食品行業(yè)協(xié)會自律監(jiān)管的功能分析與推進(jìn)策略研究

劉文萃

（天津科技大學(xué) 法政學(xué)院，天津 300222）

食品行業(yè)協(xié)會自律監(jiān)管的功能分析與推進(jìn)策略研究

劉文萃

（天津科技大學(xué) 法政學(xué)院，天津 300222）

我國現(xiàn)行的政府壟斷型食品安全監(jiān)管模式，無論是在主觀的監(jiān)管意愿，還是客觀的監(jiān)管能力，始終都存在著無法完全克服的固有缺陷和制度缺失。相較于政府行政監(jiān)管的他律約束而言，食品行業(yè)協(xié)會的自律監(jiān)管，在信息獲取、監(jiān)管動力、監(jiān)管成本、監(jiān)管范圍等諸多方面，均具有不可替代的功能優(yōu)勢，可以有效彌補政府行政監(jiān)管之不足。但囿于法律和體制限制，當(dāng)前我國食品行業(yè)協(xié)會的發(fā)展面臨諸多障礙，食品安全治理中食品行業(yè)協(xié)會自律監(jiān)管的功能優(yōu)勢，并未得到有效發(fā)揮。推進(jìn)我國食品行業(yè)協(xié)會的自律監(jiān)管，要重塑食品安全“合作治理”新理念；健全食品行業(yè)協(xié)會的法制基礎(chǔ)；改革雙重管理體制，提升食品行業(yè)協(xié)會在食品安全治理中的主體地位；完善自主治理結(jié)構(gòu)，加強食品行業(yè)協(xié)會自身能力建設(shè)；調(diào)整優(yōu)化食品行業(yè)協(xié)會布局，提高食品行業(yè)協(xié)會的行業(yè)代表性；加強食品行業(yè)協(xié)會自律管理體制建設(shè)，發(fā)揮食品行業(yè)協(xié)會在食品安全誠信體制建設(shè)中的主體地位。

食品安全；管理理念；食品行業(yè)協(xié)會；自律監(jiān)管；合作治理

近年來，頻發(fā)的食品安全事件，引發(fā)了中國社會和民眾普遍的民生焦慮，也在不斷挑戰(zhàn)政府監(jiān)管部門的形象和公信力。為了應(yīng)對食品安全監(jiān)管環(huán)境的深刻變化和不斷升級的食品安全危機(jī)，2009年2月28日最新頒布的 《中華人民共和國食品安全法》，一個重大而顯著的變化，就是在原有的政府單一行政監(jiān)管模式之外，首次從國家立法層次高度，明確規(guī)定食品行業(yè)協(xié)會應(yīng)當(dāng)加強行業(yè)自律，支持和鼓勵社會團(tuán)體、基層群眾性自治組織以及新聞媒體等社會性力量參與食品安全治理。這一變化，既是對日益嚴(yán)峻的食品安全形勢的現(xiàn)實回應(yīng)，更傳遞出在對食品安全危機(jī)政府監(jiān)管失靈的理性反思后，中國致力于推進(jìn)和打造食品安全多元化監(jiān)管體系，引入和加強包括食品行業(yè)協(xié)會在內(nèi)的社會性監(jiān)管主體的重大立法意圖。

在此背景下，研究和探討如何在現(xiàn)代食品安全治理理念的指導(dǎo)下，有效整合社會資源，從法律和制度上強化和提升食品行業(yè)組織的獨立、自治和自律功能，完善食品行業(yè)自律監(jiān)管機(jī)制，推動政府與社會主體在食品行業(yè)監(jiān)管領(lǐng)域的合作治理，從而以行業(yè)自律監(jiān)管彌補政府監(jiān)管失靈，無疑具有積極而現(xiàn)實的意義。

一、我國食品安全管理理念的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型：從一元壟斷到多元共治

民以食為天。食品安全關(guān)涉民生福祉與社會穩(wěn)定，具有公共產(chǎn)品的基本屬性，作為基礎(chǔ)性的社會秩序，政府行政監(jiān)管的介入具有必然性。但是，一個不容忽視的事實是，隨著科學(xué)技術(shù)和經(jīng)濟(jì)、社會的快速發(fā)展，食品產(chǎn)業(yè)日益復(fù)雜化，傳統(tǒng)上單純依靠政府行政監(jiān)管來保障食品安全的理念與模式，越來越難以有效應(yīng)對復(fù)雜現(xiàn)實的挑戰(zhàn)。特別是在現(xiàn)代社會結(jié)構(gòu)復(fù)雜、分化加速、快速多變、價值與利益多元化的時代背景下，政府所面臨的各種公共問題與所面臨的管理環(huán)境，都變得愈加復(fù)雜、動蕩和不確定，官僚機(jī)構(gòu)的龐大規(guī)模，“加之官僚體系本身的保守、消極、被動，以及官僚制度的墨守成規(guī)、不負(fù)責(zé)任、衙門作風(fēng)、繁文縟節(jié)、官樣文章、效率低下、腐敗”[1](p8)等所造就的官僚體制的弊端，使得政府官僚制行政模式面臨著空前的管理危機(jī)。20世紀(jì)70年代末開始席卷全球的“新公共管理”政府改革運動，即肇始于此。

作為對此的回應(yīng)，主張充分調(diào)動和整合包括市場體系和社會體系在內(nèi)的一切積極力量，凸顯公私協(xié)力的合作治理，成為當(dāng)代政府治理理念的共識。具體到食品安全管理領(lǐng)域，總結(jié)世界發(fā)達(dá)國家食品安全有效治理的成功經(jīng)驗，就是既要加強政府監(jiān)管部門的能力建設(shè)，又要集中社會力量，群策群力，充分發(fā)揮包括各食品行業(yè)協(xié)會、食品從業(yè)者、第三方檢驗檢測機(jī)構(gòu)、消費者以及新聞媒體在內(nèi)的多元社會主體的參與治理。進(jìn)而，由政府主導(dǎo)的單一治理，走向政府與市場、政府與社會的多元主體在食品安全監(jiān)管領(lǐng)域的合作共治。

以此來檢視我國的食品安全管理，我國現(xiàn)行的食品安全監(jiān)管體系，仍屬于典型的政府壟斷型監(jiān)管模式。該模式意味著“從主體角度來看，政府是唯一的監(jiān)管主體，監(jiān)管什么、怎樣監(jiān)管、監(jiān)管到何種程度等，都由政府這個唯一的監(jiān)管主體來確定；從過程視角來看，政府以壟斷的方式包攬整個監(jiān)管過程，沒有其他主體介入其中”。[2]這種基于政府壟斷型行政監(jiān)管體系基礎(chǔ)之上的食品安全“單中心治理”模式，從監(jiān)管意愿與監(jiān)管能力的二維視角來審視，均存在明顯不足與缺陷：

1.從意愿來看，政府行政監(jiān)管動力不足。

政府并非天然地具有追逐公共利益的傾向。人是自利的、理性的效用最大化者。[3](p4)政治市場上的個體在某種程度上同樣也是追求自我效用最大化的“經(jīng)濟(jì)人”。政府部門及其行政人員也都具有自身的利益需求，部門利益的存在及行政監(jiān)管人員的自利性影響，在缺乏有效制度約束下，可能導(dǎo)致政府監(jiān)管行為目標(biāo)異化，甚至出現(xiàn)監(jiān)管者被監(jiān)管對象“捕獲”的“管制俘獲”問題；另外，從我國的食品安全監(jiān)管的實踐來看，食品安全最薄弱的環(huán)節(jié)恰恰是對監(jiān)管者的監(jiān)管。當(dāng)前我國食品安全問責(zé)體系不健全，對監(jiān)管機(jī)構(gòu)本身的監(jiān)管沒有真正地建立起來，問責(zé)乏力削弱了食品安全領(lǐng)域行政問責(zé)的警示作用，由此，導(dǎo)致政府行政監(jiān)管機(jī)構(gòu)壓力不足，動力缺乏。

2.就能力而言，政府行政監(jiān)管能力有限。

首先，政府監(jiān)管部門獲取信息的不充分性。食品行業(yè)是典型的信息不對稱行業(yè)?，F(xiàn)代食品工業(yè)涉及到農(nóng)業(yè)科學(xué)、生物技術(shù)、化學(xué)工程、健康科技、機(jī)械裝備及環(huán)境工程等眾多復(fù)雜科技的綜合運用，在生產(chǎn)工藝的復(fù)雜程度及管控難度上都與日俱增；更由于食品產(chǎn)業(yè)鏈條涉及種植、養(yǎng)殖、生產(chǎn)、加工、包裝、倉儲、運輸、銷售、消費等社會化大生產(chǎn)眾多環(huán)節(jié)，單個消費者乃至政府監(jiān)管部門，均難以全面掌握有關(guān)食品質(zhì)量與食品安全的全部有效信息?；谛畔⒉粚ΨQ基礎(chǔ)上的政府對食品安全領(lǐng)域的行政監(jiān)管與規(guī)制，可能導(dǎo)致兩方面的突出問題：一是由于政府公共政策大都建立在信息不充分的基礎(chǔ)上做出，因而極易出現(xiàn)政策效應(yīng)的滯后性、不平衡性以及效力的遞減性；二是在政府管制過程中，為了很好地監(jiān)督管理人的活動，管制當(dāng)局必須對被監(jiān)管部門的生產(chǎn)情況了如指掌，然而，向它提供這些情況的卻是被監(jiān)管部門，因而被監(jiān)管者出于對自身利益維護(hù)的需要，在向監(jiān)督部門提供信息時則故意隱瞞實情，甚至虛構(gòu)信息，騙取監(jiān)管者在現(xiàn)實條件下做出最有利于被監(jiān)督者自身利益最大化的政策決定。[4](p28)

其次，政府行政監(jiān)管的成本高昂。政府監(jiān)管要受到人、財、物與信息等既有資源的約束和限制?，F(xiàn)代食品工業(yè)本身的復(fù)雜性特質(zhì)，加之受限于我國經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展水平，當(dāng)前我國食品產(chǎn)業(yè)的規(guī)?；潭鹊?，經(jīng)營主體眾多且分散。面對數(shù)量眾多且分散的監(jiān)管對象，政府監(jiān)管部門的人力、物力、財力與技術(shù)手段，均面臨巨大挑戰(zhàn)。監(jiān)管人員不足、監(jiān)管經(jīng)費短缺、監(jiān)管技術(shù)落后，現(xiàn)有條件下監(jiān)管任務(wù)不斷加大與監(jiān)管力量嚴(yán)重不足的矛盾不斷加劇，往往使得實際監(jiān)管缺位。同時，現(xiàn)行的多部門監(jiān)管體制格局下，多部門聯(lián)合執(zhí)法在實際操作中往往還要付出相當(dāng)大的協(xié)調(diào)成本。

綜合以上分析，可以看出，政府壟斷型的食品安全監(jiān)管模式，無論是在主觀的監(jiān)管意愿，還是客觀的監(jiān)管能力上，始終都存在著無法完全克服的固有缺陷和制度缺失。因此，在我國,食品安全行政監(jiān)管體系本身存在制度性缺陷，食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)的透明性、可問責(zé)性及能力建設(shè)等均存在不足的背景下，打破政府作為唯一主體的壟斷型監(jiān)管模式，推動社會多元主體共同參與的合作治理，既是對食品安全“單中心治理”模式下“政府失靈”的現(xiàn)實回應(yīng)，也是發(fā)達(dá)國家有效治理食品安全事務(wù)的基本經(jīng)驗總結(jié)。

二、食品行業(yè)協(xié)會自律監(jiān)管的功能優(yōu)勢：基于比較分析的視角

行業(yè)協(xié)會是社會生產(chǎn)專業(yè)分工和市場競爭發(fā)展到一定階段的客觀要求和必然產(chǎn)物，是現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)體系的重要組成部分。食品行業(yè)協(xié)會則是由食品行業(yè)企業(yè)及其他組織自愿結(jié)合組成的、為實現(xiàn)會員共同意愿、按照其章程開展活動的自治、互益性行業(yè)組織。食品行業(yè)協(xié)會是現(xiàn)代食品安全社會性監(jiān)管最重要的主體之一。從發(fā)達(dá)國家實際經(jīng)驗來看，食品行業(yè)協(xié)會以其自律機(jī)制參與食品安全監(jiān)管，在推動行業(yè)自律，整合行業(yè)資源，提供教育、培訓(xùn)與技術(shù)咨詢服務(wù)，全面提升行業(yè)整體水平以及構(gòu)筑政府部門與行業(yè)企業(yè)之間的溝通平臺等方面，起著舉足輕重的作用，顯示出巨大的社會潛能和效益。大量的實踐業(yè)已證明，食品行業(yè)協(xié)會的自律監(jiān)管，作為獨立于政府與食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)之外的“第三方監(jiān)管”，既減少了政府對微觀經(jīng)濟(jì)主體具體經(jīng)營活動的直接干預(yù)，又能發(fā)揮行業(yè)組織在信息獲取、專業(yè)技術(shù)與降低監(jiān)管成本等方面的功能優(yōu)勢，從而可以有效彌補食品安全治理領(lǐng)域政府與市場的“雙重失靈”。

具體而言，相對于自由市場的自發(fā)調(diào)節(jié)和政府部門的行政干預(yù)，食品行業(yè)協(xié)會的自律監(jiān)管，其比較優(yōu)勢主要體現(xiàn)在以下幾方面：

1.信息獲取優(yōu)勢。食品行業(yè)協(xié)會是由食品行業(yè)各領(lǐng)域內(nèi)的直接從事食品生產(chǎn)經(jīng)營的會員單位組成。作為行業(yè)代表，食品行業(yè)協(xié)會對本行業(yè)內(nèi)食品的生產(chǎn)技術(shù)、工藝流程、原料配方、產(chǎn)品品質(zhì)、成本及銷售管理等方面的信息，具有天然的認(rèn)知優(yōu)勢，相對于政府監(jiān)管部門與普通消費者，他們距離各自行業(yè)內(nèi)食品質(zhì)量和安全信息最近，知悉程度最高，其信息獲取成本也最低。

2.監(jiān)管動力優(yōu)勢。食品行業(yè)協(xié)會是所在行業(yè)整體利益的代言人。因此，出于行業(yè)整體利益和長遠(yuǎn)發(fā)展考慮，食品行業(yè)協(xié)會及其會員企業(yè)對業(yè)內(nèi)個別企業(yè)的假冒侵權(quán)、虛假宣傳、違法經(jīng)營等各種可能危及整個行業(yè)信譽、導(dǎo)致行業(yè)危機(jī)的食品安全問題，具有更為強烈的監(jiān)管意愿和主動介入的原動力。此外，政府的行政監(jiān)管主要側(cè)重于食品安全問題的事后監(jiān)管，而食品行業(yè)協(xié)會的自律機(jī)制則可以提前介入，使監(jiān)管環(huán)節(jié)前移，防患未然。

3.專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢。隨著現(xiàn)代食品工業(yè)的快速發(fā)展，食品行業(yè)中各種新材料、新技術(shù)、新設(shè)備、新工藝、新產(chǎn)品層出不窮，專業(yè)性和技術(shù)性不斷增強，單純依靠政府行政監(jiān)管，難以跟上食品行業(yè)快速發(fā)展的步伐。食品行業(yè)協(xié)會則熟悉行業(yè)、了解企業(yè)，并集中了本行業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的眾多專業(yè)人才，對市場的感知能力以及專業(yè)技術(shù)等方面，優(yōu)勢突出。鑒于此，食品行業(yè)協(xié)會在食品安全信息收集、分析和披露、食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定、食品安全認(rèn)證、檢驗檢測、風(fēng)險預(yù)警、信用評估等專業(yè)領(lǐng)域，均可發(fā)揮這種技術(shù)上的優(yōu)勢。

4.比較成本優(yōu)勢?，F(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)是秩序經(jīng)濟(jì)，政府對食品行業(yè)的行政規(guī)制作為外部規(guī)范，必須考慮到執(zhí)行成本和效率問題?！坝捎谛姓杀镜南拗?，政府不可能深入到每一家企業(yè)中進(jìn)行安全監(jiān)管，而更多的是以點帶面，或進(jìn)行抽查”。[5]相比之下，食品行業(yè)協(xié)會作為食品企業(yè)自發(fā)組成的互益性組織，擁有內(nèi)部的成本分擔(dān)機(jī)制，其行業(yè)管理成本可以由會員企業(yè)分擔(dān)，從而可以大大降低政府部門的行政監(jiān)管成本。同時，食品行業(yè)協(xié)會的自律監(jiān)管本質(zhì)上是一種集體合約機(jī)制，不同于傳統(tǒng)政府行政監(jiān)管自上而下單向度的外部強制，其運行主要基礎(chǔ)為會員企業(yè)建立在公開、平等、合意原則之上所制定的行規(guī)行約。行規(guī)行約作為自律章程，屬于典型的內(nèi)部規(guī)則，是利益相關(guān)各方重復(fù)博弈和反復(fù)均衡的結(jié)果，此種內(nèi)在規(guī)則一旦產(chǎn)生，無需借助外在強制力量就能夠為人們自覺遵循，[4](p34)這種“團(tuán)體自我管制的方法非常有效，與國家的進(jìn)入相比，社會成員更樂意接受團(tuán)體的自我管制?！晕夜苤票苊饬藝业倪^分介入，它在國家和團(tuán)體之間劃分了一條安全線，同時，社會團(tuán)體可以在執(zhí)行中消化政策，他們的專門知識、信息、經(jīng)驗和判斷，促進(jìn)了有效執(zhí)行國家政策的環(huán)境，而光靠國家的直接干預(yù)是做不到這一點的?！晕夜苤剖股鐣F(tuán)體成為推行公共政策的組織，這不僅有利于良好社會秩序的形成，同時也降低了國家管制的成本?！盵7](p122-123)就成本效益分析的角度而言，行業(yè)協(xié)會自律監(jiān)管基礎(chǔ)上的自主治理,優(yōu)于政府行政干預(yù)的外部強制。

5.監(jiān)管范圍優(yōu)勢。目前，我國食品安全行政監(jiān)管主體，涉及農(nóng)業(yè)、質(zhì)檢、工商、衛(wèi)生、商務(wù)等多個部門，眾多監(jiān)管部門在職責(zé)上存在重疊交叉，造成監(jiān)管責(zé)任不清，且政府監(jiān)管權(quán)力還被縱向的層級體制所分割；同時，政府部門的行政監(jiān)管屬于時點管理，難以做到全過程監(jiān)管，不可避免出現(xiàn)監(jiān)管的空白和盲點。由此，在我國現(xiàn)行食品安全單一政府監(jiān)管體制架構(gòu)下，“分段監(jiān)管有盲區(qū)、品種監(jiān)管難落實”的弊端十分突出。行業(yè)協(xié)會則在一定程度上可以打破這種地域和層級上的限制，對某一特定類型食品實行全過程的跟蹤監(jiān)管，從而可以在相當(dāng)程度上彌補現(xiàn)有政府監(jiān)管體制上的缺陷。

總之，在一個快速、多變、日益復(fù)雜的現(xiàn)代社會，伴隨食品行業(yè)的快速發(fā)展，必須摒棄“全能政府”的傳統(tǒng)理念，打破政府壟斷型監(jiān)管體系基礎(chǔ)上的單中心治理模式，引導(dǎo)和推動社會多元力量介入食品安全管理。由此，積極探索建立和完善以食品行業(yè)協(xié)會為組織基礎(chǔ)的食品行業(yè)自律監(jiān)管體系，依靠行業(yè)組織力量，充分發(fā)揮食品行業(yè)自身的自我調(diào)控與自律監(jiān)管功能，以行業(yè)自律監(jiān)管來彌補政府行政監(jiān)管體系的制度性缺陷，逐步實現(xiàn)食品安全監(jiān)管領(lǐng)域政府與社會行業(yè)組織的合作治理，是構(gòu)建食品安全監(jiān)管長效機(jī)制的關(guān)鍵，也是我國食品安全治理體系改革的方向。

三、當(dāng)前我國食品行業(yè)協(xié)會自律監(jiān)管功能缺失及其原因分析

改革開放以來，伴隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步確立和政府職能轉(zhuǎn)變的不斷推進(jìn)，現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)中行業(yè)協(xié)會的功能與作用日漸得到重視。在此背景下，我國食品行業(yè)協(xié)會發(fā)展迅速。1984年成立的中國食品工業(yè)協(xié)會，就是新中國首批試點成立的全國性行業(yè)協(xié)會之一。2004年《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強食品安全工作的決定》（國發(fā)[2004]23號）中明確提出，要充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會和中介組織的作用；2007年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加快推進(jìn)行業(yè)協(xié)會商會改革和發(fā)展的若干意見 （國辦發(fā) [2007]36號）》，進(jìn)一步強調(diào)行業(yè)協(xié)會加強行業(yè)自律的作用，對行業(yè)協(xié)會商會改革和發(fā)展的必要性與實施方案做出了規(guī)定；2009年頒布實施的《中華人民共和國食品安全法》，則在第七條專門明確規(guī)定：“食品行業(yè)協(xié)會應(yīng)當(dāng)加強行業(yè)自律，積極引導(dǎo)食品生產(chǎn)經(jīng)營者依法生產(chǎn)經(jīng)營，推動行業(yè)誠信建設(shè)，宣傳、普及食品安全知識?！?/p>

但從我國的實際情況看，食品行業(yè)協(xié)會在總體上發(fā)展滯后,在食品行業(yè)企業(yè)中的認(rèn)同度不高,缺乏應(yīng)有的影響力與號召力，行業(yè)自律監(jiān)管并沒有真正發(fā)揮出其應(yīng)有的作用。無論是基于與發(fā)達(dá)國家食品行業(yè)協(xié)會自律功能運作的橫向比較，還是對食品行業(yè)協(xié)會本身整體發(fā)展?fàn)顩r的縱向考量，食品行業(yè)協(xié)會在我國食品安全治理中的功能優(yōu)勢與獨特作用，都未得到有效發(fā)揮，與理論上應(yīng)有之自律功能和社會的要求均有較大差距。這從近年我國所發(fā)生的一些重大食品安全事件的處置過程中，一些食品行業(yè)協(xié)會的“集體沉默”和不作為，即可見一斑。

概而言之，當(dāng)前我國食品行業(yè)協(xié)會自律監(jiān)管功能的缺失，主要表現(xiàn)在以下三點：

第一，部分食品行業(yè)協(xié)會的獨立意識與自治品格的缺失，自身定位模糊，淪為政府部門的附屬或職能延伸，缺乏權(quán)威性和公信力，自律監(jiān)管意識不強；第二，總體上，食品行業(yè)協(xié)會的覆蓋面窄，行業(yè)代表性不足，缺乏對企業(yè)的號召力和凝聚力，自律監(jiān)管功能有效發(fā)揮的社會合法性基礎(chǔ)不足；第三，自身能力建設(shè)亟待提高。

究其原因，影響我國食品行業(yè)協(xié)會自律監(jiān)管功能有效發(fā)揮的障礙因素，主要有以下幾方面：

1.法制建設(shè)滯后。

我國行業(yè)協(xié)會的相關(guān)立法總體滯后，現(xiàn)有法律法規(guī)的一些內(nèi)容難以適應(yīng)行業(yè)發(fā)展的要求。目前，我國直接規(guī)范行業(yè)協(xié)會的全國性法規(guī)，只有國務(wù)院1998年10月發(fā)布的《社會團(tuán)體登記管理條例》，迄今為止，尚未出臺一部針對行業(yè)協(xié)會的統(tǒng)一的、專門性的法律或法規(guī)，對行業(yè)協(xié)會的性質(zhì)、地位、職能、治理結(jié)構(gòu)、運作范圍、權(quán)利義務(wù)等作出明確界定。行業(yè)協(xié)會的法制建設(shè)滯后，其獨立法律地位的確立缺乏國家統(tǒng)一立法的確認(rèn)和保障，導(dǎo)致行業(yè)協(xié)會的建設(shè)不規(guī)范、權(quán)威性也大打折扣。

現(xiàn)代食品行業(yè)覆蓋面廣，行業(yè)細(xì)分程度高，現(xiàn)有的法律規(guī)范將其納入社會團(tuán)體，缺乏科學(xué)的分類管理，忽視了食品行業(yè)協(xié)會內(nèi)部會員企業(yè)多樣性的差異；且《社會團(tuán)體登記管理條例》基本上屬于程序性法規(guī)，只是一個社會團(tuán)體登記管理的程序性條例，不能滿足行業(yè)協(xié)會改革發(fā)展的實體性規(guī)范要求。食品行業(yè)協(xié)會的法治框架不完善，法律法規(guī)不健全，導(dǎo)致其自身定位不明確，法律地位不高，企業(yè)認(rèn)同度低,開展相關(guān)活動缺乏應(yīng)有的法律依據(jù)，自主、獨立的自律監(jiān)管功能發(fā)揮的合法性基礎(chǔ)不足，從而制約了其功能優(yōu)勢的有效發(fā)揮。

2.管理體制不順。

在我國目前行業(yè)協(xié)會管理體制之下，食品行業(yè)協(xié)會的健康發(fā)展受到相當(dāng)程度的制約和限制。一方面，依據(jù)《社會團(tuán)體登記管理條例》,各級政府對食品行業(yè)協(xié)會的管理，實行由民政部門和業(yè)務(wù)主管單位雙重審批、雙重負(fù)責(zé)的“雙重管理體制”，同時實行“非競爭性”的原則，基本上遵循“一業(yè)一會”或“一地一會”的設(shè)置原則，且同時規(guī)定在民政部登記注冊的全國性行業(yè)協(xié)會在各地不得建立系統(tǒng)組織。這種“雙重管理”和“非競爭性原則”導(dǎo)致的體制瓶頸，使得很多有成立需求的食品行業(yè)無法再成立新協(xié)會，而另一些已經(jīng)成立但是沒有很好發(fā)揮作用的食品行業(yè)協(xié)會，則因缺乏競爭和退出機(jī)制而繼續(xù)存在，從而限制和制約了食品行業(yè)協(xié)會進(jìn)一步發(fā)展；另一方面，由于歷史和現(xiàn)實的種種原因，相當(dāng)一部分食品行業(yè)協(xié)會具有自上而下的成立背景和準(zhǔn)政府運作模式，導(dǎo)致其自身定位的模糊，部分食品行業(yè)協(xié)會成為政府管制職能的延伸，帶有濃厚的行政色彩，缺少為企業(yè)服務(wù)的精神和動力，服務(wù)能力不強，服務(wù)形式單一，對企業(yè)缺乏吸引力。由于上述體制原因，相當(dāng)一部分食品行業(yè)協(xié)會在企業(yè)中缺乏必要的凝聚力和號召力，企業(yè)的認(rèn)同度低，其行業(yè)自律和監(jiān)管功能的社會合法性基礎(chǔ)嚴(yán)重不足，難以發(fā)揮實質(zhì)性的作用。

3.食品行業(yè)協(xié)會覆蓋面窄，代表性不足?？傮w而言，我國食品行業(yè)協(xié)會的總量仍然偏少，從覆蓋面看，食品行業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈涉及種養(yǎng)殖、生產(chǎn)、加工、流通、消費、餐飲等環(huán)節(jié)，食品、食品原料、食品相關(guān)產(chǎn)品種類繁多，市場細(xì)分明顯，而當(dāng)前食品行業(yè)協(xié)會總體發(fā)展滯后，與產(chǎn)業(yè)發(fā)展相脫節(jié)，且參會的多為大中型企業(yè)，中小企業(yè)比例偏低，行業(yè)代表性不足。

4.自主治理機(jī)制薄弱，能力建設(shè)存在不足。

食品行業(yè)協(xié)會作為行業(yè)自律性組織，獨立與自治是其本質(zhì)所在，也是其各項功能有效發(fā)揮的前提和基礎(chǔ)。但如前所述，受制于我國現(xiàn)有食品行業(yè)協(xié)會的特殊生成背景，相當(dāng)一部分為體制內(nèi)改制而成，政府對行業(yè)協(xié)會的不合理管制，致使其在人權(quán)、事權(quán)和財權(quán)上均在不同程度上受制于政府行政機(jī)關(guān)，導(dǎo)致部分食品行業(yè)協(xié)會獨立意識與自治品格的缺失，加之自主治理結(jié)構(gòu)不健全，組織機(jī)構(gòu)單薄，運作機(jī)制不規(guī)范，導(dǎo)致自身能力存在明顯不足，其自律監(jiān)管有名無實。

四、推進(jìn)我國食品行業(yè)協(xié)會自律監(jiān)管的路徑選擇與制度建構(gòu)

隨著我國市場經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，政治體制改革的逐步展開，行業(yè)協(xié)會的重要地位和社會意義日益凸顯。目前，關(guān)于行業(yè)協(xié)會在推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和規(guī)范市場秩序構(gòu)建中的地位和價值，已經(jīng)得到理論界的充分肯定和認(rèn)同。在國家政策扶持的大背景下，近年來，我國食品行業(yè)協(xié)會發(fā)展迅速，特別一些地方性的食品行業(yè)協(xié)會，在推動地方食品行業(yè)發(fā)展和參與食品安全治理中，發(fā)揮了越來越重要的作用。但同時不容回避的是，其發(fā)展過程中的外部環(huán)境約束和自身組織和能力缺陷問題，也日漸凸顯。目前，中國食品行業(yè)協(xié)會幾乎都不同程度地面臨著政府對協(xié)會放權(quán)不夠，缺乏法律規(guī)范和政策扶持、自主治理機(jī)制不健全、能力建設(shè)亟待加強等一系列問題，食品行業(yè)協(xié)會在食品安全治理中的潛力，有待進(jìn)一步挖掘。因此，作為現(xiàn)代食品安全治理體系的重要組成部分，如何為食品行業(yè)協(xié)會發(fā)展提供更為良好的外部環(huán)境和有效的自我發(fā)展機(jī)制，是推動食品行業(yè)協(xié)會健康發(fā)展、加強行業(yè)自律監(jiān)管必須正視的課題。

（一）重塑食品安全“合作治理”新理念，提高對食品行業(yè)協(xié)會自律監(jiān)管的認(rèn)識。

面對現(xiàn)代社會食品安全問題的復(fù)雜性特質(zhì)，必須重塑我國的食品安全監(jiān)管理念。要充分認(rèn)識到：面對轉(zhuǎn)型中國食品安全問題的復(fù)雜現(xiàn)實，任何單一監(jiān)管主體，均難以實現(xiàn)食品安全治理的全部職能，均不具有在短期內(nèi)挑起確保13億人口食品安全重任治理目標(biāo)的能力。從發(fā)達(dá)國家的成功經(jīng)驗來看，行政監(jiān)管、法律干預(yù)和行業(yè)自律，共同構(gòu)成了規(guī)范食品市場秩序、確保食品安全治理目標(biāo)的制度基礎(chǔ)。

因此，面對不斷升級的食品安全危機(jī)，應(yīng)對日趨嚴(yán)峻的食品安全監(jiān)管形勢，必須打破“全能政府”理念下的“政府壟斷”型監(jiān)管模式，樹立現(xiàn)代食品安全多元主體“合作治理”的新理念。按照這一新理念，摒棄公共行政等于政府行政的狹隘觀念，在進(jìn)一步強化和提高政府行政監(jiān)管能力的同時,應(yīng)大力推進(jìn)非政府公共行政，充分整合社會資源,加強社會性監(jiān)管,引進(jìn)以行業(yè)協(xié)會等自律性組織為代表的社會力量，構(gòu)建多元主體在食品安全監(jiān)管領(lǐng)域的合作治理。

（二）完善食品行業(yè)協(xié)會發(fā)展亟待解決的法制基礎(chǔ)，推進(jìn)食品行業(yè)協(xié)會自律監(jiān)管的立法建設(shè)。

我國食品行業(yè)協(xié)會的管理存在亟待解決的法律缺位問題。推進(jìn)食品行業(yè)協(xié)會的自律監(jiān)管，食品行業(yè)協(xié)會的運行和管理必須納入法制化軌道?！拔覈壳暗姆审w系是以社會系統(tǒng)的二分法為基礎(chǔ)的，市民社會這個中間層在立法時很少給予考慮”。[8](p23)目前，作為食品行業(yè)協(xié)會成立和運作主要法律基礎(chǔ)的《社會團(tuán)體管理條例》，僅僅是對1989年10月發(fā)布的原條例的簡單修訂，實質(zhì)上并無重大原則性修改，其對行業(yè)協(xié)會與其他社團(tuán)組織的管理以政治性、行政性因素為主，帶有濃厚的計劃經(jīng)濟(jì)色彩，并體現(xiàn)出較為強烈的 “管控”傾向，已經(jīng)不能適應(yīng)新形勢和新條件下行業(yè)協(xié)會發(fā)展的現(xiàn)實需要。

鑒于轉(zhuǎn)型期我國食品安全問題的嚴(yán)峻形勢，建議可以考慮以食品行業(yè)作為試點，加快行業(yè)協(xié)會的立法工作，推進(jìn)食品行業(yè)協(xié)會的單行立法和分類管理研究，為全國性行業(yè)協(xié)會立法創(chuàng)造條件和積累經(jīng)驗。參照國際上關(guān)于行業(yè)協(xié)會的立法經(jīng)驗，在總結(jié)食品行業(yè)協(xié)會立法試點實踐的基礎(chǔ)上，應(yīng)制定專門的《行業(yè)協(xié)會法》，進(jìn)而在《行業(yè)協(xié)會法》的基本原則和法律框架下，通過配套的法律法規(guī)，對食品行業(yè)協(xié)會的性質(zhì)、宗旨、原則、設(shè)立條件和程序，組織結(jié)構(gòu)與基本職能、會員權(quán)利與義務(wù)、治理結(jié)構(gòu)與運行機(jī)制等做出明確規(guī)定。進(jìn)而，強化食品行業(yè)協(xié)會的法人治理，賦于其獨立的法律地位，為其獨立、自治功能的有效發(fā)揮提供法治保障。同時，要在法治框架內(nèi)合理界定政府行政監(jiān)管與食品行業(yè)協(xié)會自律監(jiān)管的職能邊界，為食品安全治理中的政府職能部門與食品行業(yè)協(xié)會的合作治理奠定法治基礎(chǔ)。

（三）改革雙重管理體制，提升食品行業(yè)協(xié)會在現(xiàn)代食品安全治理中的主體地位。

政府的宏觀管理體制，對于行業(yè)自律組織的產(chǎn)生與發(fā)展，起著至關(guān)重要的作用。從食品行業(yè)協(xié)會的體制基礎(chǔ)分析，我國現(xiàn)行的民政和業(yè)務(wù)主管部門對行業(yè)協(xié)會的 “雙重管理”體制，是食品行業(yè)協(xié)會獨立性不強、自治基礎(chǔ)薄弱、職能發(fā)揮有限的體制性根源。

“雙重負(fù)責(zé)管理體制是在計劃經(jīng)濟(jì)體制下國家在對社會團(tuán)體歸口管理的實踐中形成的一種制度安排。這種制度安排首先是出于滿足政府部門的管理需要和規(guī)避相關(guān)風(fēng)險的需要設(shè)置，而不是以促進(jìn)社會組織的發(fā)展為目標(biāo)的”。[9](p28)此種“管控”取向的管理體制，實際上否定了行業(yè)協(xié)會的自治性質(zhì)，使行業(yè)協(xié)會無法履行其契約原則和民主原則，難以真正成為會員企業(yè)所信賴的組織。在相當(dāng)程度上而言，“雙重管理體制是現(xiàn)行行業(yè)協(xié)會管理體制滯后的關(guān)鍵因素，雙重管理體制一方面為主管部門延續(xù)部門特權(quán)提供了制度保障，另一方面也給市場領(lǐng)域內(nèi)生需求的實現(xiàn)設(shè)置了制度障礙”。[10](p186)

因此，必須加快推進(jìn)現(xiàn)行的雙重管理體制改革，改革的基本方向是要改變既有體制對行業(yè)協(xié)會的 “控制型管理”取向，轉(zhuǎn)向以扶持和培育為基本價值取向；改革的基本目標(biāo)是還原食品行業(yè)協(xié)會的民間性和獨立性，按照“企業(yè)創(chuàng)辦、市場運作、政府扶持”原則，整合現(xiàn)有行業(yè)協(xié)會資源，實行“政會分開”，推動其向民辦民營、自主管理、自我服務(wù)方向發(fā)展；改革突破口和基本路徑則是取消“雙重許可”的設(shè)立制度，逐步實現(xiàn)行業(yè)協(xié)會與其業(yè)務(wù)主管單位相脫離，打破食品行業(yè)協(xié)會發(fā)展的體制性障礙和束縛。

在改革雙重管理體制的基礎(chǔ)上，推進(jìn)政府職能部門與食品行業(yè)協(xié)會在食品安全管理領(lǐng)域的合作治理，實現(xiàn)政府行政監(jiān)管與行業(yè)協(xié)會自律監(jiān)管的良性互動，還有賴于法治框架下的政府管理理念轉(zhuǎn)變和政府職能的進(jìn)一步調(diào)整?，F(xiàn)階段行業(yè)協(xié)會發(fā)展的關(guān)鍵在政府。一方面，以《中華人民共和國食品安全法》的出臺和實施為契機(jī)，進(jìn)一步推進(jìn)政府食品安全管理的理念和職能轉(zhuǎn)變，加大對食品行業(yè)協(xié)會的扶持和引導(dǎo)，把可以通過自律性管理更好實現(xiàn)的行業(yè)管理職能，移交、授權(quán)或者委托給食品行業(yè)協(xié)會行使，使政府從行業(yè)組織可以更好發(fā)揮作用的食品安全特定監(jiān)管領(lǐng)域中退出來，為食品行業(yè)協(xié)會的成長和自律監(jiān)管功能的發(fā)揮，釋放必要的空間；另一方面，加快推進(jìn)食品行業(yè)協(xié)會立法工作，在法治框架內(nèi)明確食品行業(yè)協(xié)會的獨立主體地位和自律監(jiān)管職能，打破行業(yè)協(xié)會對政府的依從關(guān)系，并明確界定政府行政執(zhí)法和行業(yè)自律監(jiān)管的職能邊界，建立政府行政監(jiān)管與行業(yè)協(xié)會自律監(jiān)管的基礎(chǔ)制度架構(gòu)，從制度安排上明確食品行業(yè)協(xié)會與政府同為食品安全治理主體的平等地位，推進(jìn)食品安全領(lǐng)域政府監(jiān)管與行業(yè)協(xié)會自律監(jiān)管的合作治理。

（四）完善自主治理結(jié)構(gòu)，加強食品行業(yè)協(xié)會自身能力建設(shè)。

食品行業(yè)協(xié)會發(fā)展成長的最大動力，來自于會員企業(yè)對自我利益的追求。會員企業(yè)的共同利益是食品行業(yè)協(xié)會生存發(fā)展的生命之源。食品行業(yè)協(xié)會只有真正代表行業(yè)的整體利益，切實維護(hù)和實現(xiàn)內(nèi)部成員的共同利益，在此基礎(chǔ)上，才能擔(dān)負(fù)起行業(yè)管理和行業(yè)自律的公共職能。這是食品行業(yè)協(xié)會自律功能有效發(fā)揮的社會合法性基礎(chǔ)。如果食品行業(yè)協(xié)會缺乏獨立性、代表性，缺少行業(yè)管理的實際職責(zé)和權(quán)限，則其必然難以獲得企業(yè)的認(rèn)同和信賴，導(dǎo)致自身權(quán)威性和公信力的喪失。換言之，如果企業(yè)可以通過其他渠道繞過食品行業(yè)協(xié)會而達(dá)成自身的利益訴求，那么食品行業(yè)協(xié)會的作用也就被規(guī)避和抵消了，其功能優(yōu)勢自然無法發(fā)揮，自律監(jiān)管功能也就難以真正實現(xiàn)。由此，提高食品行業(yè)協(xié)會的代表性，確立能夠?qū)崿F(xiàn)會員利益保護(hù)的自主治理結(jié)構(gòu)，是其自律監(jiān)管功能有效發(fā)揮作用的社會基礎(chǔ)。

為此，一方面，加強食品行業(yè)協(xié)會自我管理，完善內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)，健全民主治理機(jī)制，推進(jìn)自主辦會。參照現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)，建立會員大會、理事會和監(jiān)事會分權(quán)制衡的現(xiàn)代行業(yè)協(xié)會管理運行機(jī)制，實行理事會領(lǐng)導(dǎo)下的秘書長日常負(fù)責(zé)制，理事會成員、會長、秘書長等均按照民主程序選舉產(chǎn)生，實現(xiàn)“領(lǐng)導(dǎo)人自選、經(jīng)費自籌、決策自主、運行自由、責(zé)任自擔(dān)”，[11]還原其自治本質(zhì)，使食品行業(yè)協(xié)會真正成為自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我協(xié)調(diào)、自我約束的行業(yè)自治組織；另一方面，必須強化服務(wù)意識，提高服務(wù)能力，加強食品行業(yè)協(xié)會人力資源隊伍建設(shè)，推進(jìn)其在行業(yè)規(guī)劃與管理、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)制定、技術(shù)咨詢提供、信用體系建設(shè)、市場監(jiān)管、人才培訓(xùn)等方面進(jìn)一步發(fā)揮作用，從而通過切實履行服務(wù)職能，提升對行業(yè)企業(yè)的吸引力和社會公信力，并通過開展行業(yè)服務(wù)、爭取社會捐款或贊助、承擔(dān)政府授權(quán)或委托工作，爭取購買服務(wù)事項等多種方式籌措經(jīng)費，增強自身可持續(xù)發(fā)展能力。

（五）調(diào)整優(yōu)化食品行業(yè)協(xié)會布局，提高食品行業(yè)協(xié)會的行業(yè)代表性。

中國的食品行業(yè)協(xié)會從20世紀(jì)80年代初開始出現(xiàn)，經(jīng)過30多年的發(fā)展，目前已經(jīng)初具規(guī)模。但從總量看，食品行業(yè)協(xié)會仍然偏少，在全國行業(yè)協(xié)會中所占比例偏低，行業(yè)覆蓋面窄，代表性不足，制約了行業(yè)自律功能的有效發(fā)揮。

因此，要進(jìn)一步放寬政策限制，給予行業(yè)協(xié)會更大的自主發(fā)展空間，積極培育和扶持市場內(nèi)生和企業(yè)自發(fā)組建的食品行業(yè)協(xié)會；同時，對既有食品行業(yè)協(xié)會進(jìn)行存量優(yōu)化，建立健全行業(yè)協(xié)會進(jìn)入和退出的機(jī)制，對一些名稱相似相近、業(yè)務(wù)交叉重復(fù)、分類過細(xì)的食品行業(yè)協(xié)會，應(yīng)通過平等競爭進(jìn)行歸并重組；而對一些名不符實，行業(yè)代表性不強，公信力不高，不能代表和維護(hù)會員利益，且長期不開展業(yè)務(wù)活動，內(nèi)部管理混亂，以及違法、違規(guī)的食品行業(yè)協(xié)會，則應(yīng)由登記管理機(jī)關(guān)予以注銷或依法撤銷。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步優(yōu)化食品行業(yè)協(xié)會布局，擴(kuò)大食品行業(yè)協(xié)會履蓋面，提高食品行業(yè)協(xié)會的行業(yè)代表性。

（六）加強食品行業(yè)協(xié)會自律管理體制建設(shè)，發(fā)揮其在食品安全誠信體系建設(shè)中的主體地位。

總體而言，目前我國食品行業(yè)協(xié)會的自律監(jiān)管意識不強，自律機(jī)制不健全，自律監(jiān)管能力有待提高，相當(dāng)一部分食品行業(yè)協(xié)會僅僅發(fā)揮了搭建會員企業(yè)交流平臺的功能，在行業(yè)自律方面則基本無所作為。針對我國食品行業(yè)協(xié)會發(fā)展的現(xiàn)實狀況，推進(jìn)食品行業(yè)協(xié)會自律監(jiān)管功能發(fā)揮，可著重從以下兩方面入手：

1.推進(jìn)食品行業(yè)協(xié)會自律管理體制建設(shè)。行業(yè)自律組織的自律監(jiān)管源于自律組織參與者的合意，其規(guī)則具有契約屬性。食品行業(yè)協(xié)會要發(fā)揮自律監(jiān)管職能，必須建立和完善行業(yè)自律性管理體制和約束機(jī)制，首要的就是要建立健全自律規(guī)則體系，并以此規(guī)范、約束會員企業(yè)的各種違法違規(guī)和機(jī)會主義行為，維護(hù)市場秩序。這是實現(xiàn)行業(yè)協(xié)會自主管理、自我發(fā)展、自我教育、自我約束的制度基礎(chǔ)。同時，鑒于食品行業(yè)協(xié)會的行規(guī)、行約等自律規(guī)則體系，其建立和運行的基礎(chǔ)為契約關(guān)系，建議以立法的形式，進(jìn)一步明確食品行業(yè)協(xié)會作為自律組織的監(jiān)管職責(zé)和權(quán)力，參照國際經(jīng)驗和做法，將通行的屬于食品行業(yè)自律組織自律管理的事項直接在法律中予以明確，以此提高食品行業(yè)協(xié)會自律管理的效力和權(quán)威。

2.發(fā)揮食品行業(yè)協(xié)會在食品安全誠信體系建設(shè)中的主體地位。黨的十七大報告指出，“促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展，要完善現(xiàn)代市場體系，健全社會信用體系”。市場經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是信用經(jīng)濟(jì)，良好的社會信用體系是建立和規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)秩序的基礎(chǔ)和保障。要充分發(fā)揮食品行業(yè)協(xié)會在食品行業(yè)信用體系建設(shè)中的主體地位，進(jìn)一步推動食品行業(yè)協(xié)會開展行業(yè)信用調(diào)查、簽訂行業(yè)誠信公約、加強誠信教育培訓(xùn)、建立行業(yè)企業(yè)信用檔案、誠信信息披露制度、獎懲制度、黑名單公示制度等，對食品安全情況進(jìn)行跟蹤監(jiān)測，以行業(yè)信用評級及獎懲機(jī)制等手段，提高會員企業(yè)的社會責(zé)任意識，提高從業(yè)人員職業(yè)道德水準(zhǔn)和業(yè)務(wù)素質(zhì)，以行業(yè)自律推動市場“優(yōu)勝劣汰”的競爭機(jī)制真正發(fā)揮作用，防止食品行業(yè)出現(xiàn)“劣勝優(yōu)汰”的“逆向選擇”，推動企業(yè)自覺地守法、守信、守德。

結(jié)語

轉(zhuǎn)變食品安全管理理念，推動食品行業(yè)協(xié)會等行業(yè)自律組織參與食品安全監(jiān)管，構(gòu)建自律和他律并行的多元化監(jiān)管體系，是國際食品安全治理的基本經(jīng)驗總結(jié)和發(fā)展趨勢。

當(dāng)前，我國食品行業(yè)協(xié)會自律監(jiān)管功能缺失的原因，既有法律制度缺失等外部環(huán)境因素的影響，也有自身發(fā)展能力等的內(nèi)在缺陷制約，只有通過系統(tǒng)性的改革創(chuàng)新，才能得到解決。要通過進(jìn)一步健全食品行業(yè)協(xié)會的法治基礎(chǔ)，改革完善食品行業(yè)協(xié)會管理體制，提升食品行業(yè)協(xié)會的能力建設(shè)，優(yōu)化食品行業(yè)協(xié)會的布局，加強食品行業(yè)協(xié)會自律管理體制和誠信體制建設(shè)等，確立食品行業(yè)協(xié)會在食品安全治理中的主體地位，推動其自律監(jiān)管的功能的有效發(fā)揮。

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1003-8477（2012）01-0044-06

劉文萃（1978—），男，講師，天津科技大學(xué)法政學(xué)院行政管理系主任，天津市人文社會科學(xué)重點研究基地“天津科技大學(xué)食品安全管理與戰(zhàn)略研究中心”兼職研究員。

責(zé)任編輯 申 華