在此，關(guān)鍵問題在于合理合法地制定規(guī)則，并考慮其實(shí)現(xiàn)的可能。

同時(shí)，行政改革不應(yīng)僅僅概括為機(jī)構(gòu)數(shù)量的減少或者縮減過多的職能。其主要任務(wù)在于從整體上提高國家管理的效率，尤其是國家機(jī)關(guān)國家公務(wù)員的效率。為此，首先應(yīng)該確定什么是政府應(yīng)該做的，什么不應(yīng)該做;其次，確定政策制定和監(jiān)督功能之間的相互關(guān)系;最后，在于預(yù)算支出效率的提高［5］。實(shí)際上，行政改革是作為去官僚化的自然延續(xù)來考慮的。

從歷史的和政治的觀點(diǎn)來看，是不可能否定政府在社會(huì)中的作用的。因此，很多國家的行政改革都是建立在合理性、實(shí)用主義以及經(jīng)濟(jì)性原則的基礎(chǔ)之上的。它們的目的不在于打破國家管理體制，而在于將最近二三十年世界范圍內(nèi)發(fā)生的“先進(jìn)事件”的所有經(jīng)驗(yàn)運(yùn)用到政府活動(dòng)之中。在行政改革的框架內(nèi)，所有措施都要求有利于加強(qiáng)合法性、增加國家機(jī)關(guān)活動(dòng)信息的公開性和可達(dá)性。它們的目的在于使政府更加團(tuán)結(jié)有力，使其更加“親民”，從而保障國家的綜合競爭力。

三、關(guān)于行政改革的法律準(zhǔn)備

俄羅斯憲法將執(zhí)行權(quán)力機(jī)關(guān)確定為國家權(quán)力的獨(dú)立分支，并引入執(zhí)行權(quán)力機(jī)關(guān)統(tǒng)一體制的概念，規(guī)定了俄聯(lián)邦政府的組成制度的總特征，并且使執(zhí)行權(quán)力機(jī)關(guān)的結(jié)構(gòu)、體系和職能定位等問題公開化。在這些方面，聯(lián)邦憲法《關(guān)于俄聯(lián)邦政府》重新陷入激烈的爭論。

很多法律工作者都都認(rèn)為權(quán)力執(zhí)行機(jī)關(guān)缺乏必要的法律基礎(chǔ)。他們建議如下:一是加強(qiáng)執(zhí)行權(quán)力機(jī)關(guān)的組織原則;二是確定權(quán)力執(zhí)行機(jī)關(guān)的本質(zhì);三是明確每種權(quán)力執(zhí)行機(jī)關(guān)類型的標(biāo)準(zhǔn);四是規(guī)定每類權(quán)力執(zhí)行機(jī)關(guān)的職能及其在系統(tǒng)中的位置;五是形成每種權(quán)力執(zhí)行機(jī)關(guān)的職能和任務(wù);六是反映與機(jī)關(guān)稱謂相一致的特征及其活動(dòng)內(nèi)容等。

但在關(guān)于俄聯(lián)邦政府的法律中這些問題還有待公開。這并非偶然。立法者的動(dòng)機(jī)在于:為形成能適應(yīng)新經(jīng)濟(jì)類型的權(quán)力執(zhí)行機(jī)關(guān)提供足夠的自由?，F(xiàn)已明確的問題是:擺脫政府對經(jīng)濟(jì)全面影響的體制。立法者拒絕接受“管理”的國家—法和社會(huì)概念，只接受其狹義的公民—法意義上的解釋。這在執(zhí)行權(quán)力機(jī)關(guān)的權(quán)力實(shí)施中形成了問題的復(fù)雜性，并增添了一系列的問題。無論是在法律規(guī)則中，還是組織制度中，下列問題都亟須解決:經(jīng)營管理職能與調(diào)控職能相協(xié)調(diào)、行政命令權(quán)力與“市場權(quán)力”相協(xié)調(diào)、發(fā)展競爭性方面的責(zé)任與對商業(yè)組織活動(dòng)的監(jiān)督檢查權(quán)力相協(xié)調(diào)等。

從市場化改革之初開始，這些問題的解決便被賦予了較多的關(guān)注。所有解決方案的目的都是不變的:形成符合新經(jīng)濟(jì)體制需求及條件的執(zhí)行權(quán)力機(jī)關(guān)。因此，行政改革從最初即被視為20世紀(jì)90年代在俄羅斯進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)改革中最困難和最重要的組成部分。

每年，執(zhí)行權(quán)力機(jī)關(guān)的中央組織結(jié)構(gòu)都在變化，在有些階段甚至是一年兩次。如果我們比較由1992年9月30日第1148號(hào)總統(tǒng)令與第314號(hào)總統(tǒng)令規(guī)定的聯(lián)邦執(zhí)行權(quán)力機(jī)關(guān)的結(jié)構(gòu)，則可以發(fā)現(xiàn)它們之間已經(jīng)少有共同點(diǎn)。執(zhí)行權(quán)力結(jié)構(gòu)的變化意味著什么?這首先意味著國家調(diào)控職能、其調(diào)整對象及范圍、執(zhí)行權(quán)力機(jī)關(guān)的類型及其管轄范圍、權(quán)力實(shí)施的制度和形式、政府職責(zé)的種類及其編制、對保證相應(yīng)的執(zhí)行權(quán)力機(jī)關(guān)權(quán)力實(shí)施的國家公務(wù)員技能要求的變化等。

2000年之前，政府的低效能已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的主要障礙。這些障礙主要表現(xiàn)為國家政策及規(guī)制的低效率、資源配置的低效率或者無效率、社會(huì)開支的增加并不能增加公民的滿意度、公共支出的非效率與對其改善的弱激勵(lì)、開支與任務(wù)及目標(biāo)之間的微弱聯(lián)系等。無論是商業(yè)利益還是權(quán)力利益都要求解決國家管理系統(tǒng)的改組問題。正因如此，產(chǎn)生了必須進(jìn)行行政改革的理念:顯著提高執(zhí)行權(quán)力機(jī)關(guān)活動(dòng)的效率和效能。

因此，在公認(rèn)的2003年行政改革之前，俄羅斯實(shí)際上已進(jìn)行多方面的相應(yīng)準(zhǔn)備及嘗試。在此期間，俄羅斯學(xué)者及實(shí)踐者至少明確了行政改革的內(nèi)涵以及在借鑒他國經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上基本明確了行政改革的目的、任務(wù)及關(guān)鍵領(lǐng)域等問題。其理論思考及實(shí)踐已經(jīng)具備系統(tǒng)性的特征。正是在此背景下，俄羅斯政府開始醞釀系統(tǒng)的行政改革，并于2003年正式公布行政改革綱要，開始系統(tǒng)的行政改革?？梢哉f，俄羅斯的行政改革有別于其政治、經(jīng)濟(jì)乃至于司法系統(tǒng)的改革，具備了漸進(jìn)式的特征。目前，俄羅斯的行政改革雖取得一定的成效，但并未達(dá)到公眾預(yù)期的效果，其未來的發(fā)展值得關(guān)注。

［1］ Тихомиров Ю.А.Правовые аспектыадминистрати вной реформы［J］.Законодательство и экономи ка.2004.С.29.

［2］ Ожегов С.Н.Словарь русского языка［M］Под ред.Н.Ю.Шведовой.М， 1984.С.589;Современный толковый словарь русского языка/Глав.ред.С.А.Кузнецов.СПб.，2001.С.702.

［3］ Вуколов В.Л.Административная реформа в Росси йской Федерации［J］.Право и безопасность.2005.(17).

［4］ Александрова А.Бычков Д.Гришина Е.Кадровый потенциал гражданских служащих как ресурс реформ государственного управления ［ J ］.Вопросы государственного и муниципального управления.2007.С.53.

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