政府法律顧問(wèn)制度：從“有形覆蓋”到“有效覆蓋”

文 李杜白

黨的十八屆三中、四中全會(huì)相繼作出“普遍建立法律顧問(wèn)制度”和“積極推行政府法律顧問(wèn)制度”部署。2014年10月，杭州市決定建立市政府法律顧問(wèn)組，并制定工作規(guī)則。2015年9月，根據(jù)《浙江省人民政府辦公廳關(guān)于全面推行政府法律顧問(wèn)制度的意見》《中共杭州市委關(guān)于全面深化法治杭州建設(shè)的若干意見》和《杭州市人民政府關(guān)于深入推進(jìn)依法行政加快建設(shè)法治政府的實(shí)施意見》等文件精神，杭州市開始全面推行政府法律顧問(wèn)制度。按照“全面覆蓋、合理配置、注重實(shí)效”的原則，建立以法制機(jī)構(gòu)人員為主體、吸收專家和律師參加的政府法律顧問(wèn)隊(duì)伍，健全政府法律顧問(wèn)工作機(jī)制，充分發(fā)揮政府法律顧問(wèn)在深入推進(jìn)依法行政、加快建設(shè)法治政府中的作用。到2017年底，杭州已實(shí)現(xiàn)市縣鄉(xiāng)三級(jí)政府和主要執(zhí)法部門法律顧問(wèn)全覆蓋。

建立和完善政府法律顧問(wèn)工作保障

為了全面推行政府法律顧問(wèn)制度，為政府法律顧問(wèn)隊(duì)伍建設(shè)和作用發(fā)揮提供必要支持，杭州市建立健全一系列政府法律顧問(wèn)工作保障措施。2014年10月，制定《杭州市人民政府法律顧問(wèn)工作規(guī)則的通知》（2018年2月該規(guī)則修訂后以杭政辦函〔2018〕17號(hào)重新發(fā)布），明確了市政府法律顧問(wèn)的聘請(qǐng)條件、權(quán)利義務(wù)和工作保障，規(guī)范和保障了市政府法律顧問(wèn)的聘請(qǐng)和工作開展。2015年9月，出臺(tái)《杭州市人民政府辦公廳關(guān)于全面推行政府法律顧問(wèn)制度的意見》，明確了全市各級(jí)政府及其部門全面推行政府法律顧問(wèn)制度的總體目標(biāo)、工作舉措和時(shí)間進(jìn)度，并將各地各部門全面推行政府法律顧問(wèn)制度情況納入依法行政（建設(shè)法治政府）工作考評(píng)。各區(qū)（縣、市）政府和市級(jí)主要執(zhí)法部門也都結(jié)合各自實(shí)際，制定了本地本部門的實(shí)施意見、工作規(guī)則等配套工作制度。同時(shí)，杭州市明確將聘請(qǐng)政府法律顧問(wèn)及其工作經(jīng)費(fèi)納入政府法制機(jī)構(gòu)或者聘任單位的政府購(gòu)買服務(wù)預(yù)算予以保障，實(shí)行專款專用。2017年，區(qū)（縣、市）政府法律顧問(wèn)經(jīng)費(fèi)預(yù)算平均在40萬(wàn)元左右（部分區(qū)如西湖區(qū)、蕭山區(qū)、上城區(qū)已超過(guò)或接近100萬(wàn)元），市級(jí)主要執(zhí)法部門政府法律顧問(wèn)年度經(jīng)費(fèi)預(yù)算在平均約10萬(wàn)元（部分單位如經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管委會(huì)、國(guó)土、發(fā)改、財(cái)稅、規(guī)劃、市場(chǎng)監(jiān)管局在20萬(wàn)元以上），鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府和區(qū)（縣、市）政府部門的年度經(jīng)費(fèi)預(yù)算大多在6萬(wàn)元以下。

建設(shè)和打造政府法律顧問(wèn)工作隊(duì)伍

法制機(jī)構(gòu)是政府法律顧問(wèn)隊(duì)伍的主體力量，加強(qiáng)法制機(jī)構(gòu)及其人員力量對(duì)保障政府法律顧問(wèn)正常履職具有重要意義。2017年底，杭州市和13個(gè)區(qū)（縣、市）政府法制機(jī)構(gòu)在編人數(shù)105名（其中市法制辦35名），36家市級(jí)主要執(zhí)法部門法制機(jī)構(gòu)在編人數(shù)168名。全市公職律師有436名。從全市層面看，法制機(jī)構(gòu)、公職律師和法制工作人員已成為杭州市承擔(dān)政府法律顧問(wèn)工作的主要力量。

目前，杭州政府法律顧問(wèn)制度的實(shí)施范圍從市政府本級(jí)擴(kuò)大到市、區(qū)（縣、市）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）三級(jí)政府和政府主要執(zhí)法部門，實(shí)現(xiàn)顧問(wèn)聘請(qǐng)全覆蓋。2014年11月市政府聘請(qǐng)了10名知名法律專家擔(dān)任首屆市政府法律顧問(wèn)。2017年12月聘請(qǐng)了第二屆12名市政府法律顧問(wèn)。截至2017年底，全市市、區(qū)（縣、市）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）三級(jí)政府以及主要執(zhí)法部門都聘請(qǐng)了政府法律顧問(wèn)，實(shí)現(xiàn)了政府法律顧問(wèn)全覆蓋，構(gòu)建了以政府法制機(jī)構(gòu)人員為主體、吸收專家和律師參加的政府法律顧問(wèn)隊(duì)伍。

在政府法律顧問(wèn)聘請(qǐng)工作中，杭州市堅(jiān)持合理配置、注重實(shí)效，不搞“一刀切”。根據(jù)聘任單位的工作實(shí)際需要，杭州市政府法律顧問(wèn)聘請(qǐng)方式主要有以下三種。第一種，市、區(qū)（縣、市）政府和列入法治政府建設(shè)（依法行政）工作考評(píng)的36家市級(jí)主要執(zhí)法部門，除自身法制機(jī)構(gòu)人員力量到位外，都單獨(dú)聘請(qǐng)了政府法律顧問(wèn)。2018年6月，市政府在聘法律顧問(wèn)12名，13個(gè)區(qū)（縣、市）政府在聘政府法律顧問(wèn)68名，36家市級(jí)主要執(zhí)法部門在聘法律顧問(wèn)87名（注：在聘政府法律顧問(wèn)人數(shù)數(shù)據(jù)來(lái)源自省政府法律顧問(wèn)信息服務(wù)系統(tǒng)，下同）；第二種，區(qū)（縣、市）政府部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）可單獨(dú)聘請(qǐng)政府法律顧問(wèn)，也可由區(qū)（縣、市）政府統(tǒng)一聘請(qǐng)政府法律顧問(wèn)為其提供法律服務(wù)。截至2018年6月，349家區(qū)（縣、市）政府部門在聘法律顧問(wèn)438名，190個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）在聘法律顧問(wèn)232名（其中下城區(qū)屬政府部門和街道由區(qū)政府統(tǒng)一聘請(qǐng)）；第三種，未列入法治政府建設(shè)（依法行政）工作考評(píng)的政府部門可根據(jù)工作需要聘請(qǐng)政府法律顧問(wèn)。此外，政府部門聘請(qǐng)的政府法律顧問(wèn)，可同時(shí)為本單位所屬事業(yè)單位等歸口管理單位提供法律服務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）可聘請(qǐng)基層法律服務(wù)工作者擔(dān)任政府法律顧問(wèn)。

發(fā)揮和拓展政府法律顧問(wèn)工作職能

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)發(fā)展，依法行政水平的逐步提高和法治政府建設(shè)的深入推進(jìn)，政府法律顧問(wèn)的職能也在不斷拓展和發(fā)揮。政府法律顧問(wèn)職能從傳統(tǒng)的復(fù)議訴訟代理等事后補(bǔ)救型向包括重大行政決策論證、行政規(guī)范性文件、行政機(jī)關(guān)合同的起草和合法性審查、協(xié)助處理重大行政復(fù)議應(yīng)訴案件和涉訴涉法事件在內(nèi)的事前防范、事中控制型業(yè)務(wù)開拓。2015～2017年，市和區(qū)（縣、市）政府聘請(qǐng)的法律顧問(wèn)參與政府立法和重大行政規(guī)范性文件合法性審查工作441件次，參與案件及重大決策研究討論699件次；協(xié)助處理重大涉法事件382件次；起草有關(guān)法律文書或法律意見書504件；參加重大項(xiàng)目的談判、合同和協(xié)議的合法性審查、簽訂等工作1016件次；參與其他法律事項(xiàng)服務(wù)462件次。

2016～2017年，市政府36家主要執(zhí)法部門聘請(qǐng)的法律顧問(wèn)參與政府立法和重大行政規(guī)范性文件合法性審查工作213件次，參與案件及重大決策研究討論505件次；協(xié)助處理重大涉法事件212件次；起草有關(guān)法律文書或法律意見書530件；參加重大項(xiàng)目的談判、合同和協(xié)議的合法性審查、簽訂等工作725件次；參與其他法律事項(xiàng)服務(wù)1085件次。其中，市政府法律顧問(wèn)共參與G20峰會(huì)籌辦、城市國(guó)際化、小客車總量調(diào)控等重大行政決策研究10余次，為市政府常務(wù)會(huì)議學(xué)法、行政執(zhí)法人員培訓(xùn)講授行政許可法、行政強(qiáng)制法、預(yù)算法、突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法、民法總則等課程，參與市政府立法草案征求意見40余件次，多次參與市政府重大行政復(fù)議應(yīng)訴案件研討。法律顧問(wèn)認(rèn)真履職，積極建言，對(duì)深入推進(jìn)杭州市依法行政、加快法治政府建設(shè)起到了重要作用。

從“有形覆蓋”向“有效覆蓋”延伸

目前，省市政府確定的政府法律顧問(wèn)制度三年建設(shè)總體目標(biāo)已經(jīng)完成，杭州市政府法律顧問(wèn)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)“有形覆蓋”。充分發(fā)揮法律顧問(wèn)作用，實(shí)現(xiàn)法律顧問(wèn)“有效覆蓋”是今后一段時(shí)間全面推行政府法律顧問(wèn)制度的主要任務(wù)。

↓ 《杭州市物業(yè)管理?xiàng)l例（修訂草案）》立法聽證會(huì)

積極完善政府法律顧問(wèn)配套機(jī)制。結(jié)合杭州實(shí)際，修訂出臺(tái)新的市政府法律顧問(wèn)工作規(guī)則，進(jìn)一步明確市政府法律顧問(wèn)的權(quán)利、職責(zé)和工作保障，并將相關(guān)內(nèi)容通過(guò)聘任合同加以固化。組織指導(dǎo)律師協(xié)會(huì)制定相關(guān)律師業(yè)務(wù)操作指引，為政府法律顧問(wèn)工作推進(jìn)提供更為有力的制度保障。同時(shí)，進(jìn)一步完善政府法律顧問(wèn)工作情況考評(píng)機(jī)制。依托依法行政和法治政府建設(shè)考評(píng)工作，充分利用政府法律顧問(wèn)信息服務(wù)系統(tǒng)平臺(tái)數(shù)據(jù)，細(xì)化優(yōu)化考核評(píng)價(jià)指標(biāo)，督促各地各部門進(jìn)一步重視政府法律顧問(wèn)工作推進(jìn)。四是研究完善政府法律顧問(wèn)遴選和退出機(jī)制。按照合理配置、注重實(shí)效原則，根據(jù)聘任單位實(shí)際需求將專業(yè)資質(zhì)、工作經(jīng)驗(yàn)、行業(yè)口碑等標(biāo)準(zhǔn)納入公開選聘或推薦選聘標(biāo)準(zhǔn)，做好擬任法律顧問(wèn)人選的任職條件審核和聘前意見征詢公示，促進(jìn)法律顧問(wèn)聘任的合規(guī)、公開和公平，提高聘任人選的公信力，切實(shí)改變聘請(qǐng)政府法律顧問(wèn)唯價(jià)格論、唯關(guān)系論的現(xiàn)象。同時(shí)，嚴(yán)格遵循中央、省市關(guān)于政府法律顧問(wèn)任職條件規(guī)定，嚴(yán)把政府法律顧問(wèn)準(zhǔn)入關(guān)和退出關(guān)，確保把政治素質(zhì)高、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、從業(yè)經(jīng)驗(yàn)足、工作責(zé)任心強(qiáng)的優(yōu)秀人選納入政府法律顧問(wèn)隊(duì)伍。

充分發(fā)揮政府法律顧問(wèn)作用。按照中央、省市文件要求，法制機(jī)構(gòu)要切實(shí)承擔(dān)起政府法律顧問(wèn)作為日常工作職責(zé)，法制機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)人是首席法律顧問(wèn)。要緊緊圍繞黨委政府中心工作，積極主動(dòng)作為，認(rèn)真當(dāng)好參謀助手，在處理政府法律事務(wù)時(shí)要對(duì)專家律師的意見建議進(jìn)行綜合分析并提出辦理意見，當(dāng)好“主攻手”，不當(dāng)“二傳手”，更不能當(dāng)“甩手掌柜”。鼓勵(lì)政府法律顧問(wèn)針對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)管理中的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行分析研判，提出有價(jià)值的法律意見和建議，提交聘任單位決策參考。對(duì)法律顧問(wèn)提出的法律意見和建議，聘任單位要認(rèn)真研究，及時(shí)反饋研究采納情況。切實(shí)保障法律顧問(wèn)工作經(jīng)費(fèi)?？刹扇∧曩M(fèi)支付報(bào)酬方式的，可以根據(jù)法律顧問(wèn)年度工作任務(wù)，分期發(fā)放基本年費(fèi)。

著力加強(qiáng)政府法律顧問(wèn)隊(duì)伍建設(shè)。一是加強(qiáng)人員配置，統(tǒng)籌使用政府法律顧問(wèn)資源。結(jié)合公務(wù)員招錄、政府機(jī)構(gòu)改革、復(fù)議體制改革、公職律師培養(yǎng)使用、律師掛職等制度加強(qiáng)政府法律人才儲(chǔ)備，鼓勵(lì)和支持從事法律事務(wù)的人員獲得法律職業(yè)資格，優(yōu)先招錄、選調(diào)具有法律職業(yè)資格的公務(wù)人員并充實(shí)到政府法律顧問(wèn)隊(duì)伍特別是基層工作隊(duì)伍中來(lái)。有條件的地方可以探索政府法律雇員制度，通過(guò)公開招聘符合條件的專家、律師，全職辦理政府法律事務(wù)。充分利用政府法律顧問(wèn)信息庫(kù)平臺(tái)，探索建立政府法律顧問(wèn)人才庫(kù)，將具備法律顧問(wèn)任職條件的專家、律師納入人才庫(kù)，共享人才庫(kù)和平臺(tái)資源。加強(qiáng)外聘政府法律顧問(wèn)與法制機(jī)構(gòu)的良性互動(dòng)和有效銜接，發(fā)揮公職律師與外聘顧問(wèn)各自優(yōu)勢(shì)，共同做好政府法律顧問(wèn)工作。二是提高政府工作人員的法律思維和法律意識(shí)，營(yíng)造人人爭(zhēng)當(dāng)法律顧問(wèn)氛圍。通過(guò)會(huì)議集體學(xué)法、行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴、行政執(zhí)法資格考試、依法行政專題培訓(xùn)等多種方式，提高公職人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部法律意識(shí)，形成行政機(jī)關(guān)內(nèi)部辦事依法、遇事找法、解決問(wèn)題用法、化解矛盾靠法的良好法治氛圍。