我國政府農(nóng)田水利建設(shè)的職能探析

孫海龍，王環(huán)

(山東理工大學(xué)馬克思主義學(xué)院，山東淄博255049)

近年來，我國旱澇災(zāi)害不斷，從2009年西南冬春連旱到2010年12月份以來的北方小麥主產(chǎn)區(qū)冬春連旱，再到2011年的長江中下游先后遭遇干旱和洪澇，可謂“一波未平，一波又起”，這既凸顯了農(nóng)田水利建設(shè)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的重要性，又暴露出我國農(nóng)田水利建設(shè)的薄弱環(huán)節(jié)。2011年中央一號文件——《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》的出臺(tái)以及中央水利工作會(huì)議的舉行，顯示出中央對我國農(nóng)田水利改革的重視。在新形勢下探索如何不斷深化農(nóng)田水利改革，加快建設(shè)節(jié)水型社會(huì)，促進(jìn)農(nóng)田水利可持續(xù)發(fā)展，努力走出一條中國特色水利現(xiàn)代化道路，突破農(nóng)田水利建設(shè)中的困難和瓶頸，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。與此同時(shí)，面臨2012年我國南方旱澇災(zāi)害持續(xù)不斷，認(rèn)清我國農(nóng)業(yè)發(fā)展中農(nóng)田水利的發(fā)展現(xiàn)狀，對政府更好地貫徹2011年中央一號文件及中央水利工作會(huì)議精神，充分發(fā)揮政府職能，引導(dǎo)當(dāng)?shù)厝嗣褚虻刂埔说丶涌毂镜剞r(nóng)田水利建設(shè)與改革，進(jìn)而提出相應(yīng)發(fā)展舉措，促進(jìn)我國社會(huì)主義新農(nóng)村與和諧社會(huì)的建設(shè)具有重要意義。

一、農(nóng)田水利建設(shè)是我國政府的重要職能

(一)政府農(nóng)田水利建設(shè)的基本內(nèi)涵

農(nóng)田水利建設(shè)，是人們認(rèn)識(shí)自然、適應(yīng)自然、改造自然的一種社會(huì)實(shí)踐活動(dòng)，根本宗旨是興利除害，具有參與主體的廣泛性、投資主體的多元性、治理內(nèi)容的多樣性等基本特征。我國政府在農(nóng)田水利建設(shè)中，既包括整修田間灌排渠系的農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)，又包括平整土地，擴(kuò)大田塊，改良低產(chǎn)土壤等的農(nóng)田基本改造;既包括與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活、農(nóng)田安全息息相關(guān)的調(diào)節(jié)改善地區(qū)水情的活動(dòng)，又包括規(guī)劃以治水為中心的山、水、田、林、路綜合治理;既包括工程措施，又包括工程管理、田間管理、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等非工程措施。因此，農(nóng)田水利建設(shè)是一項(xiàng)圍繞治水而開展的綜合性的國土整治活動(dòng)。［1］基于以上分析，給出政府農(nóng)田水利建設(shè)的基本內(nèi)涵為:在政府引導(dǎo)下，以充分發(fā)揮政府各項(xiàng)職能為手段，改善農(nóng)村生產(chǎn)及生活條件為目的，廣大人民群眾普遍參與的，以治水為中心的國土綜合整治活動(dòng)。

(二)政府農(nóng)田水利建設(shè)的供給現(xiàn)狀分析

新中國成立以來(20世紀(jì)40年代末至70年代末)，國家十分重視興修水利，防治水害，除普遍興修農(nóng)田水利工程外，還開始了大江大河的整治工作。這一時(shí)期我國實(shí)行的是政府強(qiáng)制供給的發(fā)展模式。從1953年開始，經(jīng)過了農(nóng)田水利建設(shè)恢復(fù)時(shí)期后，全國各地進(jìn)入了農(nóng)田水利建設(shè)的高潮。國家對水利基本建設(shè)投資大幅度增加，從“一五”(1953～1957年)期間的24．3億元增加至“五五”(1976～1980年)期間的157．2億元，年均增幅高達(dá)21．9%。改革開放以來(20世紀(jì)80年代初至21世紀(jì)初)，政府對農(nóng)田水利建設(shè)投資卻有所下降，而農(nóng)民在農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)中的地位逐漸上升，因此形成了以政府為主導(dǎo)，農(nóng)民自愿參與的聯(lián)合供給模式制度。自20世紀(jì)80年代初至80年代末這一時(shí)期，農(nóng)田水利建設(shè)進(jìn)入停滯階段，政府對水利投資的比例急劇下降。國家水利建設(shè)占基本建設(shè)投資比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及改革開放以前各時(shí)期，“六五”(1981～1985年)期間與“七五”(1986～1990年)期間分別為2.7%和2.0%，有效灌溉面積則從1980年的4.49億公頃降低到1988年的4.44億公頃，年均遞減0.14%。進(jìn)入到20世紀(jì)90年代初至21世紀(jì)初，農(nóng)田水利建設(shè)從倒退進(jìn)入緩慢恢復(fù)時(shí)期，政府對農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資數(shù)額增加，但是投放于水利建設(shè)中的比例卻有所減少。由于改革開放初期國家對農(nóng)業(yè)投資的減少導(dǎo)致農(nóng)田水利設(shè)施迅速惡化，上個(gè)世紀(jì)90年代較為嚴(yán)重，各地開始意識(shí)到水利建設(shè)投資的不足，“八五”(1991～1995年)期間進(jìn)行新一輪的投資，達(dá)到697.8億元，但是水利投資占基本建設(shè)投資比例未有改觀，達(dá)到歷史新低點(diǎn)1.9%，直到“九五”(1996～2000年)之后才有上升趨勢。

綜觀我國農(nóng)田水利事業(yè)的發(fā)展，其主要集中在20世紀(jì)50～70年代，在中國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，政府為盡快恢復(fù)國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，建立了以各級政府為主的高度集權(quán)的農(nóng)田水利建設(shè)制度，這為當(dāng)時(shí)集中力量建設(shè)水利設(shè)施起到了積極推動(dòng)作用，政府主導(dǎo)的農(nóng)田水利事業(yè)發(fā)展對農(nóng)田灌溉規(guī)模的擴(kuò)大具有明顯作用。但隨著我國市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，政府對農(nóng)業(yè)支持力度逐漸降低，各級集體經(jīng)濟(jì)功能弱化，農(nóng)田水利事業(yè)投資比例逐漸下降，相對于其他行業(yè)來說，政府實(shí)際對農(nóng)業(yè)的支持幅度降低了，水利基建投資占全國基建投資的比例呈逐年下降的趨勢，從1979年的7.1%，到1994年達(dá)到歷史最低水平1.5%，從1996年開始逐步小幅遞增，到2002年達(dá)到3.98%。［2］97-100據(jù)悉，十一五期間雖然全國水利投資規(guī)模達(dá)6300億元，遠(yuǎn)超預(yù)計(jì)的4628億元，但主要用在了大江大河的治理，基本農(nóng)田水利設(shè)施仍舊沒有得到足夠重視。［3］同時(shí)農(nóng)田水利投資完成情況尚不達(dá)規(guī)劃要求。

二、我國政府在農(nóng)田水利建設(shè)中存在的問題

就目前研究情況來看，由于政府職能的缺位，我國農(nóng)田水利建設(shè)仍然存在著管理主體職責(zé)不清、管理不到位、職能界限模糊等問題，以及由政府引導(dǎo)缺陷帶來的投資主體單一、資金來源渠道狹窄、農(nóng)田水利投資供給不足、投資結(jié)構(gòu)不合理、效益低下等一系列問題。在國家大力提倡農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，農(nóng)田水利建設(shè)飛速發(fā)展的前提下，政府職能也應(yīng)該跟上農(nóng)田水利建設(shè)的步伐。因此，在新形勢下，深入系統(tǒng)地認(rèn)清我國政府在農(nóng)田水利建設(shè)中存在的問題非常必要。

(一)責(zé)任不清與主體缺位并存

早在人民公社化時(shí)期，我國農(nóng)村實(shí)行的是集體所有制，當(dāng)時(shí)農(nóng)田水利建設(shè)的主體是集體。盡管這樣的制度安排不一定公平，但卻明確了農(nóng)田水利建設(shè)的主體和責(zé)任。農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制開始以后，土地開始“分戶經(jīng)營”，我國農(nóng)田水利建設(shè)主體缺位的問題開始顯現(xiàn)，并越來越嚴(yán)重。至上世紀(jì)80年代后期，農(nóng)田水利建設(shè)出現(xiàn)明顯的滑坡。

進(jìn)入到20世紀(jì)90年代，隨著“兩工”政策的出臺(tái)，雖然農(nóng)田水利建設(shè)主體缺位的問題并未從根本上解決，但政府又可以依此組織農(nóng)民開展較大規(guī)模地農(nóng)田水利建設(shè)，所以在一定程度上這一問題的嚴(yán)重性被掩蓋了。

2003年農(nóng)村稅費(fèi)改革和取消“兩工”后，我國農(nóng)田水利建設(shè)特別是小型農(nóng)田水利責(zé)任不清與主體缺位的問題凸顯。在政府與農(nóng)民之間，很多人認(rèn)為農(nóng)田水利建設(shè)是農(nóng)民自己的事，屬于生產(chǎn)性投入;而許多農(nóng)民由于無力承擔(dān)農(nóng)田水利建設(shè)的投入，所以認(rèn)為應(yīng)該由政府來辦。在各級政府之間，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府認(rèn)為上級財(cái)政應(yīng)該承擔(dān)更多的責(zé)任;而中央政府則認(rèn)為小型農(nóng)田水利建設(shè)應(yīng)由地方政府自籌建設(shè)。

由于農(nóng)田水利建設(shè)中責(zé)任不清晰，主體認(rèn)識(shí)不到位，在地方政府中出現(xiàn)“管得好，不如管的巧;管的嚴(yán)，不如管的妙”的政績觀，忽視農(nóng)田水利建設(shè)投資，大搞形象工程。有的部門則從部門利益出發(fā)，推卸責(zé)任，主張積極攬權(quán)，消極辦事。

而對于農(nóng)民來說，由于組織渙散，種田收入微薄，無力負(fù)擔(dān)農(nóng)田水利建設(shè)投入，缺乏足夠的激勵(lì)與保障，認(rèn)為種田不如掙錢，導(dǎo)致“在家務(wù)農(nóng)三五載，不如外出一年工”現(xiàn)象的產(chǎn)生，嚴(yán)重挫傷了農(nóng)民的種糧積極性。所以，農(nóng)田水利建設(shè)過程中，責(zé)任不清，主體缺位問題，無疑成為其他許多問題產(chǎn)生的根源，也成為限制當(dāng)前農(nóng)田水利建設(shè)的最大瓶頸。［4］

(二)缺乏新的投入保障機(jī)制致使投入缺口越來越大

隨著稅費(fèi)改革的進(jìn)行和“兩工”的取消，國家對農(nóng)田水利建設(shè)長期投入不足的問題變得更為突出，再加上國家沒有出臺(tái)新的農(nóng)田水利建設(shè)保障機(jī)制，使得當(dāng)前農(nóng)田水利設(shè)施的嚴(yán)峻形勢嚴(yán)重制約了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展。農(nóng)民采取的“一事一議”方式自籌資金，因多種原因成效不高，據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示，全國僅有62.98%的村莊為修建農(nóng)田水利而實(shí)施了這種制度，但是籌資籌勞額度非常有限，無法彌補(bǔ)原來的“兩工”;［5］現(xiàn)有的農(nóng)田水利建設(shè)供給制度是政府水利部門與農(nóng)戶共同供給的制度，在各級政府無法滿足對農(nóng)田水利投入保障的情況下，特別是地方政府沒有增加對當(dāng)?shù)匦⌒娃r(nóng)田水利投入的投資，致使出現(xiàn)了政府名義上供給與實(shí)際上無力負(fù)擔(dān)的矛盾。因此，自農(nóng)村稅費(fèi)改革和“兩工”取消以來，農(nóng)田水利建設(shè)投入水平“先天不足，后天畸形”，新的投入缺口層出不斷。

(三)監(jiān)管不力導(dǎo)致水資源開采過度與污染嚴(yán)重

眾所周知，我國是一個(gè)水資源人均、畝均較少，地區(qū)分布不均的國家。同時(shí)地下水是我國北方重要的農(nóng)田灌溉來源，要合理開發(fā)利用，防止過量開采。

但由于政府規(guī)劃不足，監(jiān)管不力等，很多地方過量開采，地下水位不斷下降，造成了很多不良后果，例如:一些機(jī)井多次換泵，越打越深，形成惡性循環(huán)，一些淺水井枯竭，甚至報(bào)廢;單井出水量不斷減少，耗電量逐漸增加，抽水成本逐年提高;海水倒灌，地下水質(zhì)惡化;城區(qū)下沉塌陷，影響農(nóng)田建設(shè)，等等。因此，合理規(guī)劃，并依法監(jiān)管地下水的開采，防止地下水過度開采，已是當(dāng)前政府亟待解決的問題。與此同時(shí)，政府加強(qiáng)職能發(fā)揮，加大防治污染力度、保護(hù)水源是當(dāng)務(wù)之急。我國河流天然水質(zhì)良好，礦度較高的河水占全國面積的13.4%，并且主要分布在我國西部地廣人稀的地區(qū)。［6］但由于工業(yè)迅速發(fā)展與人口的逐漸增長，廢污水的排放不斷增加，水體污染越發(fā)嚴(yán)重，而全國城市廢污水處理率僅為70%左右，導(dǎo)致我國農(nóng)田水利設(shè)施建而難用現(xiàn)象不斷增加。

(四)社會(huì)公共服務(wù)職能缺位造成農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)保障不足

我國農(nóng)田水利設(shè)施多數(shù)建于20世紀(jì)50～70年代，一直以農(nóng)民投入為主，財(cái)政適當(dāng)補(bǔ)助。同時(shí)，由于當(dāng)時(shí)政府職能缺位，致使農(nóng)田水利建設(shè)中出現(xiàn)建設(shè)水平低、配套工程率低等問題，以后由于職能完善進(jìn)程跟不上社會(huì)發(fā)展需要，造成農(nóng)田水利設(shè)施管理缺位，田間工程老化失修嚴(yán)重?，F(xiàn)在，相對于大型農(nóng)田水利設(shè)施等骨干工程而言，中小農(nóng)田水利田間工程現(xiàn)狀堪憂，導(dǎo)致比較效益衰減嚴(yán)重。

據(jù)調(diào)查顯示:農(nóng)村農(nóng)田水利設(shè)施惡化嚴(yán)重，以現(xiàn)在的供水能力來計(jì)算，全國每年缺水約為300～400億立方米，農(nóng)田受害面積年均達(dá)3億畝左右;因水利設(shè)施老化，約有1億畝農(nóng)田得不到有效灌溉，是造成糧食大面積減產(chǎn)的主要原因;同時(shí)，由于政府職能缺位，公共服務(wù)不到位，資金投入不足等原因，很多地方灌溉設(shè)施年久老化嚴(yán)重，急需改造率達(dá)70%以上。

因此，由于嚴(yán)重的基礎(chǔ)設(shè)施老化失修，政府公共服務(wù)職能不到位，使得農(nóng)田水利設(shè)施效益的衰減速度加快。如果政府不盡快完善相關(guān)的農(nóng)田水利建設(shè)的職能，加快采取有效措施，則會(huì)導(dǎo)致狀況進(jìn)一步惡化，勢必削弱我國農(nóng)業(yè)的綜合生產(chǎn)能力，進(jìn)而影響我國的糧食安全與社會(huì)主義和諧社會(huì)的建設(shè)。

三、完善我國政府農(nóng)田水利建設(shè)職能的對策

黨的十七大以來我國全面推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變與建設(shè)，著重提出建設(shè)服務(wù)型政府。所以，根據(jù)黨的十七大對政府的要求，我國政府職能還需進(jìn)一步調(diào)整和轉(zhuǎn)變。為此，在明確政府作用的方向、重點(diǎn)和方式的基礎(chǔ)上，我國應(yīng)加快推進(jìn)政府改革，以應(yīng)對我國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。在此背景下我國政府的職能可以概述為:經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)四大職能，根據(jù)政府的職能范圍、2011年中央一號文件以及中央水利工作會(huì)議精神，本文從以下幾方面分析新形勢下我國政府在農(nóng)田水利建設(shè)中應(yīng)發(fā)揮的職能。

(一)完善經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)職能，保障農(nóng)田水利可持續(xù)運(yùn)行

經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)職能，就是對社會(huì)總需求和總供給進(jìn)行總量調(diào)控，并促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和優(yōu)化，保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速協(xié)調(diào)健康發(fā)展。在農(nóng)田水利建設(shè)過程中我國政府要合理調(diào)配資源供給，保障農(nóng)田水利資金投入，建立與社會(huì)市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的農(nóng)田水利建設(shè)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)農(nóng)田水利建設(shè)的市場化和社會(huì)化，實(shí)行由國家、集體、個(gè)人三者合理負(fù)擔(dān)的農(nóng)田水利建設(shè)體制，同時(shí)要健全農(nóng)田水利建設(shè)的社會(huì)保障制度。

1．建立農(nóng)田水利投入穩(wěn)定增長機(jī)制。

加大政府與金融機(jī)構(gòu)對農(nóng)田水利建設(shè)的投資力度，充分發(fā)揮政府在農(nóng)田水利建設(shè)過程中的主導(dǎo)作用，提高財(cái)政支出在農(nóng)田水利建設(shè)中的比例，在整合現(xiàn)有資源的基礎(chǔ)上，合理調(diào)配中央與地方財(cái)政對農(nóng)田水利資金的投入。完善農(nóng)田水利建設(shè)專項(xiàng)基金制度，建立土地轉(zhuǎn)讓金比例抽取用于農(nóng)田水利建設(shè)政策，加強(qiáng)水資源有償使用制度建設(shè)，實(shí)行最嚴(yán)格的水資源使用和管理制度，保障農(nóng)田水利項(xiàng)目資金與投入的合理化使用。同時(shí)，政府要堅(jiān)持財(cái)政與貨幣政策相結(jié)合，加強(qiáng)對金融機(jī)構(gòu)的引導(dǎo)，加大其對農(nóng)田水利建設(shè)資金的信貸力度，廣泛吸收社會(huì)資金投資農(nóng)田水利建設(shè)，積極支持好的水利企業(yè)上市，探索多種形式的投融資渠道，保證農(nóng)田水利建設(shè)資金的持續(xù)有效供應(yīng)。政府要不斷完善農(nóng)田水利建設(shè)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性，在統(tǒng)一規(guī)劃的基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)“一事一議”方式自籌資金的水利發(fā)展模式，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)農(nóng)田水利建設(shè)有效投入增長機(jī)制的有序發(fā)展。

2．積極推進(jìn)水價(jià)改革與規(guī)范市場準(zhǔn)入，以引導(dǎo)和調(diào)控經(jīng)濟(jì)運(yùn)行。

政府要充分發(fā)揮水價(jià)的調(diào)節(jié)作用，建立科學(xué)、合理、靈活的水價(jià)計(jì)收制度，大力發(fā)展節(jié)水農(nóng)業(yè)。農(nóng)業(yè)灌溉發(fā)展中水價(jià)形成應(yīng)采用政府最高限價(jià)下供水企業(yè)與用水戶協(xié)商確定的辦法，因時(shí)而變。在水資源充沛時(shí)，在農(nóng)戶要求的時(shí)間段實(shí)行按需用水;但在水資源緊缺時(shí)，則要制定因地制宜的用水規(guī)則，保障農(nóng)田水利灌排的良性發(fā)展。［2］121-122同時(shí)，探索定額優(yōu)惠、超額累計(jì)加價(jià)的計(jì)費(fèi)辦法。積極引導(dǎo)農(nóng)民發(fā)展節(jié)水農(nóng)業(yè)，促進(jìn)農(nóng)田水利的綜合可持續(xù)利用與發(fā)展。

與此同時(shí)，政府要充分運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段和法律手段，通過制定規(guī)劃和政策指導(dǎo)、發(fā)布信息以及規(guī)范市場準(zhǔn)入，引導(dǎo)和調(diào)控經(jīng)濟(jì)運(yùn)行。政府要堅(jiān)持因地制宜的原則，積極引導(dǎo)農(nóng)田水利的合理建設(shè)，嚴(yán)格限制不良資金注入，避免過度重復(fù)建設(shè)帶來的資源浪費(fèi)。

(二)推進(jìn)市場監(jiān)管職能，穩(wěn)定農(nóng)田水利建設(shè)秩序

市場監(jiān)管，就是依法對市場主體及其行為進(jìn)行監(jiān)督和管理，維護(hù)公平競爭的市場秩序，形成統(tǒng)一、開放、競爭、有序的現(xiàn)代市場體系。在農(nóng)田水利建設(shè)過程中，政府要不斷完善行政執(zhí)法、行業(yè)自律、輿論監(jiān)督、公民參與的市場監(jiān)管體系，依法打擊相關(guān)違法行為。建立健全農(nóng)田水利建設(shè)監(jiān)管體系，打破農(nóng)田水利利用的地區(qū)封鎖，協(xié)調(diào)好各方面的利益，促進(jìn)社會(huì)又好又快的發(fā)展。

1．堅(jiān)持依法治水，保障農(nóng)田水利建設(shè)有序運(yùn)行。

在農(nóng)田水利建設(shè)過程中，政府要堅(jiān)持依法治水，建立健全農(nóng)田水利建設(shè)法規(guī)體系，加強(qiáng)相關(guān)配套法規(guī)政策的建設(shè)，使我國農(nóng)田水利建設(shè)走上制度化、規(guī)范化、法制化的軌道。要不斷加大農(nóng)田水利建設(shè)過程中的綜合執(zhí)法，嚴(yán)厲打擊違法案件，規(guī)范建設(shè)管理。不斷深化農(nóng)田水利應(yīng)急預(yù)案建設(shè)，探索農(nóng)田水事糾紛調(diào)解機(jī)制，加強(qiáng)農(nóng)田水利規(guī)劃體系編制，切實(shí)做到農(nóng)田水利建設(shè)有法可依，有法必依，促進(jìn)我國農(nóng)田水利建設(shè)有序進(jìn)行。

2．深化監(jiān)管，推行科學(xué)有效的水資源管理制度。

我國政府在農(nóng)田水利建設(shè)與使用過程中，由于監(jiān)管不善而導(dǎo)致的水資源開發(fā)混亂、農(nóng)田用水浪費(fèi)嚴(yán)重等現(xiàn)象普遍存在，與此同時(shí)在工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、日常生活中因監(jiān)管不力造成的水資源污染，嚴(yán)重影響了我國農(nóng)用水資源的可持續(xù)發(fā)展。所以，完善我國農(nóng)田水利建設(shè)的一個(gè)很重要的方面就是不斷構(gòu)建與推行科學(xué)有效的水資源管理制度。2011年中央一號文件中明確提出了水資源管理的“三條紅線”:一是確立水資源開發(fā)利用控制紅線，二是確立用水效率控制紅線，三是確立水功能區(qū)限制納污紅線。同時(shí)，一號文件還明確指出，縣級以上政府主要負(fù)責(zé)人對本行政區(qū)域水資源管理和保護(hù)工作負(fù)總責(zé)。所以我國各級政府在推進(jìn)農(nóng)田水利建設(shè)市場監(jiān)管過程中要明確責(zé)任，抓住機(jī)遇，不斷加強(qiáng)用水總量控制制度、用水效率控制制度、水功能區(qū)限制納污制度的建設(shè)，［7］重視我國水資源的保護(hù)和管理，為農(nóng)田水利建設(shè)營造一個(gè)良好的社會(huì)環(huán)境。

(三)加強(qiáng)社會(huì)管理職能，完善社會(huì)管理體制

社會(huì)管理，就是政府通過制定專門的、系統(tǒng)的、規(guī)范的社會(huì)政策和法規(guī)，管理和規(guī)范社會(huì)組織，培育合理的現(xiàn)代社會(huì)結(jié)構(gòu)，調(diào)整社會(huì)利益關(guān)系，回應(yīng)社會(huì)訴求，化解社會(huì)矛盾，維護(hù)社會(huì)公正、社會(huì)秩序和社會(huì)穩(wěn)定，孕育理性、寬容、和諧、文明的社會(huì)氛圍，建設(shè)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和自然協(xié)調(diào)發(fā)展的社會(huì)環(huán)境。在新形勢下，政府要充分發(fā)揮社會(huì)管理職能，不斷加強(qiáng)農(nóng)田水利隊(duì)伍建設(shè)，不斷創(chuàng)新農(nóng)田水利建設(shè)新機(jī)制，落實(shí)各級黨委和政府責(zé)任，動(dòng)員全社會(huì)力量關(guān)心支持農(nóng)田水利工作。

1．深化改革，不斷創(chuàng)新農(nóng)田水利建設(shè)發(fā)展體制機(jī)制。

我國農(nóng)田水利建設(shè)與管理中，責(zé)任不清與主體缺位問題一直以來阻礙著農(nóng)田水利建設(shè)的不斷發(fā)展，所以深化農(nóng)田水利建設(shè)管理體制改革，不斷完善水資源管理體制就顯得尤為必要。針對這一情況，政府在不斷加強(qiáng)對農(nóng)田水利工程公益性、準(zhǔn)公益性水管單位投入的同時(shí)，還要不斷深化對農(nóng)田水利工程的產(chǎn)權(quán)制度改革，探索科學(xué)有序的農(nóng)田水利管理工作機(jī)制;并且要逐步引入市場機(jī)制，實(shí)現(xiàn)農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)的社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益并舉。

2.切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)田水利建設(shè)的組織領(lǐng)導(dǎo)。

農(nóng)田水利建設(shè)是一項(xiàng)綜合性的系統(tǒng)工程，必須建立統(tǒng)籌兼顧的工作機(jī)制，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，廣泛發(fā)動(dòng)，分步實(shí)施。在農(nóng)田水利建設(shè)過程中，首先，要落實(shí)各級黨委和政府的責(zé)任，實(shí)行主管行政首長負(fù)責(zé)制，抓好各項(xiàng)工作的落實(shí)，促進(jìn)農(nóng)田水利建設(shè)的有序運(yùn)行;其次，要不斷加強(qiáng)農(nóng)田水利隊(duì)伍建設(shè)，落實(shí)資金保障，壯大水利隊(duì)伍建設(shè)，促進(jìn)水利工作人員素質(zhì)的不斷提升以及人才的合理化流動(dòng)，保障農(nóng)田水利建設(shè)的健康發(fā)展;最后，要不斷宣傳國情水情，把水情教育納入國民素質(zhì)教育體系和中小學(xué)教育課程體系，樹立典型，表彰先進(jìn)，積極動(dòng)員全社會(huì)力量關(guān)心支持農(nóng)田水利工作，促進(jìn)農(nóng)田水利建設(shè)全民化，最終實(shí)現(xiàn)政府主導(dǎo)，隊(duì)伍健全，民眾普遍參與的農(nóng)田水利建設(shè)改革發(fā)展合力，保障我國農(nóng)田水利建設(shè)又好又快的進(jìn)行。［8］

(四)履行公共服務(wù)職能，加強(qiáng)基礎(chǔ)性公共服務(wù)

公共服務(wù)，就是提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，包括加強(qiáng)城鄉(xiāng)公共設(shè)施建設(shè)，發(fā)展社會(huì)就業(yè)、社會(huì)保障服務(wù)和教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)，發(fā)布公共信息等，為社會(huì)公眾生活和參與社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治、文化活動(dòng)提供保障和創(chuàng)造條件，努力建設(shè)服務(wù)型政府。

在農(nóng)田水利建設(shè)中，政府要合理規(guī)劃基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高人民的生活質(zhì)量;穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)性基礎(chǔ)服務(wù)，保障人民生活水平的不斷提高;同時(shí)推進(jìn)社會(huì)性基礎(chǔ)服務(wù)，加強(qiáng)水利機(jī)制改革，保障水力資源共享，促進(jìn)社會(huì)公平公正。

1．健全基層農(nóng)田水利建設(shè)的服務(wù)體系。

農(nóng)田水利建設(shè)服務(wù)不到位是長期以來限制我國農(nóng)田水利建設(shè)發(fā)展的又一個(gè)因素，因此，在農(nóng)田水利建設(shè)過程中，政府要不斷建立健全農(nóng)田水利建設(shè)基層服務(wù)體系，進(jìn)一步完善農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施的管理，水資源的合理配置，實(shí)現(xiàn)農(nóng)田水利管理一體化，全面提高基層農(nóng)田水利服務(wù)能力，切實(shí)解決農(nóng)田水利旱澇不均、供水不足等問題。

2．加強(qiáng)農(nóng)田水利薄弱環(huán)節(jié)建設(shè)。

隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的飛速發(fā)展，我國農(nóng)田水利面臨的形勢更加嚴(yán)峻，水資源短缺、農(nóng)田水利設(shè)施薄弱與建設(shè)滯后等問題對我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的制約更加突出。面臨當(dāng)前農(nóng)田水利薄弱環(huán)節(jié)凸顯的形勢，政府在農(nóng)田水利建設(shè)中應(yīng)做到:(1)大興農(nóng)田水利建設(shè)。政府在保障金融支持的基礎(chǔ)上，要加強(qiáng)農(nóng)田水利所需建設(shè)，鼓勵(lì)農(nóng)民積極參與，完善村級“一事一議”籌資籌勞政策，充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民興修農(nóng)田水利的積極性。(2)抓緊解決工程性缺水問題。政府要認(rèn)清自己的主導(dǎo)地位，加快建設(shè)事關(guān)民生的農(nóng)田水利工程，切實(shí)解決好農(nóng)田水利工程性缺水問題。(3)提高農(nóng)田水利建設(shè)防汛抗旱應(yīng)急能力。政府應(yīng)增強(qiáng)防范意識(shí)，建立健全防汛抗旱應(yīng)急預(yù)警機(jī)制。同時(shí)，不斷加強(qiáng)農(nóng)田水利物質(zhì)和設(shè)備的準(zhǔn)備力度，提高防汛抗旱能力。［8］

3．全面加快農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

農(nóng)田水利基本建設(shè)是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的命脈，加快農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，充分發(fā)揮農(nóng)田水利設(shè)施的作用，是農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收的基本保障。然而，長期以來，一些地方片面強(qiáng)調(diào)保增長，重骨干輕視配套服務(wù)，重建設(shè)輕視后續(xù)管理，涉及農(nóng)民切身利益的中小農(nóng)田水利工程建設(shè)嚴(yán)重滯后，水利設(shè)施年久失修，老化嚴(yán)重，效益明顯衰減，人民群眾對此反映強(qiáng)烈。這就決定了在未來一段時(shí)期內(nèi)，政府必須加快農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，發(fā)揮政府在農(nóng)田水利建設(shè)中的主導(dǎo)作用。首先，政府要不斷加強(qiáng)農(nóng)田水利配置工程建設(shè)，加大公共財(cái)政對農(nóng)田水利投資的力度，積極推進(jìn)政策支持和制度保障;其次，要繼續(xù)實(shí)施大江大河治理，為農(nóng)田水利建設(shè)提供保障用水，同時(shí)要搞好水土保持和水生態(tài)保護(hù)工作，保障農(nóng)田水利設(shè)施長期有效使用;最后，要不斷強(qiáng)化農(nóng)田水利科技支撐，完善農(nóng)田水利科技服務(wù)管理體系，加快農(nóng)田水利的綜合開發(fā)與利用，實(shí)現(xiàn)農(nóng)田水利建設(shè)的跨越式發(fā)展。

［1］劉肖軍.山東省農(nóng)田水利建設(shè)發(fā)展戰(zhàn)略研究［D］.濟(jì)南:山東大學(xué)，2007．

［2］柴盈．中國農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施治理與供給制度創(chuàng)新研究——基于嵌套性規(guī)則體系視角的分析［M］．北京:經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2009．

［3］鄭風(fēng)田，崔海興．中國農(nóng)田水利建設(shè)的反思:問題、困境與出路［J］．中國經(jīng)濟(jì)，2011，(2)．

［4］楊朔．當(dāng)代中國農(nóng)田水利建設(shè)變遷研究［D］．楊凌:西北農(nóng)林科技大學(xué)，2008．

［5］譚向勇，劉力．糧食主產(chǎn)區(qū)小型農(nóng)田水利建設(shè)投入機(jī)制探析［J］．農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題，2007，(4)．

［6］于丹丹，程恩翠．農(nóng)田水利建設(shè)存在的問題及對策［J］．黑龍江科技信息，2010，(3)．

［7］姚潤豐，林艷興．解讀中央一號文件:為生命之源生產(chǎn)之要生態(tài)之基［EB/OL］．http://www．gov．cn/jrzg/2011-01/30/content_1795257．htm．

［8］中共中央國務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定［EB/OL］．http://www．gov．cn/jrzg/2011-01/29/content_1795245．htm．