國(guó)家重大建設(shè)項(xiàng)目用海特征及調(diào)控路徑

劉容子，張 平

（國(guó)家海洋局海洋發(fā)展戰(zhàn)略研究所 北京 100860）

國(guó)家重大建設(shè)項(xiàng)目用海特征及調(diào)控路徑

劉容子，張 平

（國(guó)家海洋局海洋發(fā)展戰(zhàn)略研究所 北京 100860）

近年來(lái)，我國(guó)臨港重化工業(yè)、電力業(yè)和制造業(yè)等趨海紛紛布局，存在一哄而上、重復(fù)建設(shè)以及遍地開(kāi)花的現(xiàn)象。在分析梳理“十一五”時(shí)期國(guó)家重大建設(shè)項(xiàng)目用海特征的基礎(chǔ)上，研究調(diào)控路徑，以加強(qiáng)對(duì)國(guó)家重大建設(shè)項(xiàng)目用海管理，尤其是圍填海管理，對(duì)統(tǒng)籌沿海地區(qū)用海用地、配合國(guó)家區(qū)域及產(chǎn)業(yè)政策落實(shí)、保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展起到重要的支撐作用。

國(guó)家重大建設(shè)項(xiàng)目；海域使用；用海特征；調(diào)控路徑

1 “十一五”時(shí)期國(guó)家重大建設(shè)項(xiàng)目用海的特征

這一時(shí)期，國(guó)家重大建設(shè)項(xiàng)目用海有兩個(gè)主要變化趨勢(shì)：一是單位用海面積的投資額顯著提高。這體現(xiàn)了用海成本不斷加大，海域作為稀缺資源經(jīng)濟(jì)價(jià)值的不斷提升；二是工業(yè)項(xiàng)目代替基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目漸成用海主體。當(dāng)前，海域資源的配置與供給已經(jīng)在國(guó)家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展等方面多有體現(xiàn)，“十一五”時(shí)期國(guó)家安排的臨海工業(yè)建設(shè)項(xiàng)目較多，直接反映在用海數(shù)量的變化上。具體看，“十一五”時(shí)期重大建設(shè)項(xiàng)目用海有以下幾個(gè)特點(diǎn)。

1.1 趨海布局日益密集，投資規(guī)模不斷增大

無(wú)論是政府層面還是民間層面，對(duì)沿海地區(qū)的投資熱情持續(xù)高漲。當(dāng)前，臨海工業(yè)尤其是國(guó)家重大建設(shè)項(xiàng)目投資依然活躍，用海項(xiàng)目的投資規(guī)模依然較大。相關(guān)數(shù)據(jù)表明，2010年國(guó)家重大建設(shè)用海項(xiàng)目總投資約2 000億元，雖較2009年有所回落，但依然是近7年來(lái)投資額次高的年份，投資規(guī)模是2008年的1.56倍，是2007年的3.17倍，是2006年的7.63倍。另外，單位項(xiàng)目平均投資規(guī)模創(chuàng)歷年之最，達(dá)到108.53億元。

1.2 工業(yè)成為國(guó)家重大建設(shè)用海項(xiàng)目的主體，且集中于石化和能源領(lǐng)域

雖然工業(yè)用海、交通運(yùn)輸用海依舊是海域使用的兩大主要類型，但通過(guò)對(duì)比不難發(fā)現(xiàn)，過(guò)去7年，用海結(jié)構(gòu)已發(fā)生變化，由交通運(yùn)輸用海逐漸向臨海工業(yè)用海轉(zhuǎn)變。以2010年為例，19個(gè)重大項(xiàng)目中工業(yè)用海占了11項(xiàng)，其中電力項(xiàng)目8項(xiàng)，油氣項(xiàng)目2項(xiàng)，其他項(xiàng)目1項(xiàng)。近幾年，在新一輪沿海重化工業(yè)布局中，尤以石油、化工、核電、大型火電以及風(fēng)電等項(xiàng)目最為顯著，這些項(xiàng)目往往投資規(guī)模較大，多在百億元量級(jí)。

1.3 填海面積明顯下降，在總用海面積中比例趨于穩(wěn)定

“十一五”期間，國(guó)家對(duì)圍填海項(xiàng)目逐漸加大了審批控制和調(diào)控力度，填海面積明顯回落，填海占用海面積的比例逐步穩(wěn)定在20%～30%的水平。2010年，國(guó)家重大建設(shè)用海項(xiàng)目中圍填海面積占重大建設(shè)項(xiàng)目用?？偯娣e的21.84%。圍填面積較2009年明顯有所減少，占用海面積的比例較2009年下降5個(gè)百分點(diǎn)。

2 國(guó)家重大建設(shè)項(xiàng)目用海調(diào)控路徑建議

國(guó)家重大建設(shè)項(xiàng)目用海管理要根據(jù)國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)政策的指向適時(shí)調(diào)整，在緊密圍繞國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局的同時(shí)，加大力度推進(jìn)海域資源的節(jié)約利用，推動(dòng)沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)尤其是海洋經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展。

2.1 加強(qiáng)審批力度，強(qiáng)化集約用海

積極落實(shí)海域使用管理相關(guān)制度要求，在嚴(yán)格控制新增建設(shè)用?？偭磕繕?biāo)前提下，把握好調(diào)控力度和節(jié)奏，堅(jiān)持集約、集中用海不放松。嚴(yán)格預(yù)審，提高單位用海投資強(qiáng)度門檻，對(duì)圍填海項(xiàng)目的選址、方式、面積合理性、平面設(shè)計(jì)進(jìn)行科學(xué)評(píng)估，過(guò)濾不合理、用海規(guī)模過(guò)大、濫用岸線資源以及嚴(yán)重破壞環(huán)境的圍填海項(xiàng)目。

2.2 完善并嚴(yán)格執(zhí)行圍填海規(guī)劃計(jì)劃管理制度

嚴(yán)格實(shí)行圍填海計(jì)劃管理，貫徹落實(shí)《國(guó)土資源部、國(guó)家海洋局關(guān)于加強(qiáng)圍填海造地管理有關(guān)問(wèn)題的通知》，制定重大建設(shè)項(xiàng)目用海面積控制標(biāo)準(zhǔn)，建立中央和地方重大建設(shè)項(xiàng)目圍填海年度計(jì)劃管理制度；嚴(yán)格區(qū)域用海規(guī)劃范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目的用海管理，加強(qiáng)對(duì)區(qū)域用海規(guī)劃實(shí)施情況的監(jiān)督管理；加強(qiáng)預(yù)審管理，凡未通過(guò)用海預(yù)審的項(xiàng)目，不安排建設(shè)用圍填海年度計(jì)劃指標(biāo)。

2.3 積極配合國(guó)家政策方向的調(diào)整，有保有壓

①根據(jù)國(guó)務(wù)院批復(fù)的沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)和區(qū)域發(fā)展規(guī)劃情況，對(duì)重點(diǎn)地區(qū)的用海需求給予適當(dāng)支持。②繼續(xù)優(yōu)先保證國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策鼓勵(lì)發(fā)展的項(xiàng)目的用海供給。③適當(dāng)擴(kuò)大涉海戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)重大項(xiàng)目的用海供給。④進(jìn)一步緊縮港口、鋼鐵、石化、造紙和有色金屬等產(chǎn)能過(guò)剩以及污染損害海洋生態(tài)環(huán)境的用海供給。⑤逐步改變大起大落、被動(dòng)跟隨需求的用海供給狀態(tài)。

2.4 深化專項(xiàng)管理，嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家相關(guān)規(guī)定

①根據(jù)國(guó)務(wù)院關(guān)于船舶產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃的有關(guān)要求，對(duì)除《船舶工業(yè)中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃（2006—2015年）》內(nèi)的造船項(xiàng)目，不再受理新建船塢、船臺(tái)項(xiàng)目用海申請(qǐng)。新建大型海洋工程裝備專用基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目需報(bào)國(guó)家核準(zhǔn)。②根據(jù)《海上風(fēng)電開(kāi)發(fā)建設(shè)用海管理暫行辦法》，進(jìn)一步規(guī)范海上風(fēng)電用海管理，加大海上風(fēng)電建設(shè)規(guī)劃用海的審查力度，積極協(xié)調(diào)風(fēng)電與其他海洋開(kāi)發(fā)活動(dòng)的關(guān)系。③根據(jù)2011年3月16日國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議的要求，嚴(yán)格審批新上核電項(xiàng)目。在相關(guān)部門組織的核安全規(guī)劃批準(zhǔn)前，暫停審批核電項(xiàng)目包括開(kāi)展前期工作的項(xiàng)目。

2.5 建立監(jiān)督、監(jiān)測(cè)等跟蹤和后評(píng)估系統(tǒng)

強(qiáng)化重視國(guó)家重大建設(shè)用海項(xiàng)目在建設(shè)過(guò)程中的監(jiān)督管理，出臺(tái)填海項(xiàng)目海域使用動(dòng)態(tài)監(jiān)視監(jiān)測(cè)方案，逐步建立針對(duì)國(guó)家重大建設(shè)項(xiàng)目用海的監(jiān)督、監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)管理信息的公開(kāi)、透明、及時(shí)和反映快速，推進(jìn)用海供給管理逐步向主動(dòng)、有序、合理和全程管控的方向發(fā)展；開(kāi)展科學(xué)評(píng)估技術(shù)研究，對(duì)我國(guó)重大建設(shè)用海的情況進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，為后續(xù)項(xiàng)目用海管理提供決策依據(jù)。