山西農(nóng)村公共物品供需矛盾及對策分析——以孝義市角盤村為例

田鳳霞，孫煒，朱建廷

（1.山西農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)貿(mào)易學(xué)院，山西太谷030801；2.山西農(nóng)業(yè)大學(xué)附中，山西太谷030801；3.中國人民財產(chǎn)保險股份有限公司太原市分公司，山西太原030001）

農(nóng)村公共物品由于其很強(qiáng)的外溢性，在社會主義新農(nóng)村建設(shè)中發(fā)揮著重要的作用。［1］隨著新農(nóng)村建設(shè)的進(jìn)一步推進(jìn)，山西省政府加大了對農(nóng)村公共物品供給投資的力度，但農(nóng)村公共物品供需矛盾的突出，很大程度上仍然制約著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。選取孝義市下堡鎮(zhèn)角盤村為例說明農(nóng)村公共物品供給中存在的供需矛盾問題，并提出相應(yīng)的解決對策。

一、角盤村基礎(chǔ)設(shè)施供給現(xiàn)狀

（一）經(jīng)濟(jì)相關(guān)性公共物品

經(jīng)濟(jì)相關(guān)性公共物品是指能促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的公共物品，主要包括農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村道路設(shè)施建設(shè)等方面。農(nóng)村公路是帶動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)設(shè)施，同時也承載著溝通農(nóng)村與城市、連接農(nóng)村生產(chǎn)和消費(fèi)的重任。下堡鎮(zhèn)政府將農(nóng)村道路建設(shè)作為新農(nóng)村建設(shè)的首要任務(wù)，大力投資進(jìn)行公路建設(shè)，基本實(shí)現(xiàn) “村村通”。而在角盤村，柏油公路實(shí)現(xiàn)了戶戶通。村里也于2007年通上了公交車，為農(nóng)民進(jìn)城、出行提供了極大的便利。農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)相對缺乏，全村沒有專門的灌溉設(shè)施，由于地處旱地，也基本沒有灌溉水源，村莊水源僅僅能滿足人們的飲用水需求。

（二）社會保障型公共物品

社會保障型公共物品是指能為農(nóng)民基本生活提供保障并能提高農(nóng)民福利水平的公共物品，［2］包括農(nóng)村教育、農(nóng)村醫(yī)療、農(nóng)村社會保障、文化設(shè)施建設(shè)、農(nóng)民飲用水、農(nóng)村能源等基礎(chǔ)設(shè)施。

角盤村目前有一所小學(xué)，學(xué)校占地2畝，由村組織投資40萬元修建，為6年制單軌小學(xué)，并附設(shè)幼兒園。學(xué)生107名，教師13名，基本能滿足本地區(qū)適齡兒童入學(xué)教育需求。2010年，鄉(xiāng)政府投資400萬元為該村重新修建抗震校舍，占地10畝，小學(xué)配備有圖書借閱室、微機(jī)教學(xué)室，籃球場、羽毛球場和室內(nèi)乒乓球室以及單雙杠各種體育器材，目前尚未投入使用。學(xué)生上小學(xué)主要在本村，初中主要在鄉(xiāng)政府所在地中學(xué)和孝義市。全村適齡兒童入學(xué)率100%。

村內(nèi)設(shè)一個衛(wèi)生所，有兩名衛(wèi)生員，五張床位，主要用于應(yīng)對感冒、發(fā)燒等小型疾病。新農(nóng)合參保率為100%。每人每年繳納10元保費(fèi)（政府承擔(dān)20元）可享受重大疾病報銷保險。

全村目前低保戶有72家，每月政府為每戶提供補(bǔ)助款100元；五保戶5家，每戶每月接受300元補(bǔ)助。

文化設(shè)施方面，相對單調(diào)。村莊設(shè)有一個小型的文化娛樂中心——文化宮，提供一些基本的健身器材 （無籃球場）；94%的農(nóng)戶都接通有限電視設(shè)備，能免費(fèi)觀看至少8套中央臺的電視節(jié)目，未選擇接通的農(nóng)戶主要因?yàn)閮r格高或老年人家庭覺得不必要。村里也沒有電影院、圖書室和棋牌室等相對高層次的活動場所。

村莊自來水普及率為100%，用水主要取自位于村西南的水井，水質(zhì)較好。

電力方面，全村目前擁有變電設(shè)備1臺，功率為2×100KVA；通訊方面，全村早年即實(shí)現(xiàn)電話戶戶通，使用手機(jī)的用戶也逐年增加，目前普及率達(dá)到56%。村民生活能源有電力、煤泥、干柴、液化氣等，其中主要的能源是電力、干柴等，液化氣使用較少，主要原因在于液化氣價格的逐年飆升。沼氣能源只有5、6戶養(yǎng)豬專業(yè)戶在使用，太陽能、風(fēng)能等新型能源由于資金、技術(shù)原因基本處于零開發(fā)利用狀態(tài)。

（三）環(huán)境保護(hù)型公共物品

農(nóng)村環(huán)境建設(shè)方面，村內(nèi)沒有集中綠地，庭院也無綠化，但村莊面貌較好，鄉(xiāng)政府要求村組織對農(nóng)戶院墻顏色進(jìn)行了統(tǒng)一粉刷。農(nóng)村生活垃圾和生活污水處理狀況更是令人擔(dān)憂。由于村莊缺乏集中收集與處理垃圾場地，農(nóng)民只能自行處理垃圾。其中采取 “掩埋”方式的占13%，采取 “就近扔到大街和家門口的深溝”的占82%，采取 “其他方式”的占5%；污水的排放方式采取“通過下水道排放至深溝”的占21.6%，直接“潑在家門口的街道上”的占75.4%。

農(nóng)業(yè)災(zāi)害防治方面，基本無相應(yīng)應(yīng)對機(jī)制和措施。

二、農(nóng)村公共物品供需矛盾分析

通過對該村100戶農(nóng)戶的訪談式調(diào)查，發(fā)現(xiàn)該村公共物品供給矛盾如下：

農(nóng)民最滿意的三項(xiàng)公共物品分別為：農(nóng)村道路建設(shè)、教育基礎(chǔ)設(shè)施與農(nóng)村醫(yī)療。對于農(nóng)村道路建設(shè)：84%的農(nóng)戶選擇了非常滿意，10%的選擇比較滿意，只有6%的農(nóng)戶選擇不滿意，主要是對公交車開運(yùn)頻次不滿意。農(nóng)村教育基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面：72%的農(nóng)戶選擇比較滿意，13%的農(nóng)戶選擇比較滿意，其余的選擇不滿意。選擇不滿意的農(nóng)戶主要是針對學(xué)校部分教師素質(zhì)較低以及小孩不能繼續(xù)在村內(nèi)就讀中學(xué)這兩個現(xiàn)狀 （該村在5年前曾有一所初級中學(xué)）。農(nóng)村醫(yī)療方面：63戶人家非常滿意，17戶人家比較滿意，20戶人家不太滿意。對于國家的惠農(nóng)政策——新農(nóng)合制度，村民大都比較滿意，而對于村衛(wèi)生所的就診環(huán)境以及衛(wèi)生員素質(zhì)村民持不滿意態(tài)度。

農(nóng)民最不滿意的三項(xiàng)公共物品分別為：農(nóng)田水利灌溉、電力、村莊衛(wèi)生狀況。92%的農(nóng)戶認(rèn)為農(nóng)田水利灌溉設(shè)施的缺乏嚴(yán)重影響其收入水平。88%的農(nóng)戶對于電力基礎(chǔ)設(shè)施不滿意，村內(nèi)僅有的一個變壓器不能滿足人們?nèi)粘Ｉ顚τ陔娏Φ男枨螅鍍?nèi)目前有52%的農(nóng)戶燒水做飯使用電磁爐、電熱鍋，有48%的農(nóng)戶家中使用冰箱，20%的農(nóng)戶冬季采用電暖取暖，因負(fù)荷過重引起的跳閘現(xiàn)象時有發(fā)生。71%的農(nóng)戶對于村莊衛(wèi)生狀況非常不滿意，希望村莊能統(tǒng)一規(guī)劃，完善村莊排水管道系統(tǒng)，改善村莊環(huán)境。

當(dāng)考察到農(nóng)民最急需的公共物品時，農(nóng)田水利灌溉、農(nóng)業(yè)科技推廣被擺在了重要位置。88%的農(nóng)戶認(rèn)為本村農(nóng)田水利灌溉設(shè)施的缺乏以及灌溉水源的缺乏極大地影響到其種植收入，8%的農(nóng)戶認(rèn)為對其影響不大，4%的農(nóng)戶認(rèn)為沒有影響。而在調(diào)查中沒有被列出的農(nóng)業(yè)科技推廣，不少農(nóng)戶卻表達(dá)出了強(qiáng)烈渴望，75%的農(nóng)戶希望能有專業(yè)的農(nóng)業(yè)技術(shù)人員下田指導(dǎo)耕作。

三、農(nóng)村公共物品供需矛盾產(chǎn)生的原因

奧斯特羅姆等認(rèn)為：“通過社群組織自發(fā)秩序形成的多中心自主治理結(jié)構(gòu)、以多中心為基礎(chǔ)的新的 ‘多層級政府安排’，可以在最大程度上實(shí)現(xiàn)對集體行動中機(jī)會主義的遏制以及公共利益的持續(xù)發(fā)展?！保?］基于多中心治理理論，很多學(xué)者提出了農(nóng)村公共物品的多元供給理論，這就從政府、集體、農(nóng)民這三個供給主體出發(fā)，分析了農(nóng)村公共物品供求矛盾的原因及對策。

（一）政府自上而下的決策機(jī)制，無法反映農(nóng)民真實(shí)需求

首先，自上而下的決策機(jī)制導(dǎo)致農(nóng)民意愿表達(dá)不暢通。該村一名負(fù)責(zé)人談到目前農(nóng)村公共物品的供給決策順序依次是本村組織，上級政府，最后才是廣大村民。并且在很多公共物品供給過程中，上級政府的要求甚至可能會先于本村的規(guī)劃需要。而村民對于提供公共物品的決策權(quán)主體的回答則不同。30%的人認(rèn)為是 “村干部”，46%的人認(rèn)為是 “全體村民”，24%的人認(rèn)為是“上級政府”。村民作為農(nóng)村公共物品供給的最終委托人，其需求應(yīng)該得到合理的滿足，但是該村目前公共物品的供給大體繼承了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期命令式的決策體制。在這樣的體制下，公共物品的供給任務(wù)大多數(shù)時候是由上級政府安排給鄉(xiāng)級部門的，村級組織是鄉(xiāng)級組織的執(zhí)行人。因而，農(nóng)民對于公共物品的偏好只能位居上級命令之后，造成農(nóng)民的集體失語狀態(tài)。［4］

其次，自上而下的決策會使低層政府的供給偏離民眾的需求。在自上而下的決策中，低層政府相比上級政府雖然更接近于民眾，了解農(nóng)民對于公共物品的偏好，但由于信息的不對稱性存在以及中國 “GDP式”晉升制度的存在，使得低層政府更傾向于提供具有政績顯示功能的公共物品。這類公共物品主要是農(nóng)村道路建設(shè)、農(nóng)村文體中心以及一些高級會所。在角盤村訪問調(diào)查中，農(nóng)民對村莊道路設(shè)施建設(shè)比較滿意，而這也是最能反映政府政績的公共物品。在對村民的調(diào)查中，人們對于文化宮的存在關(guān)心度很低，79%的人認(rèn)為 “基本沒用”。這一方面是因?yàn)檗r(nóng)民農(nóng)務(wù)的繁忙，沒有精力、沒有時間去享受生活，另一方面，相比較農(nóng)田水利灌溉等生產(chǎn)性設(shè)施，它不能為農(nóng)民提高收入起到直接的作用。但由于這兩類公共物品都能起到顯示政績的作用，因而政府在供給該類型公共物品中有很高的積極性。

（二）集體經(jīng)濟(jì)的薄弱與組織功能的弱化，是供給不足的主要原因

首先，村集體經(jīng)濟(jì)的薄弱，導(dǎo)致對公共物品供給力度不足。目前，村莊沒有任何集體經(jīng)濟(jì)來源，村莊規(guī)劃建設(shè)的支出與集體處理事務(wù)的成本主要靠前些年村煤礦存在時的積累、鄉(xiāng)政府撥款，以及高陽礦 （曾在該村采礦）對當(dāng)?shù)氐拿禾坎煽諈^(qū)補(bǔ)助來支付。公路戶戶通的工程也全部是由政府買單的。

其次，村級集體經(jīng)濟(jì)薄弱，導(dǎo)致村集體的組織功能弱化，所承擔(dān)的公共職能無法實(shí)現(xiàn)。［5］同時由于村集體組織缺乏威信，使得在局部性公共物品的供給上，村組織缺乏動員力量?！凹w無用、村領(lǐng)導(dǎo)無用”是調(diào)查中很多村民的共識。

（三）農(nóng)民搭便車現(xiàn)象的存在，導(dǎo)致農(nóng)民缺乏局部性公共物品供給的動力

公共物品的非排他性會使農(nóng)民產(chǎn)生搭便車行為。對于某些公共物品，由于沒有任何個人 “會被排除在實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)所帶來的利益和滿足之外”，［6］因而會使得無人自愿為公共物品的生產(chǎn)付費(fèi)，卻免費(fèi)消費(fèi)公共物品，即使這類型公共物品是農(nóng)民急迫需要的公共物品。如幾家共同鋪設(shè)排水管道，農(nóng)民合作供給的意愿是相當(dāng)薄弱的。在對農(nóng)民進(jìn)行表達(dá)偏好以分?jǐn)偖a(chǎn)品供給成本的調(diào)查中，86%的村民認(rèn)為只要沒有強(qiáng)制的手段，一般不會顯露其對公共物品的偏好，從而避免為公共物品支付成本。

四、化解農(nóng)村公共物品供需矛盾的對策

（一）完善農(nóng)民表達(dá)機(jī)制，建立合理的激勵機(jī)制

首先，革新村委會，使其真正代表農(nóng)民意愿。我國 《村民委員會組織法》規(guī)定，村級公共物品的供給決策責(zé)任由鄉(xiāng)級政府承擔(dān)。但在調(diào)查的樣本村以及省內(nèi)大部分農(nóng)村，村委會幾乎成為鄉(xiāng)政府的 “傀儡”，而由于鄉(xiāng)政府與上級政府的信息不對稱性，只會積極供給能顯示其政績的公共物品。因而，必須革新村委會使其真正服務(wù)農(nóng)民。建立合理的激勵機(jī)制，使真正由本村農(nóng)民民主選舉產(chǎn)生的村委會通過選舉約束提供符合農(nóng)民利益的公共產(chǎn)品。［7］

其次，建立農(nóng)民合作組織，強(qiáng)化利益表達(dá)能力。由于農(nóng)民群體的弱勢性，使其在與其他群體的利益博弈中處于被動地位。因而必須成立能代表農(nóng)民利益的協(xié)會組織，如農(nóng)民協(xié)會。利用組織的力量強(qiáng)化農(nóng)民在與各級政府博弈中的討價還價能力。同時，還可以利用農(nóng)民協(xié)會的組織優(yōu)勢，在組織內(nèi)部實(shí)現(xiàn)農(nóng)民利益的整合，在各個農(nóng)民相對合意的基礎(chǔ)上高效率的代表農(nóng)民群體利益。［8］

（二）發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，強(qiáng)化集體組織功能

該村于1993～2006年，擁有屬于集體性質(zhì)的村煤礦一座。由于煤礦的存在，給集體帶來較多的收入，公共物品供給的資金絕大部分來自于村集體經(jīng)濟(jì)。1993～1998年5年期間，該村投資80萬元新建一所初中，投資44萬元重建小學(xué)，投資15.8萬元為本村主干道鋪設(shè)油路，村中的文化宮和衛(wèi)生所也是這段時期集體投資修建的，只有少部分資金來自于上級政府補(bǔ)助。對于多數(shù)農(nóng)戶來說，他們能夠享受比較完善的公共產(chǎn)品卻不需要承擔(dān)經(jīng)濟(jì)成本。與此相對，2006年煤礦破產(chǎn)之后，集體經(jīng)濟(jì)幾乎沒有收入來源，大部分靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)支持與農(nóng)民集資來實(shí)現(xiàn)公共物品的提供，早年前投資修建的天然氣也由于后期集體經(jīng)濟(jì)支持力度薄弱而停止使用。

可見，只有集體經(jīng)濟(jì)得到發(fā)展，農(nóng)民收入相應(yīng)提高，農(nóng)民負(fù)擔(dān)公共物品成本的能力也才能增強(qiáng)。集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力增強(qiáng)，才能在公共物品的供給過程中發(fā)揮其凝聚能力，調(diào)動農(nóng)民參與公共物品供給的積極性。

（三）激發(fā)農(nóng)民提供公共產(chǎn)品的積極性

首先，發(fā)揮鄉(xiāng)村精英示范性作用。朱林可認(rèn)為在奧爾森小集團(tuán)行動理論中 “帶頭人”變量的引入能解決在小集團(tuán)行動中搭便車現(xiàn)象。［9］在農(nóng)村公共物品供給問題中，“帶頭人”當(dāng)首推 “在農(nóng)村社區(qū)生活中發(fā)揮著 ‘領(lǐng)導(dǎo)、管理、決策、整合功能’”的鄉(xiāng)村精英。［10］因?yàn)猷l(xiāng)村精英大多具有較好的社會地位和經(jīng)濟(jì)實(shí)力，能贏得村民更多的尊重，對村民具有較強(qiáng)的示范號召效應(yīng)。對于涉及公共利益而又非常容易搭便車的公共物品，村集體應(yīng)該通過多種方式激勵鄉(xiāng)村精英發(fā)揮其帶頭人作用，保證該類公共物品的供給。

其次，提高農(nóng)民自身素質(zhì)。公共物品供給中，由于農(nóng)民自身文化素質(zhì)的局限性，使其不能正確認(rèn)識合作供給公共物品帶來的長遠(yuǎn)利益，而是更關(guān)注暫時的投入給其帶來的損失，不愿提供收益不顯著的公共產(chǎn)品。因此，應(yīng)該加大農(nóng)村人力資源的投資，提高農(nóng)民的文化素養(yǎng)與政治素養(yǎng)，以增強(qiáng)其參與供給公共物品的意識，積極參與公共決策。

［1］田鳳霞，孫煒.農(nóng)村公共物品供給結(jié)構(gòu)問題研究——基于多任務(wù)委托代理的視角 ［J］.山西農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報，2011（11）：58-63.

［2］吳洋，陳杰，鄧遠(yuǎn)建.西部地區(qū)農(nóng)村公共品供給優(yōu)先序研究——來自四川兩縣的實(shí)證分析 ［J］.廣西財經(jīng)學(xué)院學(xué)報，2008（8）：86-90.

［3］王興倫.多中心治理：一種新的公共管理理論［J］.江蘇行政學(xué)院學(xué)報，2005（1）：96-100.

［4］任勤.完善和創(chuàng)新農(nóng)村公共產(chǎn)品的需求表達(dá)機(jī)制與決策機(jī)制 ［J］.福建論壇，2007（9）：29-32.

［5］劉桂春，劉國文，林楓，等.村級集體經(jīng)濟(jì)薄弱的原因探討 ［J］.山東省農(nóng)業(yè)管理干部學(xué)院學(xué)報，2003（1）：24.

［6］曼瑟爾·奧爾森.集體行動的邏輯 ［M］.上海：上海人民出版社，1995：1-2.

［7］張斐松.寧夏農(nóng)村公共物品供給的現(xiàn)狀、模式與思考——以C鎮(zhèn)為個案的研究［EB／OL］.（2007-05-24）［2012-01-15］.http：／／www.ruralchinawatch.com／a／weekly／27／969.html.

［8］張峰.利益訴求視角下新農(nóng)村社區(qū)發(fā)展研究［J］.內(nèi)蒙古社會科學(xué)，2009（4）：129-133.

［9］朱林可.集體行動中的搭便車問題和行業(yè)協(xié)會 ［C］.2005年經(jīng)濟(jì)學(xué)年會論文制度經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域.

［10］王漢生.改革以來中國農(nóng)村的工業(yè)化與農(nóng)村精英構(gòu)成的變化 ［J］.中國社會科學(xué)季刊，1994（3）：38-42.