藥監(jiān)行政執(zhí)法中組織調(diào)查與制作調(diào)查筆錄分析

北京市藥品監(jiān)督管理局經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)分局劉云杰 阮培軍

調(diào)查筆錄是藥品監(jiān)督管理部門在藥品監(jiān)督管理活動中，為了查清違法案件的案情，對案件當(dāng)事人和其他相關(guān)人員進(jìn)行詢問、調(diào)查情況和內(nèi)容的書面記錄。調(diào)查筆錄不僅是實(shí)施行政處罰的重要依據(jù)和證據(jù)，其制作質(zhì)量的好壞還直接關(guān)系到辦案質(zhì)量和案件的正確處理，在藥品監(jiān)管行政違法案件的查處中起著舉足輕重的作用。

目前，執(zhí)法辦案中存在線索沒有跟進(jìn)詢問，筆錄內(nèi)容繁雜、層次不明、條理不清等問題。本文中，筆者試就組織調(diào)查和制作調(diào)查筆錄的有關(guān)要求與方法作一闡述。

1 調(diào)查筆錄的法律依據(jù)

在法律上，組織調(diào)查及制作調(diào)查筆錄的主要依據(jù)有《中華人民共和國行政處罰法》[1]第三十七條第一款“行政機(jī)關(guān)在調(diào)查或者進(jìn)行檢查時(shí)，執(zhí)法人員不得少于兩人，并應(yīng)當(dāng)向當(dāng)事人或者有關(guān)人員出示證件。當(dāng)事人或者有關(guān)人員應(yīng)當(dāng)如實(shí)回答詢問，并協(xié)助調(diào)查或者檢查，不得阻撓。詢問或者檢查應(yīng)當(dāng)制作筆錄?！薄端幤繁O(jiān)督行政處罰程序規(guī)定》[2]第十八條“執(zhí)法人員進(jìn)行調(diào)查時(shí)，應(yīng)當(dāng)填寫《調(diào)查筆錄》。調(diào)查筆錄起始部分應(yīng)當(dāng)注明執(zhí)法人員身份、證件名稱、證件編號及調(diào)查目的。執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)在調(diào)查筆錄終了處簽字。調(diào)查筆錄經(jīng)核對無誤后，被調(diào)查人應(yīng)當(dāng)在筆錄上逐頁簽字或者按指紋，并在筆錄終了處注明對筆錄真實(shí)性的意見。筆錄修改處，應(yīng)當(dāng)由被調(diào)查人簽字或者按指紋。被調(diào)查人拒絕簽字或者按指紋的，應(yīng)當(dāng)由2名以上執(zhí)法人員在筆錄上簽字并注明情況?！边@些條款明確規(guī)定了調(diào)查人員人數(shù)，出示執(zhí)法證件、制作調(diào)查筆錄的程序等要求，但沒有提出明確的證據(jù)規(guī)則，在實(shí)踐中主要參照行政訴訟證據(jù)規(guī)則進(jìn)行?！缎姓V訟法》第三十一條明確規(guī)定證據(jù)分為書證、物證、視聽資料、證人證言、當(dāng)事人陳述、鑒定結(jié)論、勘驗(yàn)筆錄或現(xiàn)場筆錄等七種。結(jié)合調(diào)查筆錄特性，筆者認(rèn)同將知情者的調(diào)查筆錄歸入證人證言，將當(dāng)事人的調(diào)查筆錄歸入當(dāng)事人陳述的觀點(diǎn)，即調(diào)查筆錄應(yīng)屬于證人證言或當(dāng)事人陳述。

2 組織調(diào)查的實(shí)施過程

組織調(diào)查可分為準(zhǔn)備、過程、結(jié)束三個(gè)階段，每階段均有不同要求。

2.1 調(diào)查準(zhǔn)備

2.1.1 安排人員、整理工具?！端幤繁O(jiān)督行政處罰程序規(guī)定》第十六條規(guī)定：“進(jìn)行案件調(diào)查或者檢查時(shí)，執(zhí)法人員不得少于2人，并應(yīng)當(dāng)向被調(diào)查人或者有關(guān)人員出示執(zhí)法證件。被調(diào)查人或者有關(guān)人員應(yīng)當(dāng)如實(shí)回答詢問并協(xié)助調(diào)查或者檢查，不得阻撓。”組織調(diào)查前，須組織2名以上具有行政執(zhí)法資質(zhì)的執(zhí)法人員，主要詢問人員應(yīng)具備相應(yīng)的政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)素質(zhì)和心理素質(zhì)，符合對線索警覺、對調(diào)查者有耐心、自我控制力強(qiáng)、善于與被調(diào)查人溝通等素質(zhì)要求。被調(diào)查人為女性的，應(yīng)由女性執(zhí)法人員進(jìn)行或在場，禁止男性執(zhí)法人員單獨(dú)調(diào)查女性被調(diào)查人。工具方面，應(yīng)整理相應(yīng)的執(zhí)法文書等記錄工具，準(zhǔn)備錄音或攝影設(shè)備，盡量對調(diào)查全過程錄音或攝影。

2.1.2 確定對象、調(diào)整順序。調(diào)查對象包括當(dāng)事人和知情者。行政執(zhí)法中，當(dāng)事人由于與案件有利害關(guān)系，其陳述內(nèi)容多為有利于自己或虛假的陳述，顯著特點(diǎn)是實(shí)與虛同在，真與偽并存。而知情者作為案件第三人，向藥監(jiān)部門所作的陳述比當(dāng)事人陳述更為客觀。因此，確定多個(gè)調(diào)查對象后，要按照先知情者后當(dāng)事人的順序個(gè)別進(jìn)行調(diào)查。這樣可以先掌握情況和證據(jù)，有利于對當(dāng)事人開展調(diào)查。分組調(diào)查要及時(shí)溝通反饋情況。

2.1.3 了解案件及被調(diào)查人基本情況。調(diào)查人員在詢問前了解案件基本情況，在適當(dāng)時(shí)機(jī)出示證據(jù)，可迫使被調(diào)查人作如實(shí)陳述。了解被調(diào)查人基本情況，便于判斷其與當(dāng)事人的利害關(guān)系和陳述內(nèi)容的真實(shí)可靠性。

2.1.4 選擇場所、控制時(shí)間。調(diào)查場所要求安全、保密，以便于調(diào)查進(jìn)行。可以選擇被調(diào)查人所在單位、住所，也可以是行政機(jī)關(guān)單位或指定場所。實(shí)踐中，對當(dāng)事人調(diào)查要盡量避開現(xiàn)場，選擇行政機(jī)關(guān)單位或指定場所；對知情者調(diào)查一般選擇案件現(xiàn)場、知情者所在單位或住所?？紤]到知情者大多不愿意讓當(dāng)事人或其他更多的人知道其配合調(diào)查的情況，或礙于情面而不能如實(shí)陳述，所以選擇調(diào)查場所時(shí)，可盡量避開現(xiàn)場，選擇附近保密性較好的場所。

對于調(diào)查時(shí)間，法律法規(guī)沒有明確規(guī)定。情況較為復(fù)雜的案件，可適當(dāng)延長詢問時(shí)間或組織多次調(diào)查，但單次不得超過24小時(shí)，否則即屬非法拘禁。

2.2 調(diào)查過程 為保障調(diào)查筆錄的合法性和有效性，要注意調(diào)查筆錄的完整性，把握進(jìn)行調(diào)查的技巧性。

2.2.1 確認(rèn)身份、告知法律責(zé)任。詢問前，調(diào)查人員應(yīng)主動出示執(zhí)法證件或身份證明，表明執(zhí)法主體身份；要求被調(diào)查人提供身份證等身份證明。當(dāng)遇到被調(diào)查人為未成年人、聾啞人等特殊情況時(shí)，應(yīng)當(dāng)采取必要措施。

2.2.2 注意提問方式。詢問時(shí)不要提太細(xì)的問題，應(yīng)當(dāng)籠統(tǒng)地提問，覆蓋面要寬，讓被調(diào)查人充分地反映情況。如“請談?wù)勀銌挝唤?jīng)營假藥的有關(guān)情況”、“對該單位銷售劣藥的事你知道多少？”對于太細(xì)的問題，被調(diào)查人會拘限于提問內(nèi)容回答，不能提供更多的情況。如“談?wù)勀銌挝毁忂M(jìn)批號為××、名稱為××藥品的有關(guān)情況”，則被調(diào)查人只能回復(fù)該藥品該批次的有關(guān)情況，而對其他情況不會詳實(shí)陳述。

2.2.3 由被調(diào)查人自由陳述。問題提出后，要耐心、認(rèn)真傾聽被調(diào)查人的自由陳述，敏銳發(fā)現(xiàn)新線索，當(dāng)陳述前后矛盾、不連貫時(shí)，不要急于打斷。自由陳述的優(yōu)點(diǎn)：①表示尊重對方，有利于建立良好溝通關(guān)系；②內(nèi)容連貫，有利于被調(diào)查人回憶；③陳述全面，有利于了解靠提問無法得知的情況。

2.2.4 針對性與跟進(jìn)性提問。被調(diào)查人自由陳述后，要對缺漏問題、不夠充分的事實(shí)或前后有矛盾之處進(jìn)行針對性提問。對一些需要特別強(qiáng)調(diào)的數(shù)據(jù)或重點(diǎn)情況，也可針對性抽出，要求被調(diào)查人確認(rèn)。如針對購進(jìn)時(shí)間、數(shù)量、銷售數(shù)量、價(jià)格、銷售金額、庫存等重點(diǎn)數(shù)據(jù)和情況，可針對性強(qiáng)調(diào)抽出，要求被調(diào)查人確認(rèn)。對被調(diào)查人自由陳述中提供的其他違法事實(shí)或有價(jià)值的線索，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步跟進(jìn)性提問，擴(kuò)大調(diào)查成果。如被調(diào)查人自由陳述中涉及多次購進(jìn)同品種、同批次產(chǎn)品時(shí)，主要詢問人員要及時(shí)跟進(jìn)提問，詢問具體購進(jìn)次數(shù)、時(shí)間、數(shù)量等情況。

2.3 調(diào)查結(jié)束 詢問結(jié)束后，應(yīng)確認(rèn)陳述內(nèi)容是否屬實(shí)，及時(shí)制作調(diào)查筆錄、請被調(diào)查人閱讀確認(rèn)、簽字并注明日期。對閱讀有困難的，由記錄人員宣讀，被調(diào)查人確認(rèn)。簽字應(yīng)與身份證相符，被調(diào)查人為未成年人的，由到場的法定監(jiān)護(hù)人簽字。

調(diào)查結(jié)束后，還要向被調(diào)查人說明提供情況的重要性，并表示感謝，如需要再次調(diào)查也可同時(shí)說明，以便建立良好溝通關(guān)系，在補(bǔ)充調(diào)查或發(fā)生行政復(fù)議、訴訟時(shí)，得到被調(diào)查人的積極配合。

3 制作調(diào)查筆錄嚴(yán)格遵循6點(diǎn)要求

調(diào)查筆錄制作方法有兩種：①即時(shí)記錄，按調(diào)查過程和被調(diào)查人陳述內(nèi)容逐字逐句記錄。優(yōu)點(diǎn)是與錄音及詢問過程同步進(jìn)行，節(jié)省時(shí)間；缺點(diǎn)是內(nèi)容繁雜，口語較多、易引起歧義，層次不清、常用“一問一答”模式。②整理記錄，根據(jù)即時(shí)記錄及錄音整理后記錄。缺點(diǎn)是時(shí)間較長、工作量較大；優(yōu)點(diǎn)是條理清楚、層次分明，可以大篇幅記錄。實(shí)踐中，采用計(jì)算機(jī)制作調(diào)查筆錄，多采用整理記錄，現(xiàn)場手工記錄時(shí)，多采用即時(shí)記錄。制作調(diào)查筆錄有如下要求：

3.1 內(nèi)容要全面。調(diào)查筆錄是對調(diào)查過程的詳實(shí)記錄，必須全面涉及調(diào)查人及被調(diào)查人基本情況、告知法律責(zé)任和權(quán)利的程序、調(diào)查人提問與被調(diào)查人陳述、被調(diào)查人確認(rèn)陳述屬實(shí)等情況，真實(shí)反映整個(gè)過程。

3.2 層次要分明。調(diào)查筆錄應(yīng)以被調(diào)查人自述為主，采用大篇幅記錄、用自然段分層次，避免“一問一答”記錄模式。這樣有利于按照事情發(fā)展規(guī)律記錄，使調(diào)查筆錄層次分明、條理清楚，也有利于閱讀者了解調(diào)查情況。

3.3 重點(diǎn)要突出。對關(guān)鍵性問題記錄時(shí)，要突出重點(diǎn)內(nèi)容，強(qiáng)調(diào)該問題的重要性和對案情的關(guān)鍵性，由被調(diào)查人明確、肯定陳述。如部分針對性提問或跟進(jìn)性提問，可以采用“一問一答”模式記錄。

3.4 詳略要得當(dāng)。記錄案情要言辭精煉、詳略得當(dāng)。記錄要注意“七何要素（即：何時(shí)、何地、何人、何事、何法、何因、何果）”的描述。對重要情節(jié)、時(shí)間、涉案物品的特征、數(shù)量、當(dāng)事人目的、有無其他人員參與等情況要詳寫；對不屬于“七何要素”的內(nèi)容略寫；對思想溝通環(huán)節(jié)、被調(diào)查人的猜想推測等無關(guān)情況均免記錄。對當(dāng)事人回答確認(rèn)行政執(zhí)法人員身份、告知法律責(zé)任、確認(rèn)陳述屬實(shí)的提問，記錄要簡單肯定。

3.5 用詞要準(zhǔn)確。被調(diào)查人陳述有“口語”、“地方方言”時(shí)，記錄要作“書面語”、“普通話”轉(zhuǎn)換處理，如為了保留原語氣使用“口語”、“地方方言”的，必須增加解釋。如被調(diào)查人使用地方方言“呷藥”時(shí)，應(yīng)記錄為“服藥”、“使用藥品”等普通語；如記錄口語“掂錢”時(shí)，要增加“掂錢就是找錢、借錢的意思”的解釋記錄。

被調(diào)查人因概念不清而陳述錯誤時(shí)，應(yīng)向被調(diào)查人解釋確認(rèn)，記錄正確概念。如被調(diào)查人將“保健食品”說成“藥品”時(shí)，應(yīng)向被調(diào)查人解釋如何分辨該產(chǎn)品是“保健食品”而不是“藥品”，糾正概念錯誤，記錄應(yīng)為“保健食品”。如將“保健食品”說成“藥品”時(shí)，應(yīng)記錄為“保健食品”。

3.6 修改要確認(rèn)。記錄有誤時(shí)，要按陳述內(nèi)容修改確認(rèn)。計(jì)算機(jī)制作時(shí)，可先修改，再打印簽字。手工制作調(diào)查筆錄時(shí)，對錯別字或少量文字，由記錄人劃線后修改，要求保持原字可辨認(rèn)，修改處要由被調(diào)查人簽字確認(rèn)；對大段文字或意思錯誤的，要在最后補(bǔ)充記錄為“上述調(diào)查筆錄第幾頁第幾行至第幾頁第幾行，記錄有誤，我的原意是……”等內(nèi)容。

組織調(diào)查和制作調(diào)查筆錄的要求和方法在宏觀層面是相同的，但具體到每個(gè)案件、行政執(zhí)法人員及被調(diào)查人、調(diào)查筆錄時(shí)，必定有所差異。筆者認(rèn)為，唯其共性，才有探討要求和方法的可能；唯其個(gè)性，才有認(rèn)真對待每一次調(diào)查組織、每一份調(diào)查筆錄制作的必要性。