河北省統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展體制機(jī)制創(chuàng)新研究
——以邯鄲市為例

河北省統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展體制機(jī)制創(chuàng)新研究
——以邯鄲市為例

《河北省統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展體制機(jī)制創(chuàng)新研究——以邯鄲市為例》課題組

課題主持：申有順

組 長：路春艷

副組長：薛 晴

組 員：畢雅瑋 楊珅珅

城鄉(xiāng)差距的不斷擴(kuò)大，從表面上看，是數(shù)據(jù)、是基礎(chǔ)設(shè)施、是觀念；但從深層看，卻是一系列固如“堅冰”的體制機(jī)制障礙相互作用與發(fā)酵的結(jié)果。因此，體制機(jī)制問題是城鄉(xiāng)發(fā)展失衡的根源所在，解決體制機(jī)制問題才是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的關(guān)鍵。2011年3月，隨著國家“十二五”規(guī)劃綱要的正式發(fā)布，各地積極探索體制機(jī)制創(chuàng)新，努力謀求統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的新突破。在這樣的背景下，河北省如何破除體制機(jī)制的障礙“堅冰”，加快推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展進(jìn)程，是一個擺在河北省人民面前的重大課題。我們以邯鄲市為例展開如下研究。

一、邯鄲市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中存在的體制機(jī)制問題

（一）農(nóng)業(yè)支持保護(hù)機(jī)制不夠完善，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的手段不力

農(nóng)業(yè)支持保護(hù)機(jī)制是發(fā)展農(nóng)村與農(nóng)業(yè)以及統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要手段。近年來，國家加大對“三農(nóng)”支持力度、減輕農(nóng)民各項負(fù)擔(dān)。邯鄲市積極支持并響應(yīng)黨的號召，將各項惠農(nóng)支農(nóng)政策落到實(shí)處。目前，邯鄲市對農(nóng)業(yè)支持保護(hù)采取的主要措施是加大財政投入、做大優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、健全支撐體系、落實(shí)相關(guān)惠農(nóng)政策、開展農(nóng)業(yè)保險等。然而，結(jié)合我市農(nóng)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，農(nóng)業(yè)支持保護(hù)方面還存在一些深層問題亟待解決，主要有：政府財政支農(nóng)資金投入總量不足。盡管“十一五”時期政府財政支農(nóng)資金投入的增長幅度較大，但與我市農(nóng)業(yè)的重要地位和發(fā)展要求相比，政府對農(nóng)業(yè)的支持總量仍是低水平的；現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)宏觀管理體制，造成部門職能交叉，多頭管理，不僅分散了資金使用，降低政策綜合效應(yīng)，而且還增加了工作成本，降低工作效率；近年支農(nóng)資金的增長，多用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村低保、農(nóng)村教育等，多屬普惠性投入，而真正用于扶持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展，提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展水平的偏少；一般性的投入多，而用于農(nóng)業(yè)科研或示范、引導(dǎo)性的補(bǔ)助少；補(bǔ)貼重點(diǎn)不突出，用在流通環(huán)節(jié)等間接補(bǔ)貼的多，用在提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益、促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的直接補(bǔ)貼少；還沒有形成一套完善的農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策體系。

（二）公共財政體制創(chuàng)新步伐不快，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的路徑不太明確

公共財政體制，是與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的一種財政類型，是市場經(jīng)濟(jì)國家通行的財政體制和財政制度。目前，我市所轄區(qū)域農(nóng)村勞動力中的70%從事農(nóng)業(yè)，農(nóng)業(yè)是農(nóng)民最主要的收入來源，農(nóng)業(yè)受自然和市場因素影響非常大，要縮小城鄉(xiāng)差距，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，必須建立起服務(wù)農(nóng)業(yè)的公共財政體系，建立農(nóng)民增收的長效機(jī)制，這是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的客觀要求。這幾年，我市逐步增加對農(nóng)村轉(zhuǎn)移支付的力度，一定程度上改變了城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不平衡、農(nóng)村公共產(chǎn)品建設(shè)相對落后、公共需求得不到滿足的狀況，為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展奠定了較為扎實(shí)的基礎(chǔ)。但是由于多年來積淀下來的體制、機(jī)制的束縛及思維慣性影響，在公共財政資金收入與使用方面，傳統(tǒng)框架和利益格局難以從根本上打破，財政支出結(jié)構(gòu)相對偏向城市的事實(shí)使統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展處于兩難境地，很難明確其發(fā)展的基本路徑。

（三）社會保障和救助體制機(jī)制創(chuàng)新正處于起步階段，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的基礎(chǔ)尚需進(jìn)一步夯實(shí)

社會保障和救助機(jī)制是人類社會文明進(jìn)步的標(biāo)志，被稱為社會發(fā)展的“穩(wěn)定器”、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“激勵器”和收人分配的“調(diào)節(jié)器”。建立健全社會保障和救助機(jī)制，是社會穩(wěn)定和國家長治久安的重要保證，更是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的必然要求。近年來，我市在搭建社會保障和救助體系上做出了積極的探索，取得了一定的成績。尤其是2009年，以邯鄲縣和曲周縣為代表，圍繞“以民為本、改善民生”的工作目標(biāo)，采取措施努力構(gòu)建了全方位的城鄉(xiāng)社會保障和救助體系，收到了較好的效果。但是必須看到，當(dāng)前，我們的社會保障和救助體系還處在起步階段，運(yùn)行機(jī)制的科學(xué)化、信息化系統(tǒng)還不健全，還無法很好地解決日益突出的社會問題。

（四）農(nóng)民工權(quán)益保障機(jī)制缺失，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要義未能充分彰顯

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是以實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展為根本要義的，現(xiàn)階段主要表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會進(jìn)步的有機(jī)統(tǒng)一。而維護(hù)農(nóng)民工合法權(quán)益從一定程度上表征了經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會進(jìn)步的相互協(xié)調(diào)，應(yīng)是其要義的基本內(nèi)容之一。如今，農(nóng)民工廣泛分布于各個行業(yè)，成為我市工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的一支產(chǎn)業(yè)大軍、建設(shè)大軍和服務(wù)大軍，是我市經(jīng)濟(jì)建設(shè)的參與者、社會財富的創(chuàng)造者、城市發(fā)展的建設(shè)者、城鄉(xiāng)改革的推動者。但是，在當(dāng)前城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制下，農(nóng)民工身份尷尬，亦農(nóng)亦工、非農(nóng)非工，生活在城鎮(zhèn)，卻無法享受城鎮(zhèn)職工一樣的待遇和保障，勞動保護(hù)、勞動報酬、社會保障得不到很好落實(shí)，工傷事故不時出現(xiàn)，工資拖欠時有發(fā)生。這些問題如果得不到及時有效地解決，完全有可能形成一個新的城市階層或人群的二元結(jié)構(gòu)，不僅影響我市的健康發(fā)展，并將帶來諸多嚴(yán)重社會問題。

（五）農(nóng)村金融體制改革滯后，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的動力不足

金融是當(dāng)代經(jīng)濟(jì)的核心，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的“第一推動力”。當(dāng)前我市農(nóng)村金融體制較為落后，農(nóng)村金融資源十分稀缺，已成為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展面臨的突出問題。截至2009年底，邯鄲市四大國有商業(yè)銀行金融機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)約310個，其中僅農(nóng)業(yè)銀行在邯鄲縣戶村鄉(xiāng)林村村東、涉縣更東鎮(zhèn)南池村和井店鎮(zhèn)四街村以及西戌鎮(zhèn)東戌村設(shè)有農(nóng)村網(wǎng)點(diǎn)，其他三家國有商業(yè)銀行的網(wǎng)點(diǎn)幾乎全部分布于市區(qū)、縣鎮(zhèn)一級，農(nóng)村近乎無國有金融網(wǎng)點(diǎn)的事實(shí)大大低于我市經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的理想水平。因為無網(wǎng)點(diǎn)地經(jīng)濟(jì)規(guī)模小，自身積累有限，作為生產(chǎn)要素的資本主要依賴外源性投入，這種外源性投入的資本，極少部分由財政投入，絕大部分要靠銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)來提供。同時，無網(wǎng)點(diǎn)地區(qū)信貸資金外流嚴(yán)重，無疑會極大地影響其經(jīng)濟(jì)發(fā)展。而資金的外流，會產(chǎn)生某種形式的“馬太效應(yīng)”，使資金在利益的驅(qū)動下更多地流入相對發(fā)達(dá)的地區(qū)，進(jìn)一步加大無網(wǎng)點(diǎn)地區(qū)與相對發(fā)達(dá)地區(qū)的差距，不利于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。

（六）土地流轉(zhuǎn)制度缺位，阻礙統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展進(jìn)程

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)在一定意義上是對農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的重大調(diào)整，而作為農(nóng)村最重要生產(chǎn)要素的土地，又是農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系中的核心要素。只有促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)和擴(kuò)大土地經(jīng)營規(guī)模，才能使農(nóng)村剩余勞動力永久轉(zhuǎn)移出去，提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，進(jìn)而推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的發(fā)展進(jìn)程。因此，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，其流轉(zhuǎn)的力度和速度直接關(guān)系著統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的進(jìn)度。近年來，我市各地雖然相繼出現(xiàn)多種類型的土地流轉(zhuǎn)方式，如反租倒包（如肥鄉(xiāng)縣前白落堡村）、土地轉(zhuǎn)包（在我市各地均有不同程度存在）等形式，但這些流轉(zhuǎn)方式都是暫時的，在促進(jìn)土地規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移上的作用都不到位，充其量使農(nóng)民兼業(yè)經(jīng)營或暫不經(jīng)營土地，一旦必要，隨時重操舊業(yè)。對土地的牽掛阻礙著統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的發(fā)展進(jìn)程。

二、國內(nèi)外統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的經(jīng)驗借鑒

（一）國外經(jīng)驗

1.高度重視農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題

從發(fā)達(dá)國家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的經(jīng)驗看，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展并不是要遏制農(nóng)業(yè)，消滅鄉(xiāng)村，而是要發(fā)展農(nóng)業(yè)，保護(hù)鄉(xiāng)村，形成工農(nóng)協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)互動的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展新格局。具體做法主要有：

（1）大力保護(hù)和支持農(nóng)業(yè)發(fā)展。法國政府為吸引有技術(shù)的青年農(nóng)業(yè)人才從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，對選擇農(nóng)業(yè)職業(yè)的青年人一次性資助6萬法郎，另有貸款購買農(nóng)機(jī)具的優(yōu)惠政策。巴黎大區(qū)政府更是從出資購買土地、調(diào)整種植結(jié)構(gòu)、修建基礎(chǔ)設(shè)施等方面大力保護(hù)和支持農(nóng)業(yè)發(fā)展。日本在1955年提出了“新農(nóng)村建設(shè)構(gòu)想”，開始了戰(zhàn)后首次對鄉(xiāng)村建設(shè)的投入。1967年又推行了“經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展計劃”，再次將鄉(xiāng)村建設(shè)作為現(xiàn)代化的核心內(nèi)容。至1970年代初，日本鄉(xiāng)村已基本實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)代化。1970年代末，日本又一次掀起大規(guī)模的“造村運(yùn)動”，努力打造“一村一品”，在現(xiàn)代化的基礎(chǔ)上提升鄉(xiāng)村發(fā)展品質(zhì)。據(jù)有關(guān)資料顯示，僅以鄉(xiāng)村生活基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一項投入計算，2002年日本政府對鄉(xiāng)村的財政投入大約占到國民經(jīng)濟(jì)投資的30%。

（2）發(fā)展鄉(xiāng)村教育，從根本上改造傳統(tǒng)鄉(xiāng)村。日本戰(zhàn)后對教育的重視程度是有目共睹的。以1956—1973年為例，日本對公共教育的投資年均約增長17.6%，超過了經(jīng)濟(jì)總量的增長速度。到1980年代末，日本鄉(xiāng)村適齡的青少年大學(xué)入學(xué)率已達(dá)到40%。除此之外，對農(nóng)民進(jìn)行專項的免費(fèi)職業(yè)技能培訓(xùn)也是日本發(fā)展鄉(xiāng)村教育的重要內(nèi)容。韓國從1971年起，就利用農(nóng)民協(xié)會、農(nóng)民會館等鄉(xiāng)村自治組織，將農(nóng)民組織起來進(jìn)行各種農(nóng)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)與交流，促進(jìn)了先進(jìn)農(nóng)業(yè)科技與現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)機(jī)械的推廣與普及，提高了科技對農(nóng)業(yè)增產(chǎn)增效的貢獻(xiàn)率，從而為鄉(xiāng)村順利實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化奠定了堅實(shí)的基礎(chǔ)。

（3）成立農(nóng)業(yè)合作組織，保護(hù)農(nóng)民利益。英國的鄉(xiāng)村發(fā)展委員會以及鄉(xiāng)村地區(qū)小工業(yè)委員會，對保護(hù)農(nóng)民利益、提高農(nóng)民收入水平與發(fā)展鄉(xiāng)村非農(nóng)化產(chǎn)業(yè)等方面起到了積極地推動作用。據(jù)有關(guān)資料顯示，1990-2010年的20年間英國農(nóng)業(yè)從業(yè)人員減少了30%，僅占鄉(xiāng)村總?cè)丝诘?%，而土地產(chǎn)出率與農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率卻長期位居世界前列。同時，英國的農(nóng)業(yè)合作社又為實(shí)現(xiàn)農(nóng)民市民化作出了積極貢獻(xiàn)。對于加入合作社繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)勞動的成員，除獲得相應(yīng)的土地出租金外，還可以有穩(wěn)定的工資收入和獎金分紅，真正實(shí)現(xiàn)了從農(nóng)民到農(nóng)業(yè)工人的角色轉(zhuǎn)變。法國農(nóng)民自發(fā)組織的農(nóng)業(yè)合作社組織也在保護(hù)農(nóng)民利益方面發(fā)揮了積極作用。與政府自覺保護(hù)農(nóng)業(yè)、保護(hù)環(huán)境的主觀動機(jī)不同，農(nóng)民自發(fā)組織的合作社在主觀意愿上是為了維護(hù)自身以及農(nóng)民的利益，客觀上充分集中了農(nóng)民的集體智慧，聯(lián)合了分散的農(nóng)戶，在抵御自然災(zāi)害、抑制城市擴(kuò)張以及保護(hù)農(nóng)業(yè)與環(huán)境等方面起到了不可或缺的作用。

2.強(qiáng)調(diào)規(guī)劃立法與地方行政體制改革

（1）注重規(guī)劃立法，強(qiáng)化政府宏觀調(diào)控職能。英國一直比較注重規(guī)劃立法以及與立法同步的政府宏觀調(diào)控職能的重要性。自20世紀(jì)中期開始，隨著鄉(xiāng)村現(xiàn)代化建設(shè)步伐的不斷加快，英國進(jìn)入了以法律規(guī)范保障城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的階段。1947年，英國政府推出了《城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村規(guī)劃法》，第一次在法律上將城鄉(xiāng)作為一個統(tǒng)一的整體進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，從而增強(qiáng)了英國政府對城鄉(xiāng)發(fā)展的宏觀調(diào)控職能。之后，該法又經(jīng)過半個多世紀(jì)的不斷修改和完善，2004年推出了新的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，該法更以法規(guī)性形式替代了原有的指導(dǎo)性區(qū)域規(guī)劃，促使英國形成了由中央、地區(qū)和地方組成的較為完整的三級城鄉(xiāng)規(guī)劃立法體系，進(jìn)一步強(qiáng)化了政府對城鄉(xiāng)發(fā)展的宏觀調(diào)控能力，為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展提供了重要的法律法規(guī)和方針政策保障。

（2）注重地方行政體制改革，完善城鄉(xiāng)一體化治理。美國著名政治學(xué)家塞繆爾 P 亨廷頓（Samuel Phillips Huntington）認(rèn)為，“處于現(xiàn)代化之中的社會，政治的一個基本問題就是找到填補(bǔ)這一差異的方式，通過政治手段重新創(chuàng)造被現(xiàn)代化摧毀了的社會統(tǒng)一性?！倍青l(xiāng)一體化治理就是日韓兩國由城鄉(xiāng)二元社會成功轉(zhuǎn)型為一體化社會的必然選擇。自1960年代起，日本政府多次修改并完善地方自治法，用以擴(kuò)大地方政府尤其是鄉(xiāng)村地方政府的自治權(quán)利與范圍，到1980年代基本上確立了自主的地方行政體制，通過這一體制，日本于1990年代末就已經(jīng)完成了縮小城鄉(xiāng)差距的目標(biāo)。韓國也比較重視地方行政體制改革問題。1980年代末，政府基本上已經(jīng)退出了“新農(nóng)村運(yùn)動”主導(dǎo)位置，而由新村協(xié)議會——韓國的地方性農(nóng)民自我服務(wù)組織發(fā)揮關(guān)鍵作用，突出鄉(xiāng)村社區(qū)的自主性，推動統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的健康發(fā)展。

3.構(gòu)建和諧的城鄉(xiāng)共居環(huán)境

（1）實(shí)施城鄉(xiāng)更新計劃，提升環(huán)境質(zhì)量。1980年代，整個歐洲都經(jīng)歷了從追求國際風(fēng)格到充分認(rèn)識自我、并依據(jù)本國城鄉(xiāng)發(fā)展歷史以及傳統(tǒng)文化背景重新塑造城鄉(xiāng)個性化發(fā)展的過程，并在此基礎(chǔ)上大力推廣城鄉(xiāng)更新計劃。德國以此為契機(jī)，在城鎮(zhèn)更新計劃中，著重以發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的方式轉(zhuǎn)換工礦城鎮(zhèn)的主要職能，外遷或停產(chǎn)、轉(zhuǎn)產(chǎn)、限產(chǎn)不具有比較優(yōu)勢和環(huán)境污染較大的產(chǎn)業(yè)。同時，充分利用廢棄的工礦建筑與設(shè)施，大力開發(fā)工業(yè)遺產(chǎn)旅游以推行區(qū)域振興計劃，既保留了工業(yè)區(qū)的“歷史影像” (image of the history)，又降低了資源性浪費(fèi)，保護(hù)和提升了環(huán)境質(zhì)量。在鄉(xiāng)村更新計劃中，對鄉(xiāng)村土地整理進(jìn)行先期規(guī)劃，并將規(guī)劃目標(biāo)與指導(dǎo)原則公之于民，廣泛聽取民眾意見，針對民眾提出的合理化建議不斷完善土地規(guī)劃。與此同時，采取政府財政資助與民眾參與選擇等多種形式推進(jìn)更新計劃。一方面有助于形成良好的社會監(jiān)督氛圍，另一方面有利于增強(qiáng)民眾的主人翁意識，形成政府與民眾同建共管的和諧人居環(huán)境。

（2）礦區(qū)復(fù)墾，重建生態(tài)。德國礦區(qū)復(fù)墾的歷史比較長遠(yuǎn)，早在1766年就有記錄。近年來，隨著東德與西德的合并以及社會生態(tài)意識的增強(qiáng)，德國礦區(qū)復(fù)墾已經(jīng)由林業(yè)、農(nóng)業(yè)為主向娛樂休閑、生態(tài)景觀和物種保護(hù)等混合型復(fù)墾目標(biāo)邁進(jìn)。經(jīng)過多年的礦區(qū)生態(tài)重建，從露天開采活動到2000年，已有約61.8%的露天礦區(qū)被復(fù)墾，昔日污水橫流、灰霧蒙蒙的礦區(qū)已經(jīng)成為德國的歷史，展現(xiàn)在世人面前的是農(nóng)田與城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)、林地牧場與水域統(tǒng)一、人文景觀與自然景觀以及歷史積淀交融的和諧綠色美景。

（3）打造特色城鎮(zhèn)，解決城鄉(xiāng)發(fā)展不充分的困境。英國是一個歷史非常悠久且十分注重保護(hù)歷史文化和打造城鎮(zhèn)特色的國家。大多數(shù)英國城鎮(zhèn)尤其是小城鎮(zhèn)的規(guī)劃都是依地勢、產(chǎn)業(yè)和歷史特征進(jìn)行的，非常具有特色。如位于英格蘭西南部的巴斯（Bath）小城，雖然人口不足9萬人，但依托綺麗的自然風(fēng)光和深厚的歷史底蘊(yùn)，成為世界上最負(fù)盛名的旅游城鎮(zhèn)之一。位于蘇格蘭的葛特納格林（GretnaGreen），是一個很不起眼的小鎮(zhèn)，卻因別有個性的婚慶服務(wù)而聞名世界。而德比（Derby）則以“ROYAL CROWN DERBY 英國皇冠德比瓷”蜚聲英國乃至世界。由此可見，英國小城鎮(zhèn)的獨(dú)特魅力。不僅如此，幾乎所有英國小鎮(zhèn)都構(gòu)建了融城市職員、商人、醫(yī)生、教師、大學(xué)生以及工廠工人、鄉(xiāng)村農(nóng)民甚至退休人員于一體的城鄉(xiāng)共居的人居環(huán)境，有效地解決了因區(qū)域地理位置而制約統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展不充分的困境。

4.構(gòu)建方便快捷的城鄉(xiāng)交通網(wǎng)絡(luò)

英國規(guī)劃師J M 湯姆遜指出，“城市的結(jié)構(gòu)，城市的大小及其擴(kuò)展，城市生活方式與特點(diǎn)，以及城鄉(xiāng)差別的消失，等等，全都跟城市交通系統(tǒng)的性質(zhì)和質(zhì)量有關(guān)。”法國巴黎大區(qū)城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展正好印證了這個觀點(diǎn)。巴黎大區(qū)擁有高度發(fā)達(dá)的交通系統(tǒng)，表現(xiàn)為地上與地下互為補(bǔ)充的復(fù)式結(jié)構(gòu)。地上密集的鐵路網(wǎng)連接著城市與郊區(qū)，環(huán)城快速公路、高速公路以及國道、省道、市道還有鄉(xiāng)鎮(zhèn)公路共同組成的公路網(wǎng)又將城市的現(xiàn)代文明延伸到鄉(xiāng)村的角角落落。地下快速的地鐵系統(tǒng)有效地縮短了城鄉(xiāng)之間的距離，吸引了大量城市居民到郊區(qū)新城居住與工作。此外，以“模式轉(zhuǎn)換為核心”的公共交通發(fā)展也大大方便了城鄉(xiāng)居民出行與貨物運(yùn)輸?shù)臅惩o阻，使城鄉(xiāng)實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展、共同繁榮成為可能。

（二）國內(nèi)經(jīng)驗

1.成都經(jīng)驗

自2003年起，成都市經(jīng)過八年多的改革和探索，走出了一條“大城市帶大農(nóng)村”的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的科學(xué)之路。

首先，樹立全域成都的發(fā)展理念。改革城鄉(xiāng)規(guī)劃分離制度，對市域1.24萬平方公里進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，打破城鄉(xiāng)二元規(guī)劃格局，實(shí)現(xiàn)市域全覆蓋。并建立區(qū)域規(guī)劃協(xié)調(diào)機(jī)制，促進(jìn)區(qū)域規(guī)劃協(xié)調(diào)對接。此外，還改革城鄉(xiāng)規(guī)劃管理體制，按照“統(tǒng)一規(guī)劃、屬地管理、分級審查、強(qiáng)化監(jiān)督”的原則，組建從市、縣到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的規(guī)劃行政管理機(jī)構(gòu)和規(guī)劃工作監(jiān)督機(jī)構(gòu)，實(shí)行規(guī)劃統(tǒng)一歸口管理。

其次，構(gòu)建“三集中”的發(fā)展模式?！叭小?，即工業(yè)向集中區(qū)集中、農(nóng)民向城鎮(zhèn)和新型社區(qū)集中與土地向適度規(guī)模集中。實(shí)踐證明，成都的“三個集中”不僅適應(yīng)人多地少的客觀市情和節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境的迫切要求，避免了資源浪費(fèi)、環(huán)境污染的粗放式發(fā)展弊端，而且符合新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化有機(jī)聯(lián)系的規(guī)律，有效推進(jìn)了“三化”聯(lián)動，促進(jìn)了城鄉(xiāng)同發(fā)展共繁榮。

再次，創(chuàng)新“六個一體化”的科學(xué)體制。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，從根本上說是要建立起同發(fā)展共繁榮的新型城鄉(xiāng)關(guān)系，構(gòu)建城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化的體制機(jī)制。成都市通過推進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃一體化、城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展一體化、城鄉(xiāng)市場體制一體化、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化、城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化、城鄉(xiāng)管理體制一體化等“六個一體化”，大刀闊斧破除城鄉(xiāng)二元體制，全方位構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、科學(xué)發(fā)展的體制機(jī)制。成都的城鄉(xiāng)一體化實(shí)踐，正在成為中國公民權(quán)利從城鄉(xiāng)二元分割走向城鄉(xiāng)一體化的一個現(xiàn)實(shí)樣本，通過“六個一體化”，形成了城鄉(xiāng)群眾共創(chuàng)共享改革發(fā)展成果的機(jī)制。

第四，以“四大基礎(chǔ)工程”奠定解決“三農(nóng)”問題的堅實(shí)根底。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革發(fā)展，重點(diǎn)在農(nóng)村，難點(diǎn)在農(nóng)村，基礎(chǔ)也在農(nóng)村。成都市近年來實(shí)施的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革、農(nóng)村新型基層治理機(jī)制建設(shè)、村級公共服務(wù)和社會管理改革、農(nóng)村土地綜合整治被稱為“四大基礎(chǔ)工程”，是解決“三農(nóng)”問題的重大舉措，抓住了根本。

2.新鄉(xiāng)經(jīng)驗

如果說成都統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展成功經(jīng)驗可以歸屬為“大城市帶大鄉(xiāng)村”類型，那么新鄉(xiāng)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的成功經(jīng)驗則可以總結(jié)為“農(nóng)業(yè)大市向農(nóng)業(yè)強(qiáng)市轉(zhuǎn)型”的類型。

首先，重視培育優(yōu)質(zhì)品種并組織規(guī)?；a(chǎn)。新鄉(xiāng)以提高農(nóng)業(yè)比較效益為目的，加大科研攻關(guān)力度，培育了一批通過國審、省審并擁有自主知識產(chǎn)權(quán)的糧食新品種，實(shí)現(xiàn)水稻全部優(yōu)質(zhì)化，小麥、玉米優(yōu)質(zhì)比重達(dá)到80% ～92%，成為我國重要的優(yōu)質(zhì)小麥生產(chǎn)基地和商品糧基地；認(rèn)定了無公害農(nóng)產(chǎn)品、綠色食品基地的面積達(dá)205. 49萬畝。此外，還形成了10多個區(qū)域優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地實(shí)行規(guī)?；a(chǎn)。

其次，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展，形成高效、完善的產(chǎn)業(yè)分工體系。新鄉(xiāng)市通過技術(shù)改造、項目帶動、資產(chǎn)重組，重點(diǎn)扶持等形式，培育新良、長遠(yuǎn)、五得利等農(nóng)產(chǎn)品加工龍頭企業(yè)，初步形成面粉加工、大米加工、油脂加工、飼料加工、乳制品加工和方便食品加工六大農(nóng)產(chǎn)品加工基地。同時，按照產(chǎn)業(yè)“集聚、集群、集約”發(fā)展要求，整體規(guī)劃產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，促進(jìn)農(nóng)村勞動力向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。目前，長垣起重工業(yè)園區(qū)等5個省級工業(yè)園區(qū)綜合效益顯著；新飛、科隆、華蘭等重點(diǎn)企業(yè)園區(qū)主業(yè)突出，特色鮮明。

再次，整合規(guī)劃新型農(nóng)村住宅區(qū)，提升農(nóng)民生活質(zhì)量。近年來，新鄉(xiāng)市對各縣城和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃進(jìn)行修編，提出“建設(shè)示范村、規(guī)劃中心村、控制一般村”的原則，按照“異地共建、聯(lián)村整合、一村一區(qū)、城鎮(zhèn)社區(qū)”等幾種空間布局，把全市3571個行政村整合規(guī)劃為1050個新型農(nóng)村住宅社區(qū)（中心村），并根據(jù)各中心村建設(shè)的具體情況，因村制宜，因業(yè)制宜，劃分集體主導(dǎo)型、扶貧移民型、舊村改造型、產(chǎn)業(yè)拉動型、城中村改造型、企業(yè)帶動型等幾種建設(shè)模式，分類實(shí)施。既整合了土地資源節(jié)約了耕地，又有利于改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，同時提升農(nóng)民生活質(zhì)量。

三、邯鄲市創(chuàng)新統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展體制機(jī)制的對策建議

（一）以城鄉(xiāng)規(guī)劃“一張圖”為統(tǒng)攬

1.樹立“全域邯鄲”的發(fā)展理念。即要用“全域邯鄲”的理念實(shí)施統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。著眼于建設(shè)1.21萬平方公里的現(xiàn)代化都市區(qū)，推動市域經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會建設(shè)一體發(fā)展，整體推進(jìn)城市和農(nóng)村的現(xiàn)代化，努力構(gòu)建現(xiàn)代城市和現(xiàn)代農(nóng)村和諧相融、歷史文化與現(xiàn)代文明交相輝映的新型城鄉(xiāng)一體化格局。當(dāng)前應(yīng)將城鄉(xiāng)規(guī)劃一體化作為工作的重點(diǎn)，堅持城鄉(xiāng)規(guī)劃“一張圖“，打破城鄉(xiāng)規(guī)劃分割的發(fā)展現(xiàn)狀，加快整合邯鄲市第四期總體規(guī)劃、中心城市空間發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、縣域鎮(zhèn)村體系規(guī)劃及村莊建設(shè)規(guī)劃，制定《邯鄲市城鄉(xiāng)空間發(fā)展總體規(guī)劃》，為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

2.建立區(qū)域規(guī)劃協(xié)調(diào)機(jī)制。按照區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的規(guī)劃要求，加快構(gòu)建主城區(qū)與東部各縣間的快速交通網(wǎng)絡(luò)，推進(jìn)大廣高速、邯大高速、定魏公路改造、邯（鄲）臨（漳）快速公路工程，以共建工業(yè)園區(qū)和打造精品旅游線路，促進(jìn)區(qū)域規(guī)劃協(xié)調(diào)對接，并建立確保規(guī)劃協(xié)調(diào)發(fā)展的配套機(jī)制，已達(dá)到空間配置和時間安排上的協(xié)調(diào)有序。此外，還建立專項規(guī)劃協(xié)調(diào)機(jī)制，促進(jìn)規(guī)劃有機(jī)銜接，提高規(guī)劃整體質(zhì)量。

3.改革城鄉(xiāng)規(guī)劃管理體制。按照“統(tǒng)一規(guī)劃、屬地管理、分級審查、強(qiáng)化監(jiān)督”的原則，從市、縣到鄉(xiāng)鎮(zhèn)都組建規(guī)劃行政管理機(jī)構(gòu)和規(guī)劃工作監(jiān)督機(jī)構(gòu)，實(shí)行規(guī)劃統(tǒng)一歸口管理。健全規(guī)劃運(yùn)行機(jī)制，在決策方面，建立政府組織、部門合作、專家咨詢、公眾參與、規(guī)劃委員會決策的城鄉(xiāng)規(guī)劃決策體系，施行重大規(guī)劃公示和聽證辦法，推行規(guī)劃公開制度；在審批方面，實(shí)行建設(shè)項目規(guī)劃統(tǒng)一受理和集中辦理，提高規(guī)劃行政效能；在監(jiān)督方面，把編制和落實(shí)規(guī)劃置于同級人大、上級部門、社會公眾和新聞輿論監(jiān)督之下，建立規(guī)劃問責(zé)制度和網(wǎng)格化巡查責(zé)任追究制度，提升城鄉(xiāng)規(guī)劃管理水平。

（二）以城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)“一盤棋”為突破

1.構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展長效機(jī)制。要發(fā)揮邯鄲作為全國小麥、棉花、玉米等優(yōu)勢產(chǎn)區(qū)及蔬菜、辣椒、花生等特色產(chǎn)業(yè)之鄉(xiāng)的優(yōu)勢，突出一村一品、一鄉(xiāng)一業(yè)，組織好糧、棉、油、肉、蛋、奶等骨干農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)；狠抓農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新，推動兩項農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化和運(yùn)用，積極發(fā)展循環(huán)農(nóng)業(yè)。以農(nóng)產(chǎn)品精深加工為方向，以專業(yè)合作組織為載體，培育一批實(shí)力雄厚、知名度高、帶動能力強(qiáng)的大龍頭、大集團(tuán)，提升農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平。

2.構(gòu)建現(xiàn)代工業(yè)產(chǎn)業(yè)體系。把實(shí)施“3+3+3”主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)倍增計劃作為構(gòu)建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系的主體工程，即重點(diǎn)發(fā)展精品鋼材、裝備制造、現(xiàn)代物流三大主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，積極培育以新材料為主的高新技術(shù)、紡織服裝、文化旅游三大后備產(chǎn)業(yè)，鞏固提升煤炭、電力、煤化工三大傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。加快傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的調(diào)整升級、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的培育壯大，激活現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的后發(fā)優(yōu)勢，著力打造實(shí)力強(qiáng)勁、活力盡顯、競爭力明顯增強(qiáng)的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展新高地。

3.加快形成工農(nóng)產(chǎn)業(yè)鏈延伸與對接機(jī)制。以現(xiàn)代工農(nóng)產(chǎn)業(yè)體系為基礎(chǔ)，以“111”工程為突破，加快推進(jìn)工農(nóng)產(chǎn)業(yè)鏈的延伸與對接。首先，以特色產(chǎn)業(yè)園區(qū)為平臺大力發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品精深加工，推廣新技術(shù)，研發(fā)新產(chǎn)品，延長產(chǎn)業(yè)鏈，提高附加值，并形成品牌和特色；其次，以龍頭企業(yè)為引擎帶動特色農(nóng)業(yè)、特色產(chǎn)業(yè)基地建設(shè)，延伸農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條，引領(lǐng)農(nóng)民依托產(chǎn)業(yè)發(fā)家致富。再次，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上做到市、縣、鄉(xiāng)、村、戶、企業(yè)六輪一起驅(qū)動，各展其長。最后，健全完善服務(wù)機(jī)制，創(chuàng)立良好的對接環(huán)境。

（三）以城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施“一張網(wǎng)”為關(guān)鍵

1.明確各級政府的職責(zé)，建立投入保障機(jī)制。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是各級政府共同承當(dāng)?shù)呢?zé)任。在明確各級政府職權(quán)與相應(yīng)責(zé)任的基礎(chǔ)上，合理界定地方各級收支范圍，理順各級政府間的財政分配關(guān)系，使每一級政府所擁有的財權(quán)與事權(quán)相對稱、支出與責(zé)任相統(tǒng)一，對市政府安排補(bǔ)助投資的地方性項目，要進(jìn)一步規(guī)范相應(yīng)的管理方法，防止空頭承諾配套投資、搞釣魚工程。同時，對我市財力較弱的地區(qū)，應(yīng)當(dāng)降低其對涉農(nóng)固定資產(chǎn)投資的資金配套比例，加大市級財政的支持力度，新農(nóng)村建設(shè)資金的分配、建設(shè)項目安排都要向貧困地區(qū)傾斜。

2.集中財力優(yōu)先安排農(nóng)民最急需、受益面廣、公共性強(qiáng)的農(nóng)村公共品和服務(wù)。切實(shí)加強(qiáng)與農(nóng)民生產(chǎn)和生活直接相關(guān)的農(nóng)村道路、水利、能源等中小型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。支持農(nóng)村教育、衛(wèi)生等社會事業(yè)發(fā)展。在實(shí)行免費(fèi)農(nóng)村義務(wù)教育的同時，要重視不斷改善農(nóng)村學(xué)校辦學(xué)條件、提高教育質(zhì)量，建立農(nóng)村義務(wù)教育穩(wěn)定投入機(jī)制。增加政府對農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)的投入，有針對性地解決農(nóng)村人口的重大公共衛(wèi)生問題。改善縣鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生條件，對鄉(xiāng)村醫(yī)生進(jìn)行培訓(xùn)。

3.增強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)組織和農(nóng)民參與農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的積極性和主動性。推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，政府不能大包大攬，不能包辦代替。要采取“以獎代補(bǔ)”的方式，鼓勵農(nóng)民積極組織興修水利、修建道路、實(shí)施中低產(chǎn)田改造工程等。要把握好有關(guān)政策界限，嚴(yán)格控制標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)格規(guī)范，防止為辦公益事業(yè)再度出現(xiàn)亂收費(fèi)、亂攤派現(xiàn)象，重新加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)。

（四）以城鄉(xiāng)社會事業(yè)“一本帳”為保障

1.完善農(nóng)村社會事業(yè)的資金投入機(jī)制。近幾年我市財政收入增長幅度較大，但新增財力用于支持“三農(nóng)”的比重仍偏低。要增加政府財政支農(nóng)資金投入總量，保證財政支農(nóng)支出的增長幅度高于總財力的增長幅度，政府新增財力要向“三農(nóng)”傾斜。在增加市級支農(nóng)資金投入的同時，要整合縣鄉(xiāng)兩級財政支農(nóng)資金，突出重點(diǎn)，提高支農(nóng)資金的使用效益。健全政府農(nóng)業(yè)投資監(jiān)督機(jī)制，防止截留、擠占挪用支農(nóng)資金，防范追逐部門利益。

2.建立城鄉(xiāng)教育、科技、人才、就業(yè)等一體化的體制機(jī)制。大力推進(jìn)城鄉(xiāng)教育改革，統(tǒng)籌實(shí)施農(nóng)村中小學(xué)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、農(nóng)村教師素質(zhì)提高等工程，大力發(fā)展民辦教育，全面提升薄弱學(xué)校教育質(zhì)量和辦學(xué)水平，形成城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展的保障體系。以提高農(nóng)業(yè)比較效益為目的，加大科研攻關(guān)力度，形成農(nóng)產(chǎn)學(xué)研合作的長效機(jī)制，積極培育一批擁有自主知識產(chǎn)權(quán)的農(nóng)業(yè)新品種。實(shí)行城鄉(xiāng)人才交叉交流和農(nóng)村干部跨村交流任職制度，引導(dǎo)農(nóng)村實(shí)用人才到農(nóng)村創(chuàng)業(yè)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)干部人才互補(bǔ)互動，改善基層干部人才隊伍的整體結(jié)構(gòu)，努力構(gòu)建統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的人才支撐和服務(wù)體系。深化就業(yè)制度改革，建立城鄉(xiāng)一體的勞動力市場、就業(yè)培訓(xùn)、就業(yè)援助等體系，基本實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民比較充分就業(yè)。

3.建立覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障和救助體系。我市雖然是一個資源型重工業(yè)城市，但同時也是一個農(nóng)業(yè)大市，經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，尤其是農(nóng)村的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高，發(fā)展農(nóng)村社會保障制度，必須從長計議，長遠(yuǎn)目標(biāo)是逐步推進(jìn)城鄉(xiāng)社會保障一體化。目前發(fā)展的重點(diǎn)應(yīng)側(cè)重建立農(nóng)村最低生活保障制度、普及新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度、完善農(nóng)村社會救濟(jì)救助制度、解決好失地農(nóng)民以及農(nóng)民工的社會保障制度等五個方面。▲