論地方政府治理中的公民參與——以浙江省杭州市的城市建設(shè)實(shí)踐為例

趙光勇

(杭州師范大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)院，杭州310036)

城市化在改變中國(guó)社會(huì)面貌的同時(shí)也產(chǎn)生了一系列諸如城市擁擠、交通擁堵、環(huán)境惡化、貧富懸殊、生活質(zhì)量下降等負(fù)面效應(yīng)。而如何有效應(yīng)對(duì)人口遷移和地理空間高速擴(kuò)張的城市化進(jìn)程，對(duì)于城市的管理者來(lái)說(shuō)，是一個(gè)嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。從近些年城市的建設(shè)實(shí)踐來(lái)看，在許多城市的建設(shè)工程中，政府雖然都發(fā)揮了重要作用，但僅憑政府的建設(shè)力度是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，在這個(gè)過(guò)程中，極有可能出現(xiàn)政府做無(wú)用功的情況。對(duì)此，有必要在城市建設(shè)中引入民主參與機(jī)制，依靠包括政府、市場(chǎng)、公民在內(nèi)的多元力量的共同參與。

一、公民參與:城市改造和建設(shè)的新進(jìn)路

公民參與是指處于決策層之外的公民對(duì)公共的或者涉及自身利益的項(xiàng)目、政策和管理過(guò)程的回應(yīng)、對(duì)話及自愿卷入。正如俞可平所言，公民參與是公民試圖影響公共政策和公共生活的一切活動(dòng)［1］。隨著城市化的高速推進(jìn)，城市建設(shè)成為地方政府的一項(xiàng)重要工作。和一切公共治理一樣，城市建設(shè)也需要從民主治理中尋找靈感。改革開(kāi)放以來(lái)，城市社區(qū)居民自治雖然得到了一定程度的發(fā)展，但是在城市管理過(guò)程中引入民主理念和民主機(jī)制仍然比較滯后。

在中國(guó)，公民參與近些年來(lái)越來(lái)越頻繁地進(jìn)入社會(huì)的公共管理領(lǐng)域，被譽(yù)為參與式治理。參與式治理成為一種新型的社會(huì)治理模式。“民主參與、民主決策、民主管理成為公共政治生活和行政管理的日常實(shí)踐?！保?］依據(jù)《中華人民共和國(guó)憲法》的有關(guān)規(guī)定，人民依照法律規(guī)定有權(quán)通過(guò)各種途徑和形式管理國(guó)家事務(wù)。城市建設(shè)作為地方政府的重要公共行政管理職能，其涉及城鄉(xiāng)居民的日常生活和切身利益，因此，公民參與城市建設(shè)決策的制定、實(shí)施和監(jiān)督應(yīng)該得到法律保障。

在現(xiàn)代城市建設(shè)中，民主參與是其中的關(guān)鍵。從公共治理的角度講，公共政策的運(yùn)行過(guò)程要以公眾或者公民的接受與認(rèn)可為基礎(chǔ)，因?yàn)檎叩男枨笮畔?lái)自社會(huì)民眾，政策的順利執(zhí)行需要政策主體與政策客體之間的合作。而城市建設(shè)與公民的利益直接相關(guān)，其更需要通過(guò)公民參與來(lái)提升政策的質(zhì)量和合法性。具體而言，公民參與城市建設(shè)可以達(dá)到以下四個(gè)目的:一是公民參與能夠深化民主和實(shí)現(xiàn)公平;二是公民參與可以提升公共政策的合法性;三是公民參與城市管理可以改善公共政策質(zhì)量;四是公民參與能夠便于公共政策的執(zhí)行。在城市建設(shè)中，公民參與的動(dòng)力來(lái)自兩個(gè)方面:一是在城市建設(shè)中涉及公民自身權(quán)益的維護(hù);二是在參與過(guò)程中所獲得的認(rèn)同感、滿足感。

當(dāng)前，公民參與城市建設(shè)的形式與渠道非常多樣，從填寫(xiě)城市規(guī)劃的調(diào)查問(wèn)卷到直接參與城市建設(shè)管理，我們可以借鑒托馬斯提出的“公民參與矩陣”來(lái)了解公民參與的各種形式。

根據(jù)參與主體、參與對(duì)象和參與目的不同，我們可以將公民參與分為兩種形式:一是公共參與?；蛘叻Q為公眾參與和決策性參與。這一類參與的主體是大范圍的、不確定的普通民眾，參與的客體是普遍性的城市建設(shè)的公共問(wèn)題，參與的目的是尋求一般性的解決方案，取得城市公共問(wèn)題的解決和城市治理的實(shí)現(xiàn)。二是當(dāng)事人參與，或者稱為利益型參與。這一類參與的主體是小范圍的、確定的普通民眾，參與的客體是特定的社區(qū)或者人群的具體事務(wù)，這類事務(wù)與城市建設(shè)工程項(xiàng)目直接相關(guān)，參與的目的是使這些具體問(wèn)題加以圓滿解決。

二、公民參與城市建設(shè)的杭州實(shí)踐

在杭州市的城市建設(shè)過(guò)程中，廣大市民發(fā)揮了主體作用，積極參與杭州的城市發(fā)展戰(zhàn)略選擇與確定。這其中，杭州市政府發(fā)揮了重要的組織、協(xié)調(diào)和服務(wù)的功能，為民主參與創(chuàng)造了條件，保障了公民的基本權(quán)利。城市建設(shè)中的“以民主促民生”機(jī)制有效地保證了重大建設(shè)決策的科學(xué)化、民主化和規(guī)范化，從而在政府與公民之間形成了一個(gè)良性互動(dòng)合作模式，使城市建設(shè)真正做到“一切依靠民眾，一切為了民眾”，以民主的手段獲得了民生的改善。

城市建設(shè)中的公民參與是杭州市政府民主實(shí)踐深化的必然結(jié)果。在涉及城市發(fā)展的重要決策上，通過(guò)公民參與，集中公共智慧和動(dòng)員市民力量來(lái)共同制定公共政策;在具體的民生項(xiàng)目上，由公民直接參與管理。因此可以說(shuō)，杭州市的城市管理主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面:決策參與與協(xié)作治理。其中，協(xié)作治理是普通公民直接參與城市建設(shè)項(xiàng)目的執(zhí)行過(guò)程，與政府一起，對(duì)社會(huì)的公共事務(wù)進(jìn)行合作治理。

在杭州市的社會(huì)管理模式中，對(duì)公共決策的參與主要包括開(kāi)放式?jīng)Q策和對(duì)重大事項(xiàng)的市民投票。開(kāi)放式?jīng)Q策是指在政府的常務(wù)會(huì)議上充分征集民意后，將政府決策的事項(xiàng)提交市政府常委會(huì)，并邀請(qǐng)人大代表、政協(xié)委員和市民代表列席會(huì)議、發(fā)表意見(jiàn)，市民也可以通過(guò)網(wǎng)上留言發(fā)帖或者視頻直播參與決策討論，會(huì)后由市里有關(guān)部門(mén)在24小時(shí)內(nèi)給予網(wǎng)民及時(shí)回應(yīng)的決策模式。在杭州市政府正式出臺(tái)的《開(kāi)放式?jīng)Q策程序規(guī)定》中，市民可參與政府八類事項(xiàng)決策。杭州市重大事項(xiàng)的市民投票開(kāi)始于2006年10月，當(dāng)時(shí)主要是針對(duì)杭州城市品牌征集和確定，隨后運(yùn)用于“三評(píng)西湖十景”和杭州城市標(biāo)志的確定中。通過(guò)市民投票機(jī)制，杭州市充分運(yùn)用公眾智慧，將地方知識(shí)和專家知識(shí)、普通民眾和城市精英結(jié)合起來(lái)，通過(guò)公開(kāi)征集、專家評(píng)議、公民投票的進(jìn)行，最終確立了杭州市的城市品牌、標(biāo)志等城市無(wú)形資產(chǎn)和公共物品。

在杭州市的“以民主促民生”模式中，協(xié)作治理發(fā)揮了重要作用。協(xié)作治理主要包括重大工程建設(shè)的民主參與和社區(qū)層面的公民直接管理。重大工程項(xiàng)目是指對(duì)城市的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有重大影響、與公眾利益直接相關(guān)的政府投資的城市基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)文化設(shè)施、生態(tài)環(huán)境設(shè)施等公共工程。近年來(lái)，杭州市實(shí)施的重大工程項(xiàng)目主要有“西湖綜合保護(hù)”、“西溪濕地綜合保護(hù)”、“運(yùn)河綜合保護(hù)”、“三口五路”、“一縱三橫”、“十縱十橫”、“背街小巷改善”和“庭院改善工程”等。重大工程建設(shè)中的民主參與是指公民通過(guò)合法途徑行使對(duì)于建設(shè)項(xiàng)目的知情權(quán)、選擇權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)的行為，維護(hù)公眾權(quán)益，確保了工程的順利實(shí)施，使“重大工程”成為“惠民工程”、“民心工程”。

三、城市建設(shè)中的民主參與機(jī)制

在這些“重大工程”的建設(shè)中，杭州市委、市政府充分尊重民意，鼓勵(lì)民主參與，逐漸形成了“重大工程”建設(shè)中民主參與機(jī)制，在確保改善城市民生環(huán)境、提升城市生活品質(zhì)的同時(shí)，也獲得了公民的支持和認(rèn)同。

杭州市所采取的這種民主參與機(jī)制是社會(huì)管理在城市建設(shè)領(lǐng)域的具體體現(xiàn)，是在城市建設(shè)中運(yùn)用民主理念和方法，在城市發(fā)展和公民利益之間實(shí)現(xiàn)互動(dòng)合作，通過(guò)協(xié)作治理實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化。其具體措施有:項(xiàng)目公示與信息公開(kāi)。在“重大工程”建設(shè)施工前，行政主管部門(mén)利用大眾媒體或者展覽會(huì)、公示欄、告示牌、公告、通告等方式，向社會(huì)公示“重大工程”的項(xiàng)目規(guī)劃、設(shè)計(jì)、征地、拆遷、施工、評(píng)估、管理等方面的有關(guān)工程建設(shè)內(nèi)容，并說(shuō)明工程建設(shè)的依據(jù)和理由。項(xiàng)目公示的目的是收集公眾意見(jiàn)，接受社會(huì)公眾的監(jiān)督。

1.建立民主協(xié)商平臺(tái)。針對(duì)“重大工程”項(xiàng)目的涉及面廣、與群眾利益密切相關(guān)、公眾利益訴求多樣化的特點(diǎn)，杭州市相關(guān)部門(mén)通過(guò)多種途徑和方法，在不同領(lǐng)域、不同層次上相繼搭建了多方位、互動(dòng)式的信息公開(kāi)平臺(tái)，以實(shí)現(xiàn)政府與公眾的溝通與協(xié)商。如(1)建立互聯(lián)網(wǎng)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)。相關(guān)部門(mén)先后建立了“杭州重大工程招投標(biāo)網(wǎng)”和“杭州建設(shè)項(xiàng)目交易網(wǎng)”，在杭州市政府網(wǎng)和相關(guān)部門(mén)網(wǎng)站上開(kāi)設(shè)了“重大工程”項(xiàng)目的專欄，對(duì)有關(guān)城市建設(shè)法規(guī)政策進(jìn)行解讀、對(duì)有關(guān)建設(shè)事項(xiàng)進(jìn)行公示，接受廣大網(wǎng)民的監(jiān)督。(2)充分利用傳統(tǒng)媒體平臺(tái)。相關(guān)部門(mén)聯(lián)合杭州日?qǐng)?bào)集團(tuán)、杭州文化廣播集團(tuán)等多家媒體，利用電視、廣播、報(bào)紙等多種媒介，開(kāi)設(shè)“重大工程”項(xiàng)目的相關(guān)節(jié)目與專欄，進(jìn)行宣傳報(bào)道，征詢?nèi)罕娨庖?jiàn)，增進(jìn)了群眾對(duì)“重大工程”的了解。(3)架設(shè)熱線平臺(tái)。杭州市政府不但開(kāi)辟了工程指揮部熱線電話、公開(kāi)電子信箱等熱線服務(wù)渠道，還充分發(fā)揮“12345”市長(zhǎng)公開(kāi)電話和部門(mén)咨詢電話的作用，形成了政府部門(mén)與社會(huì)公眾在“重大工程”建設(shè)項(xiàng)目上的互動(dòng)，服務(wù)熱線已經(jīng)成為市民與政府溝通的橋梁，增進(jìn)了相互理解。(4)搭建社區(qū)平臺(tái)。注重政府部門(mén)與街道社區(qū)的聯(lián)動(dòng)，在居務(wù)公開(kāi)欄、宣傳櫥窗、社區(qū)留言板、小區(qū)告示牌等多種載體上，公布本街道、本社區(qū)即將實(shí)施的建設(shè)工程信息，及時(shí)聽(tīng)取利益相關(guān)居民的意見(jiàn)和建議。通過(guò)搭建“重大工程”項(xiàng)目民主參與公共信息平臺(tái)，有效地維護(hù)了公眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

2.多樣化的參與方式。引導(dǎo)公眾參與“重大工程”建設(shè)，必須有可操作性的參與方式，才能更有效地維護(hù)公眾權(quán)益。一是對(duì)公眾進(jìn)行參與指導(dǎo)。在“重大工程”的建設(shè)中，公眾參與什么，如何參與，必須加以具體規(guī)定，否則沒(méi)有遵循的原則。二是社會(huì)聽(tīng)證制度?！爸卮蠊こ獭苯ㄔO(shè)若有可能涉及周邊相關(guān)單位和社區(qū)居民的房屋設(shè)施所有權(quán)、土地使用權(quán)，以及通行、采光、通風(fēng)等相鄰權(quán)的行使時(shí)，行政主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)依職權(quán)或者應(yīng)當(dāng)事人申請(qǐng)，依法召開(kāi)相關(guān)聽(tīng)證會(huì)，聽(tīng)取利益相關(guān)群眾意見(jiàn)。三是維護(hù)公眾權(quán)益。市國(guó)土資源、房管部門(mén)在實(shí)施集體土地征用、城市房屋拆遷等與群眾利益密切相關(guān)事項(xiàng)中，堅(jiān)持深入鄉(xiāng)村、社區(qū)，向當(dāng)?shù)厝罕娦麄饔嘘P(guān)法規(guī)，解答相關(guān)政策，公布征遷方案，公開(kāi)評(píng)估結(jié)果，認(rèn)真聽(tīng)取各方意見(jiàn)，盡可能減少與被征地拆遷地區(qū)群眾的矛盾沖突，取得利益相關(guān)者的理解與諒解。

3.公民直接參與項(xiàng)目管理并發(fā)揮監(jiān)督作用。在“重大工程”的建設(shè)中，杭州市委、市政府重視發(fā)揮社區(qū)基層組織、群眾性組織的作用，使公眾可以通過(guò)一定的組織形式，參與“重大工程”的建設(shè)與管理。一是發(fā)揮社區(qū)基層組織的作用。在實(shí)施“背街小巷改善工程”中，市城管部門(mén)注重發(fā)揮社區(qū)基層組織的作用，在一些社區(qū)中建立了以社區(qū)黨委為牽頭單位，以樓道黨支部為基礎(chǔ)力量的“背街小巷管理黨員責(zé)任區(qū)”，形成了黨員責(zé)任區(qū)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制、工作小分隊(duì)和紀(jì)委監(jiān)督組“三位一體”的管理體系，有效推進(jìn)了背街小巷改造后的長(zhǎng)效管理。二是發(fā)揮公益性群眾組織的作用。在“重大工程”的實(shí)施過(guò)程中，有關(guān)部門(mén)不但注重發(fā)揮社會(huì)中介組織、民間團(tuán)體的作用，更注重建立群眾志愿者、義務(wù)顧問(wèn)團(tuán)、社區(qū)監(jiān)督員等公益性群眾組織。市城管部門(mén)、城管執(zhí)法部門(mén)會(huì)同婦聯(lián)、共青團(tuán)組織，建立了城市管理義務(wù)監(jiān)督員隊(duì)伍和群眾志愿者隊(duì)伍。不少社區(qū)組成了離退休老干部、熱心市民和沿線單位負(fù)責(zé)人參加的義務(wù)工程顧問(wèn)團(tuán)和監(jiān)督團(tuán)。

杭州市“重大工程”建設(shè)民主參與機(jī)制的實(shí)施，以公眾參與為媒介，在城市建設(shè)和公眾利益之間達(dá)成了相對(duì)平衡，使公眾形成主人翁意識(shí)，自覺(jué)參與到“重大工程”的建設(shè)中來(lái)，建立政府與公眾互動(dòng)合作的新格局，形成了公共服務(wù)的政府與公眾協(xié)作模式。

四、公民參與城市建設(shè)的路徑選擇

杭州市在城市建設(shè)中引入公民參與機(jī)制，以民主的方式改善民生，實(shí)現(xiàn)了城市的有效治理。當(dāng)然，在制度實(shí)施的過(guò)程中，仍然存在一些問(wèn)題。比如多元參與主體之間的關(guān)系、政府與民眾參與的邊界以及公民參與的渠道、機(jī)制和動(dòng)力等問(wèn)題。

1.公民參與的限度。處理好城市建設(shè)中多元參與主體之間的關(guān)系非常重要。如何協(xié)調(diào)政府、公民組織以及公民個(gè)人的行動(dòng)?假使他們之間的矛盾和沖突可以通過(guò)協(xié)商來(lái)解決，但是協(xié)商產(chǎn)生分歧了怎么辦?實(shí)際上，民主參與并不能保證一定會(huì)形成統(tǒng)一、專業(yè)的公共意見(jiàn)，“眾意”不一定就是“公意”。但是如果這個(gè)“公意”并非“眾議”，那么這個(gè)形成“公意”的程序的合法性就會(huì)遭到質(zhì)疑［3］。也就是說(shuō)，如果重大事項(xiàng)的建設(shè)依然是政府說(shuō)了算，那么民主參與就只是一個(gè)“口號(hào)”，不具有實(shí)際的意義、難以發(fā)揮實(shí)際的效果。而如果由公民組織說(shuō)了算，那么又如何保證這些組織不是從自身利益出發(fā)?假使真正做到了賦權(quán)于民，其又可能出現(xiàn)新的“集體行動(dòng)的困境”。另外，多元主體參與城市管理，其對(duì)協(xié)作和治理網(wǎng)絡(luò)的過(guò)分倚重也可能妨礙公共責(zé)任。一是多元主體的民主參與可能降低政府的政治責(zé)任;二是通過(guò)合同或者其他方法把政府的部分職能交由私營(yíng)部門(mén)或者其他組織執(zhí)行，政府就有可能抽離或者減少對(duì)相關(guān)事項(xiàng)的干預(yù)，這也可能導(dǎo)致公共責(zé)任難以實(shí)現(xiàn)［4］。

托馬斯將公眾參與的質(zhì)疑歸結(jié)為:一是公眾參與代表的公共性問(wèn)題;二是公民參與影響了管理者的日常工作;三是公民參與影響了公共政策的質(zhì)量［5］。他認(rèn)為，公民參與成敗與否，關(guān)鍵取決于公共管理者是否了解應(yīng)該怎樣吸引公民參與以及怎樣為公民參與的成功提供便利條件。而對(duì)政策的專業(yè)性與可接受性也是合法性之間進(jìn)行平衡，則取決于對(duì)公民參與自身限度的理解。

2.公民參與的動(dòng)力與可持續(xù)性。民主參與可以在國(guó)家與社會(huì)之間穩(wěn)妥地矯正政府的行動(dòng)與公民的意愿、選擇之間的矛盾。從工具理性的角度看，公民通過(guò)公共參與，表達(dá)了自己對(duì)資源和價(jià)值分配的意愿和選擇，并施加壓力，使政府的行為不至于和公民的意愿、選擇發(fā)生沖突，從而左右政府的決策;而從價(jià)值理性的角度看，公民通過(guò)政治參與，理解政府過(guò)程，提高政治效能感，獲得成就感，學(xué)會(huì)寬容、妥協(xié)和集體行動(dòng)，獲得個(gè)人發(fā)展和自我價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。

在城市建設(shè)中，公民參與動(dòng)力的不足直接影響民主管理模式的運(yùn)轉(zhuǎn)。公民參與必須與公民的利益相關(guān)才能有持久的動(dòng)力。依靠公共精神和公民責(zé)任推動(dòng)的參與是不能長(zhǎng)久的，政治熱情會(huì)隨著時(shí)間消退。參與必須受到激勵(lì)，受到物質(zhì)激勵(lì)或者情感激勵(lì)。杭州市城市建設(shè)的民主管理取得成效的一個(gè)原因就是從與公眾切身利益相關(guān)的民生問(wèn)題入手，從鄰里和社區(qū)事務(wù)出發(fā)，確保了公民參與的積極性和熱情。但是，如此一來(lái)，又出現(xiàn)了公民對(duì)涉及自身利益的事情積極參與，對(duì)公共事務(wù)參與動(dòng)力不足的問(wèn)題。在行政主導(dǎo)下的公共參與，公眾參與的深度和廣度都不夠。公眾參與零散，象征性參與明顯，而且缺乏組織整合?，F(xiàn)行法規(guī)中缺乏將公眾參與納入具體的城市方案編制審批、規(guī)劃申請(qǐng)以及城市建設(shè)監(jiān)督參與的相關(guān)內(nèi)容，因而容易造成城市建設(shè)過(guò)程公眾參與的隨意性。

海貝勒認(rèn)為，兩個(gè)原因阻礙了效能感的發(fā)揮，從而降低了公民參與的積極性。一是民眾中家長(zhǎng)式的國(guó)家理解，即國(guó)家要負(fù)責(zé)一切事務(wù)，其任務(wù)就是尋找解決問(wèn)題的辦法;二是尋找非正式的解決方法(通過(guò)“關(guān)系”或者個(gè)人的努力)，其原因是政治制度化的程度低［6］。很多人認(rèn)為，公共事務(wù)是“肉食者謀之”，只是政府或者少數(shù)人的事，與自己關(guān)系不大;也有人認(rèn)為公民參與多半是走形式，政治作秀而已，因此沒(méi)有興趣。

如何激發(fā)公民參與的動(dòng)力和提升公民參與的層次，是民主參與模式必須解決的一個(gè)問(wèn)題。通過(guò)制度化的參與渠道，一方面，吸納民間智慧和創(chuàng)造力;另一方面，鍛煉民眾政治素質(zhì)和組織化能力，擴(kuò)大有序參與。真實(shí)、有效、制度化的參與能起到示范作用，使民眾意識(shí)到參與不僅能夠維護(hù)個(gè)人利益，而且能夠維護(hù)公共利益，從而對(duì)公共事務(wù)產(chǎn)生切實(shí)的影響，這就需要向公民賦權(quán)，并與之對(duì)話，進(jìn)行互動(dòng)，提高公民的政治效能感和成就感，也能夠激發(fā)公民持續(xù)參與的情感。

3.民生領(lǐng)域的導(dǎo)入路徑。從“身邊的民主入手”，在民生問(wèn)題上引入民主參與是擴(kuò)大城市建設(shè)公民參與的合適路徑。對(duì)“身邊事”的參與，能更直接地滿足公民的物質(zhì)利益和成就欲望。杭州市城市建設(shè)的公民參與就是從關(guān)乎老百姓切身利益的城市公共項(xiàng)目開(kāi)始。城市建設(shè)、城市改造關(guān)系民眾的切身利益。因此，在攸關(guān)切身利益的民生問(wèn)題上引入民主參與機(jī)制，公民就會(huì)產(chǎn)生濃厚的參與熱情，參與的積極性也因此提高。城市建設(shè)或者有機(jī)更新又是直接面對(duì)普通民眾的需求與偏好，民眾有足夠的信息和知識(shí)在這些問(wèn)題上行使民主權(quán)利。身邊的事情由于距離公民很近，民主參與的方式非常靈活，參與的成本比較低，可以實(shí)現(xiàn)最廣泛的參與。而且，由于參與的是“身邊事”，民主參與的成效也便于公民直接核查，有利于滿足公民個(gè)人效能感和成就感。

從所在的社區(qū)和城市入手，增強(qiáng)公民的公共精神、民主意識(shí)和參政議政的能力，使公民成為城市建設(shè)的重要主體。對(duì)于公民而言，從“身邊事”入手，一方面，能夠保證公民有足夠的參與動(dòng)力和熱情，公民的信息和地方知識(shí)也能夠有助于城市建設(shè)項(xiàng)目的圓滿完成;另一方面，在參與城市建設(shè)或者改造的過(guò)程中，公民的切身利益得到維護(hù)，增強(qiáng)了公民的政治效能感。對(duì)政府而言，公民對(duì)城市建設(shè)的參與和直接管理，減輕了政府的負(fù)擔(dān)，消除了政府與公民之間的誤會(huì)，有助于政府轉(zhuǎn)變職能，形成良好的政府與社會(huì)、公民的關(guān)系。

五、制度實(shí)施的效果與意義

通過(guò)對(duì)杭州市近年來(lái)城市建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施的觀察，可以看出，在城市建設(shè)中引入公民參與，提高了公民對(duì)項(xiàng)目的認(rèn)可度和滿意度。政府亦由此贏得了公眾對(duì)政府的信任，緊密了兩者之間的關(guān)系。因此，公民參與城市建設(shè)具有重要的政治和社會(huì)意義。

首先，有利于決策的科學(xué)化、民主化。國(guó)家和社會(huì)關(guān)系的轉(zhuǎn)變帶來(lái)了政府與公民關(guān)系的深刻變化，這一變化表現(xiàn)在政府管理中，就意味著從管理本位向服務(wù)本位轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)的政府管理是從方便管理的立場(chǎng)出發(fā)，新的政府治理模式是從公民的立場(chǎng)上出發(fā)，是公民參與治理過(guò)程。在民主參與和管理模式下，普通公民有機(jī)會(huì)參與治理過(guò)程，成為治理主體之一，使得公民權(quán)利得到彰顯。

其次，有利于城市建設(shè)項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程的優(yōu)化。在城市建設(shè)中引入公民參與，改變了城市建設(shè)主體之間權(quán)力的相互制約。在城市民主管理中，公共決策是大家討論、協(xié)商的過(guò)程，因此，決策的結(jié)果能夠保證執(zhí)行的順暢。有效的公民參與促進(jìn)了公民對(duì)政府決策的接受性，極大地降低了政策的執(zhí)行成本?！爸卮蠊こ獭苯ㄔO(shè)的民主參與機(jī)制，在城市建設(shè)中維護(hù)了公民的知情權(quán)、選擇權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，按照城市建設(shè)“問(wèn)情于民”、“問(wèn)需于民”、“問(wèn)計(jì)于民”的思路，拓寬了公民民主參與的渠道，充分調(diào)動(dòng)了人民群眾、專家學(xué)者、社會(huì)組織、新聞媒體參與城市建設(shè)的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，整合了社會(huì)各方的力量，形成了“政府主導(dǎo)、專家領(lǐng)銜、公眾參與、民主決策、規(guī)范運(yùn)行”的民主參與機(jī)制，有效降低了工程項(xiàng)目的執(zhí)行難度，最大限度地發(fā)揮了“重大工程”的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境效益。

再次，增強(qiáng)了公民對(duì)政府決策過(guò)程和政策本身的了解。通過(guò)政府與公民的互動(dòng)，公民對(duì)決策結(jié)果的認(rèn)知度提高，各部門(mén)對(duì)公共政策的內(nèi)容、自身職責(zé)的理解更加透徹，有助于各部門(mén)的協(xié)調(diào)和相互配合，有利于政策的順利實(shí)施。通過(guò)建立政府決策事前公示制度、人大代表、政協(xié)委員、市民代表列席市政府常務(wù)會(huì)制度、市政府常務(wù)會(huì)的網(wǎng)絡(luò)視頻直播互動(dòng)交流等，公民可以更加充分地了解政府的重要決策，尤其是事關(guān)群眾切身利益的各項(xiàng)決策，增強(qiáng)了對(duì)公共政策的認(rèn)可，從而使政策的執(zhí)行和落實(shí)順利進(jìn)行。

最后，城市建設(shè)的公民參與，有利于密切政府與公民的關(guān)系。城市建設(shè)通過(guò)公民參與相關(guān)機(jī)制，構(gòu)成對(duì)政府行為的有效監(jiān)督和制約。政策的“公開(kāi)”和“透明”使得權(quán)力在決策的全過(guò)程、每個(gè)環(huán)節(jié)都受到嚴(yán)密的監(jiān)督，從而避免權(quán)力尋租、政績(jī)工程、面子工程、隨意決策的發(fā)生，使公共政策更加符合民意，也使得政府的“開(kāi)放”和決策過(guò)程的公開(kāi)增強(qiáng)了政府的公信力。

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