我國海洋空間開發(fā)過程中公眾利益保護(hù)研究＊

張 靜，張振克，張云峰

（南京大學(xué)地理與海洋科學(xué)學(xué)院海岸與海島開發(fā)教育部重點實驗室 南京 210093）

我國海洋空間開發(fā)過程中公眾利益保護(hù)研究＊

張 靜，張振克，張云峰

（南京大學(xué)地理與海洋科學(xué)學(xué)院海岸與海島開發(fā)教育部重點實驗室 南京 210093）

海岸、沿海灘涂及近海海域?qū)儆趪宜?，是社會公共財富領(lǐng)域的范疇，國務(wù)院代表國家行使其所有權(quán)，其使用權(quán)應(yīng)為公共所有，公眾應(yīng)享有公平的使用權(quán)。在法律允許的范圍內(nèi)，當(dāng)?shù)鼐用窨梢栽谶@些區(qū)域進(jìn)行正當(dāng)?shù)纳a(chǎn)及生活活動。然而，目前由于一些圍填海項目的進(jìn)行，這些原本的公共區(qū)域被圈圍起來，成為某個單位或企業(yè)的私人財產(chǎn)，從而多數(shù)當(dāng)?shù)厝藛适Я怂麄兪来囈陨娴馁Y源，嚴(yán)重地危害了當(dāng)?shù)鼐用竦墓娎妫@會進(jìn)一步造成許多不和諧的因素，危害沿海地區(qū)社會的安定，嚴(yán)重影響社會的和諧持續(xù)發(fā)展。所以對我國圍填?，F(xiàn)狀及沿海開發(fā)利用中存在的公眾利益問題進(jìn)行研究并積極尋找解決方案具有重要的意義。

海洋空間；圍填海；公眾利益；對策

沿海灘涂是重要的海洋空間資源，具有多目標(biāo)利用和巨大的生態(tài)服務(wù)價值功能；沿海灘涂圍墾開發(fā)是人類開發(fā)利用海洋的重要方式，也是人類拓展生存空間及生產(chǎn)空間的重要手段。近年來，伴隨著我國經(jīng)濟的迅速發(fā)展，土地資源短缺的矛盾越來越突出，我國沿海許多地區(qū)都提出了圍海造地計劃。其主要的開發(fā)利用方式包括農(nóng)業(yè)種植、旅游開發(fā)、港口建設(shè)、油氣油田開發(fā)、波浪潮汐電站、核電站、鹽田開發(fā)、濱海砂礦、工商業(yè)規(guī)劃以及城鎮(zhèn)建設(shè)等，覆蓋了工農(nóng)業(yè)、旅游業(yè)、交通運輸業(yè)、工礦開發(fā)業(yè)和能源開發(fā)與利用等多個行業(yè)，在緩解我國沿海地區(qū)土地使用壓力方面，尤其是緩解耕作用地、鹽田用地、海水養(yǎng)殖用地、城市建設(shè)用地、港口用地以及工礦企業(yè)用地等方面的壓力，發(fā)揮了舉足輕重的作用［1］。海洋空間是人類的福祉所在，屬于公眾利益。筆者在分析我國圍填海工程現(xiàn)狀和海洋空間開發(fā)利用對公眾利益影響的基礎(chǔ)上，提出海洋空間開發(fā)利用中公眾利益保護(hù)的對策，對我國新一輪的沿海開發(fā)具有重要的指導(dǎo)意義。

1 海洋空間是人類的福祉和公共利益

海洋，尤其是近岸海域?qū)θ祟惿媾c社會發(fā)展有重要的貢獻(xiàn)。近海地區(qū)資源豐富、交通便利，既適合發(fā)展經(jīng)濟，又適合人類生存，因此，在世界范圍內(nèi)一直存在著人口向沿海遷移集中的規(guī)律。雖然海岸帶地區(qū)僅占地球陸地面積的10%，但生活在該區(qū)域的人口卻占世界總?cè)丝诘?0%［2］。沿海灘涂是近岸水域可供人類開發(fā)利用的區(qū)域（通常是指海平面以下15 m以淺的范圍），由上部的鹽沼濕地和下部的光灘構(gòu)成。沿海灘涂不僅是重要的后備土地資源和空間資源，而且本身蘊藏著豐富的礦產(chǎn)資源、生物資源及其他海洋資源，對人類的生存和發(fā)展具有重要的作用。濱海鹽沼濕地具有巨大的生態(tài)服務(wù)價值，是海洋魚類、甲殼類和貝類的棲息地，也是遷徙鳥類的天堂；鹽沼濕地還具有攔截并凈化污染物、調(diào)節(jié)氣候、儲水分洪、抵御風(fēng)暴潮及護(hù)岸保田等多種功能。

隨著全球人口的增長與城市化的發(fā)展，陸地可開發(fā)利用空間越來越狹小，海洋空間資源成為人類生存和發(fā)展的新希望。海洋廣闊的海面、海中島嶼和海底空間正成為人類生存和發(fā)展的重要場所［3］。海洋空間按開發(fā)利用方式可分為海洋交通運輸空間、海洋生活和生產(chǎn)空間、海洋娛樂空間、海洋儲藏空間、海洋通信和電力輸送空間5個部分［4］。海洋空間具有多用途性，開發(fā)利用的價值巨大，是重要的國家戰(zhàn)略資源載體。近?？臻g可滿足圍海筑壩、建閘和填海造地；建造海上機場、人工島、跨海橋梁、海上貯油庫和海底物資儲藏設(shè)施；建造大型海水養(yǎng)殖場、人工魚礁工程；海上娛樂及運動、海岸帶旅游發(fā)展的需要［5］；海洋空間是港口、海上航運賴以發(fā)展的基礎(chǔ)，也是長距離海底電纜及管道鋪設(shè)、海底隧道建設(shè)以及海上軍事活動的重要場所［6］。開發(fā)利用海洋空間資源，世界沿海國家相繼提出了海洋開發(fā)計劃與規(guī)劃，開發(fā)廣闊的海洋空間呈現(xiàn)出前所未有的繁榮景象［3］。

2 我國圍填海工程現(xiàn)狀

我國是圍填海大國，早在漢代就開始圍海。據(jù)有關(guān)專家統(tǒng)計，我國在沿海圍海造地累計達(dá)0.17億hm2，約占我國可耕地的12%以上［7］。新中國成立以來，我國圍海造地得到了較快的發(fā)展，先后經(jīng)歷了4次較大的圍海造地潮，經(jīng)歷了圍海曬鹽、圍海農(nóng)耕、圍海養(yǎng)殖以及現(xiàn)在的圍海綜合性利用等階段［8］。圍墾的方向由單一高潮帶灘涂擴展到中低潮灘，進(jìn)而發(fā)展到近海海域。圍填海工程的實施也從過去單一的農(nóng)業(yè)開發(fā)向綜合性的多功能、多產(chǎn)業(yè)的開發(fā)利用方向發(fā)展，包括：拓展農(nóng)業(yè)用地，用于耕種、發(fā)展水產(chǎn)養(yǎng)殖和創(chuàng)匯農(nóng)業(yè)等；興建大型工業(yè)企業(yè)；為交通事業(yè)發(fā)展提供空間，建設(shè)國際機場、沿海港口；滿足不斷增長的人口及城市建設(shè)的需要。

近十年來，隨著我國尤其是沿海地區(qū)經(jīng)濟的持續(xù)快速發(fā)展和人口的劇增，沿海灘涂資源的圍墾速度不斷加快，圍墾的規(guī)模也不斷擴大，從2002年，尤其從2003年開始，我國沿海地區(qū)圍海造地速度相對較快，從2005年開始，我國每年“向大海要地”都在100 km2以上?！笆濉币詠恚覈骄磕陣詈Ｃ娣e約300 km2。目前，沿海很多地區(qū)圍墾的速度已經(jīng)超過灘涂自然淤漲的速度，從而使沿海自然灘涂濕地面積減少，面臨短缺的緊張局面。同時，灘涂資源的大規(guī)模圍墾，還帶來了一系列的生態(tài)環(huán)境問題。

3 海洋空間開發(fā)利用影響公共利益的主要表現(xiàn)

3.1 公共利益的內(nèi)涵及其與公共權(quán)力的關(guān)系

公共利益是指一個社會中事關(guān)所有社會成員個人利益、至少事關(guān)這個社會中最大多數(shù)人個人利益的共同利益［9］。公共利益首先是公眾的利益，而不能簡單歸結(jié)為政府的利益。其次，公共利益是政府負(fù)有維護(hù)責(zé)任的利益，而非隨意處分的利益［10］。公共權(quán)力是指在公共管理的過程中，由政府官員及其相關(guān)部門掌握并行使的，用以處理公共事務(wù)、維護(hù)公共秩序、增進(jìn)公共利益的權(quán)力［11］。它是社會公共領(lǐng)域中由公眾所賦予和認(rèn)同、并能夠給公眾帶來保護(hù)和幸福的集體性權(quán)力，是相對于私人權(quán)力而言的，其運行方式是隨社會形態(tài)及公共組織的演進(jìn)而不斷變化的，主要包括社會自治性公共權(quán)力和政府（國家）權(quán)力兩部分［12］。

公共權(quán)力目前主要是指政府權(quán)力，其本質(zhì)是建立在公共意志基礎(chǔ)之上的，公眾力量的凝聚，其實質(zhì)主體是全體社會公眾，行使主體是政府及其工作人員，而且行使主體獲得的權(quán)力是由全體社會公眾授權(quán)賦予的，這也決定了公共權(quán)力的最終服務(wù)對象必然是公共事務(wù)，最終的利益指向必然是社會公眾的利益。公眾利益，從本質(zhì)上說，是一種適存于整個社會上絕大多數(shù)人的經(jīng)濟分配關(guān)系，具有相對普遍性的特點，是針對于社會上絕大多數(shù)人而言的，不是專屬于某一個人或某一集團(tuán)，其受益面是面向全體公眾的。各個公眾主體將自己的權(quán)力通過政治契約的方式讓渡給了政府，由其來代理行使，而形成公共權(quán)力，所以公眾利益與公共權(quán)力有著密切的關(guān)系。但究竟何為“公共利益”，在實踐中，主要依賴的是行政機關(guān)的解釋，而行政機關(guān)由于受公共利益不確定性以及主觀認(rèn)識片面性的影響，其所解釋的“公共利益”，并不一定就是真正的“公共利益”。這樣公共權(quán)力就可能發(fā)生異化，即公共權(quán)力不但不為公眾謀利益，反而對公眾利益造成巨大破壞，這與公共權(quán)力實質(zhì)主體是社會公眾不相符。這樣公眾利益和社會公共生活秩序就會遭到破壞，會使政府失去人民信任，正常的權(quán)力體系就難以高效有序地進(jìn)行。因此，必須防止與遏制公共權(quán)力的異化，保障公共權(quán)力的正常運行。

目前，在全國大規(guī)模的沿?？臻g開發(fā)過程中，很多地方為了城市建設(shè)及經(jīng)濟發(fā)展占用大量海域，這就不可避免地給沿海民眾造成利益上的損失，這種為經(jīng)濟發(fā)展而犧牲廣大群眾的利益的行為，是不可取的。國家的現(xiàn)代化建設(shè)不能以犧牲群眾的利益為代價，要本著以人為本的理念制定規(guī)劃政策，合理地進(jìn)行開發(fā)建設(shè)，保證合理的公眾利益，減少沿?？臻g開發(fā)中的不和諧因素，保證社會的安定團(tuán)結(jié)及可持續(xù)發(fā)展。

3.2 海洋空間開發(fā)利用中的公眾利益問題

隨著我國經(jīng)濟的持續(xù)快速發(fā)展，工業(yè)、市政、交通和住宅等需求土地面積遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過開發(fā)圍墾的面積，土地資源短缺的矛盾日益突出，因此，利用沿海海洋空間資源，有計劃地促淤圍墾造地變得越來越重要［13］。但大規(guī)模的圍填海工程必然會占用大面積的海岸灘涂及海域，影響到沿海居民的公眾利益，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

3.2.1 海岸、沙灘等娛樂場所喪失

海岸、海灘及近海海域?qū)儆谏鐣差I(lǐng)域的范疇，其使用權(quán)應(yīng)為公共所有。在法律允許的范圍內(nèi)，個人應(yīng)享有正當(dāng)?shù)氖褂脵?quán)，可以在海岸及沙灘進(jìn)行觀光、休閑娛樂等活動，可以在近海進(jìn)行海產(chǎn)養(yǎng)殖和漁業(yè)捕撈等。然而，目前我國在海域使用方面的探索仍處于初始階段，理論上存在海域使用權(quán)不明確等問題，實踐中存在海域使用的“無序、無度、無償”狀態(tài)，一些沿海地區(qū)的開發(fā)模式基本上就是“誰有錢，誰占領(lǐng)；誰占領(lǐng)，誰所有；誰所有，誰開發(fā)”［14］。這樣土地一旦被開發(fā)商圈圍起來，就會造成壟斷，使土地變?yōu)閭€人所有，從而使原本的社會公共領(lǐng)域變?yōu)楫?dāng)?shù)鼐用竦慕?，或者要?jīng)過一些程序才能進(jìn)入，對開展各項生產(chǎn)、生活活動都帶來了諸多不便。這是我國在沿海開發(fā)中的一個極為重要，然而卻被隱性忽略的問題。這也暴露了我國在土地開發(fā)利用方面的一個重要的問題，公眾參與度極低，公眾利益往往會被巨大的經(jīng)濟利益或私人利益所淹沒。

在沿海的許多圍墾建設(shè)過程中很少有公眾的參與，當(dāng)?shù)孛癖妼φ谶M(jìn)行的建設(shè)一無所知，致使在工程建設(shè)中隱含的一些社會、環(huán)境問題不能有效地解決，進(jìn)一步引發(fā)了許多其他問題，也大大削弱了建設(shè)中的外部監(jiān)督機制。如，目前進(jìn)行的許多海塘（保岸護(hù)堤）工程，可以有效地防護(hù)海岸、減少海岸侵蝕，同時還可以防治風(fēng)暴潮和臺風(fēng)等海洋災(zāi)害，是具有極大的社會公益性的項目；然而，現(xiàn)實中這些海塘工程往往同時會被開發(fā)商開發(fā)利用為海灘娛樂休閑場所，內(nèi)部建立多種娛樂設(shè)施，贏取經(jīng)濟利益。這樣就會造成當(dāng)?shù)鼐用竦姆纯剐睦?，究其原因就是因為沒有讓當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)利益者參與工程決策的全過程，沒有調(diào)動當(dāng)?shù)孛癖姷姆e極性，沒有發(fā)揮當(dāng)?shù)孛癖姷膭?chuàng)造性和監(jiān)督性。縱然像這類的工程項目是一件利國利民的好事情，但是，它也會影響到很多人的利益。因此，工程在規(guī)劃實施以前應(yīng)充分考慮民眾的參與，在工程實施過程中通過電視、報紙，對工程的進(jìn)度、未來藍(lán)圖進(jìn)行宣傳，以打消市民的疑慮，獲得公眾的支持。這樣，還可以起到有效監(jiān)督的作用。

3.2.2 養(yǎng)殖海域被占用，廣大海民失去生活來源

《中華人民共和國海域使用管理法》第三十條“因公共利益或者國家安全的需要，原批準(zhǔn)用海的人民政府可以依法收回海域使用權(quán)”。海域雖屬于國家所有，但國家在收回海域使用權(quán)時，應(yīng)考慮到海域使用權(quán)人的合法利益，尤其是以漁業(yè)生產(chǎn)為主要經(jīng)濟來源的廣大漁業(yè)單位和漁民的利益［15］。近岸海域是海洋生物棲息、繁衍的重要場所，大規(guī)模的圍填海工程改變了水文特征，影響了魚類的洄游規(guī)律，破壞了魚群的棲息環(huán)境和產(chǎn)卵場，很多魚類生存的關(guān)鍵生態(tài)環(huán)境遭到破壞，漁業(yè)資源銳減［16］。沿海地區(qū)的居民長期以漁業(yè)為生，而當(dāng)前如火如荼進(jìn)行的圍海造地工程需要占用大量的海域，一方面造成原來的漁業(yè)捕撈區(qū)被占用，漁民生產(chǎn)捕撈的漁場減少；另一方面造成自然生態(tài)環(huán)境破壞，漁業(yè)資源銳減，漁業(yè)產(chǎn)量和效益大大降低，廣大漁民處于失業(yè)的邊緣。漁民的安置和再就業(yè)問題亟待解決。

3.2.3 濕地生態(tài)功能下降，使沿海居民更容易遭受海洋災(zāi)害的影響

盲目的圍海造地造成天然濱海濕地削減，不僅灘涂濕地的自然景觀遭到嚴(yán)重的破壞，許多重要的經(jīng)濟魚、蝦、蟹和貝類生息、繁衍場所消失，許多珍稀瀕危野生動植物絕跡，海岸生物多樣性迅速下降，而且大大降低了濕地調(diào)節(jié)氣候、儲水分洪、抵御風(fēng)暴潮及護(hù)岸保田等功能［17］。新中國成立以來，我國沿海灘涂經(jīng)過幾次大規(guī)模的灘涂圍墾之后，大量沿岸鹽沼濕地消失殆盡，目前擁有鹽沼植被的高灘資源已主要局限在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)。以長江口地區(qū)為例，根據(jù)2009年和2010年的野外調(diào)查，長江口沿海地區(qū)鹽沼濕地面積主要分布在崇明島東灘、長江北支圓陀角附近、長江口九段沙等幾個有限的區(qū)域。大部分原來順岸分布的鹽沼濕地已不見蹤影或星散分布在局部岸段。這不僅使當(dāng)?shù)貪O業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)受到影響，產(chǎn)量和效益下降，還使當(dāng)?shù)鼐用窀菀资艿脚_風(fēng)和風(fēng)暴潮等海洋災(zāi)害的侵害，生命和財產(chǎn)都受到巨大的威脅。

3.2.4 圍墾區(qū)環(huán)境污染嚴(yán)重，影響沿海養(yǎng)殖業(yè)和漁業(yè)的健康

一方面，灘涂圍墾的主要用途是城市開發(fā)和建設(shè)，工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生活，城市建設(shè)污染物、工業(yè)廢水，生活污水的排放以及果園和農(nóng)作物地等人工濕地大量化肥、農(nóng)藥和除草劑等化學(xué)產(chǎn)品的施用，導(dǎo)致各種污染物的增多，海水中營養(yǎng)物質(zhì)過剩，發(fā)生水華和赤潮的概率增加，水質(zhì)惡化；另一方面，圍填海施工過程中施工人員生活垃圾、固體廢棄物和懸沙濃度增高等將不可避免地對周圍海域造成污染。另外，圍海造地占用沿海水域面積，減少海灣納潮量，使得灣內(nèi)與外海海水的交換能力下降，對上游或沿海的污染物稀釋能力大大降低，造成水域污染更加嚴(yán)重［18］。據(jù)我國對近海海域環(huán)境常規(guī)監(jiān)測結(jié)果：中國海域總的環(huán)境狀況是良好的，但近岸海域有不同程度的污染，主要污染物為營養(yǎng)鹽類、油類和有機物［19］。據(jù)2009年《中國海洋環(huán)境質(zhì)量公報》顯示，全海域未達(dá)到清潔海域水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的面積為146 980 km2，其中較清潔海域面積70 920 km2，輕度污染海域面積25 500 km2，中度污染海域面積20 840 km2，嚴(yán)重污染海域面積29 720 km2。嚴(yán)重污染海域主要分布在遼東灣、渤海灣、萊州灣、長江口、杭州灣、珠江口和部分大中城市近岸局部水域。通過海洋生物體的富集作用，各種污染物以及重金屬會進(jìn)入生物鏈，對近海生物鏈構(gòu)成一定威脅，導(dǎo)致近海生物種類的下降，給海域的養(yǎng)殖業(yè)和漁業(yè)帶來諸多不利影響，例如，某些已圍用作水產(chǎn)養(yǎng)殖的潮灘區(qū)已超過自然界自身的凈化能力，帶來嚴(yán)重的環(huán)境污染，導(dǎo)致養(yǎng)殖產(chǎn)量和效益均大幅下降，直接影響到當(dāng)?shù)貪O民和養(yǎng)殖戶的切身利益。同時，各種污染物隨生物鏈進(jìn)入人體，還會影響人體的健康。

3.2.5 生物多樣性銳減，不利于沿海漁業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)的發(fā)展

隨著沿海經(jīng)濟社會的飛速發(fā)展，對土地等自然資源的需求越來越多，對海岸及鄰近沖積島灘涂資源的圍墾開發(fā)力度越來越大。近十年來，在快速、大規(guī)模和機械化作業(yè)的灘涂圍墾中，沿海灘涂濕地破壞嚴(yán)重，圍墾區(qū)鹽沼系統(tǒng)消失，生物多樣性喪失，原有灘涂生態(tài)系統(tǒng)是江海洄游魚類、海洋魚蝦類棲息地、繁殖場和育幼場，伴隨大規(guī)模的灘涂圍墾，濕地生態(tài)系統(tǒng)的喪失，導(dǎo)致沿海的海洋漁業(yè)資源處于瀕臨滅絕的局面。同時，濕地的消失，對海洋污染的降解和截污能力降低，近海水域營養(yǎng)鹽上升，加速海洋赤潮等災(zāi)害的急劇爆發(fā)，對沿海居民造成巨大的經(jīng)濟損失和生命安全造成威脅。據(jù)2009年《中國海洋環(huán)境公報》顯示，處于健康、亞健康和不健康狀態(tài)的海洋生態(tài)系統(tǒng)分別占24%、52%和24%。我國近岸海洋生態(tài)系統(tǒng)面臨的主要生態(tài)問題包括環(huán)境污染、生境喪失、生物入侵和生物多樣性低等，這些問題在21世紀(jì)初已經(jīng)顯現(xiàn)，現(xiàn)在愈加突出。我國主要河口和海灣生態(tài)系統(tǒng)的海洋生物群落結(jié)構(gòu)發(fā)生明顯改變，群落結(jié)構(gòu)趨于簡單化，生物多樣性低，處于不穩(wěn)定狀態(tài)。生物群落是一種多功能的生態(tài)系統(tǒng)，具有很高的生產(chǎn)力，生物多樣性的喪失以及生物群落結(jié)構(gòu)的不合理，致使濱岸潮灘濕地將失去它巨大的海岸生態(tài)價值功能。

4 公眾利益保護(hù)的對策

我國在海岸和海洋管理中，實施的管理主要是部門管理，各個部門相互獨立，各部門之間的協(xié)調(diào)存在問題；海域劃界工作中出現(xiàn)的矛盾也很突出，在省、縣市等行政區(qū)之間的海域糾紛不斷；沿海開發(fā)往往處于群龍無首的狀態(tài)，致使某些不良開發(fā)商投機取巧，為了自身巨大的經(jīng)濟利益，很少注意開發(fā)過程中的諸如環(huán)境污染和生態(tài)破壞等問題，嚴(yán)重?fù)p害沿海居民的公眾利益。為此，針對當(dāng)前我國海岸與海洋開發(fā)中公眾利益喪失的問題，提出以下幾點建議。

4.1 提高公眾的參與度，加強民眾監(jiān)督機制

政府作為國家或社會的代理機構(gòu)，在這個問題上應(yīng)擔(dān)負(fù)主要責(zé)任。政府在借助政策手段行使公共權(quán)力、承擔(dān)公共責(zé)任和解決公共問題的過程中，必須謀取公眾利益，而不能為少數(shù)人甚至政府自己謀取私利。只有如此，政府輸出的公共政策才具有公共性，才能有效地約束、引導(dǎo)各社會主體，在公共領(lǐng)域內(nèi)以其秩序化的活動增進(jìn)公共利益，并使之為現(xiàn)實和未來的各社會主體平等分享。因此，在制定沿海開發(fā)政策的時候，就應(yīng)該提高公眾參與度，社會公眾可以以書面形式對土地開發(fā)規(guī)劃的有關(guān)問題提出自己的建議，充分調(diào)動圈圍區(qū)域內(nèi)各個利益主體的積極性和主觀能動性，政府應(yīng)該充分考慮公眾的意見及建議，制定出合理的開發(fā)策略。制定法律、規(guī)章規(guī)范民眾參與圍墾建設(shè)決策的組織設(shè)置、參與規(guī)模、參與形式和參與步驟，以保證其參與的合理性和合法性。而最后的決議要向社會公告，征求參加者和相關(guān)部門的意見，參加者可以自始至終參與決策，一方面把自己的愿望納入決策中；另一方面又能對全過程全面監(jiān)督。

4.2 健全相關(guān)法律法規(guī)，規(guī)范開發(fā)商的行為

避免出現(xiàn)破壞公眾利益唯利是圖的現(xiàn)象，使開發(fā)建設(shè)與社區(qū)建設(shè)和諧共進(jìn)。就事實而言，開發(fā)商的確投入大量資金到圍墾的建設(shè)上，要求回報似乎也是合理的，但是，在開發(fā)和建設(shè)過程中要適當(dāng)考慮當(dāng)?shù)鼐用竦睦?，不能為了一己私利而損害公眾利益，這樣才能取得公眾的理解、支持和合作，對圍墾土地的開發(fā)建設(shè)有積極的促進(jìn)作用，并有利于減少社會矛盾和糾紛，順利地完成項目建設(shè)，取得良好的經(jīng)濟效益和社會效益，使土地圍墾建設(shè)與鄰近社區(qū)和諧發(fā)展。

4.3 建設(shè)海岸便民通道，滿足公眾近岸旅游娛樂需求

美國政府在沿海開發(fā)中極其注意公眾利益的保護(hù)。如，沿海旅游資源的開發(fā)中，在選址以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面都考慮到公眾的利益，建設(shè)多處公眾通道，并在旅游發(fā)展的不同階段不斷地增加和改善這些公眾通道，使沿海廣大居民很好地享受沿海開發(fā)帶來的利益［20］。最近，美國新澤西州簽署了一項關(guān)于沙灘公眾利益的協(xié)議，解決了明海6個私人海上沙灘俱樂部對公眾開放更多的進(jìn)入通道、使用權(quán)及其他的福利和便利的問題。協(xié)議顯著增加了對公眾開放的沙灘的數(shù)量，私人沙灘俱樂部也同意捐助一筆資金用來建設(shè)更多的便民設(shè)施。另外，協(xié)議還解決了對明海政府的索賠問題。協(xié)議中，明海政府允諾預(yù)算556 000美元在自治市內(nèi)來建設(shè)額外的公眾進(jìn)入海灘的通道等便利設(shè)施。美國政府的這種做法對我國具有很好的借鑒意義。海岸及近海海域是社會公共領(lǐng)域，沿海開發(fā)應(yīng)保證公眾的利益免受影響。就我國目前情況而言，可以建設(shè)海岸公眾通道及親民基礎(chǔ)設(shè)施，保證公眾對海岸旅游和娛樂的正當(dāng)需求。

4.4 加強生態(tài)環(huán)境保護(hù)，關(guān)注公眾利益

在進(jìn)行圍填?；顒拥倪^程中，應(yīng)該注意引入生態(tài)系統(tǒng)的補償機制，在新生土地資源開發(fā)利用過程中要預(yù)留生態(tài)保護(hù)區(qū)；在制訂關(guān)于圍填海的規(guī)劃時，應(yīng)該客觀地評價沿海灘涂的自然增長與圍墾的需求，考慮到圍墾同其他用海需求之間的關(guān)系等，同時要注意灘涂圈圍過程中牽扯到不同的利益相關(guān)者，對各行為主體間關(guān)系進(jìn)行分析，協(xié)調(diào)利益沖突，更多地考慮全民的利益，讓公眾從中受益，真正實現(xiàn)科學(xué)合理利用海洋資源，實現(xiàn)經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益的最優(yōu)化。

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國家自然科學(xué)基金項目（41071006）；教育部高校博士點專項基金（20100091110011）；科技部海洋公益項目（201005006－1）；中國科學(xué)技術(shù)協(xié)會政策研究類項目（2009ZCYJ14）.