從制度經(jīng)濟學角度看美國隱性腐敗的治理

楊增美

（中共聊城市委黨校，山東聊城252000）

腐敗，作為一種普遍性的制度現(xiàn)象，同時也是一種特殊的經(jīng)濟現(xiàn)象，是各國政府面臨的共同頑疾。相對于傳統(tǒng)的顯性腐敗，隱性腐敗以其隱蔽性深、腐蝕性大、欺騙性強、滲透性烈、手段靈活及危害漸顯等特點，外部不經(jīng)濟見長。在當代社會，美國在治理隱性腐敗的制度方面，進行了積極探索，并卓有成效。鑒于隱性腐敗的共性，美國的做法對我國預(yù)防和治理隱性腐敗具有借鑒和啟示意義。

一、美國治理隱性腐敗的制度經(jīng)濟學視角分析

美國在預(yù)防和治理腐敗尤其是官員隱性腐敗方面采取的措施，取得的效果是非常明顯的。在一個擁有3億人口和2134萬政府雇員的美國，它近四分之一世紀的年腐敗發(fā)案率不算太高；從透明國際的整體排序來看，美國屬于腐敗程度較輕的國家，在發(fā)達國家中，美國的廉潔指數(shù)也僅處于中等水平。這得益于美國采取了有效的國家治理機制，確立了兩大約束制度，對隱性腐敗進行持續(xù)的動態(tài)的預(yù)防和監(jiān)管。

（一）正式約束——官員財產(chǎn)申報制度

正式約束是指人們有意識創(chuàng)造的一系列政策法規(guī)，從憲法到成文法或者不成文法，到特殊的細則甚至是個別的契約，共同約束人們的行為。官員的財產(chǎn)申報制度是國際通行的反腐利器，它使公務(wù)人員超標準所得透明、公開，非法所得無法匿藏。因此，這種正式約束被認為是對隱性腐敗源頭上的治理。美國的官員財產(chǎn)申報制度全面系統(tǒng)，堪稱典型。財產(chǎn)申報一方面可以為公眾及其代表監(jiān)督政府官員提供必要的信息；另一方面，可以起到警示官員，避免公務(wù)活動與個人財產(chǎn)利益產(chǎn)生關(guān)聯(lián)。在美國，總統(tǒng)、副總統(tǒng)、國會議員、聯(lián)邦法官，以及行政、立法和司法三大機構(gòu)的工作人員，必須在任職前報告并公開自己以及配偶的財務(wù)情況，包括收入、個人財產(chǎn)等，以后還須按月申報。對財產(chǎn)申報資料的接受、保管辦法、保存期限、公開方式、查閱手續(xù)、審查以及對拒絕申報和虛假申報的處罰辦法也都作了詳細規(guī)定。因此，官員財產(chǎn)申報制度被認為是防止利益沖突、預(yù)防隱性腐敗的一項重要制度。根據(jù)這種制度安排，國家公務(wù)人員需要對在一定范圍內(nèi)獲取的收益、簽訂的受益協(xié)議、接受的饋贈、捐款、謝禮，以及個人的債權(quán)債務(wù)、買賣交易、社會兼職等進行申報。財產(chǎn)申報具有嚴格的責任追究。美國法律規(guī)定：對拒不申報、謊報、漏報、無故拖延申報者，各單位對當事人直接進行處罰。美國實行官員財產(chǎn)申報主要是考察官員的施政行為是否存在與個人利益的關(guān)聯(lián)。美國法律嚴格規(guī)定，只要存在利益關(guān)聯(lián)，哪怕一美元的交易，都被視為腐敗行為。這就使得隱性腐敗的治理在源頭上安裝了無形的警報器，警示公務(wù)人員當謀取個人利益與維護公眾權(quán)益發(fā)生沖突時，一定要權(quán)衡利弊，以免由于說不清而使自己的職業(yè)生涯蒙羞或付出巨大的成本。

（二）非正式約束機制正式化——重事前預(yù)防

1.道德觀念法制化

從細節(jié)上來看，由于法律框架出現(xiàn)了一些漏洞，隱性腐敗才能夠得逞。從倫理的角度看，隱性腐敗所表現(xiàn)出來的具體行為，有些是違背了道德原則的，從效率和公平的角度看，有些是有悖于社會公平秩序的，但從法律的層面看，這些行為卻并不觸犯法律。因此，對于國家公務(wù)人員來說對其道德觀念規(guī)范得越細、法律化程度越高，其靠近邊緣的隱性腐敗被發(fā)現(xiàn)的可能性也就越大。在美國，《政府道德法》、《道德改革法》是規(guī)范政府官員從政道德準則的法律，道德準則中規(guī)定：美國對總統(tǒng)提名官員的額外收入作限制，他們的額外收入不得超過其正式收入的15%；建立獨立檢察官制度，加強對聯(lián)邦道德的管理；對政府部門實行統(tǒng)一的禮品和旅行補貼原則。嚴格的官員道德準則和健全的政府道德機構(gòu)，增強了公務(wù)員的廉潔自律意識，也起到了預(yù)防違紀違法的作用。同時，美國不斷進行道德立法，公職人員的從政道德要求也不斷被細化和規(guī)范，可操作性越來越強。盡管隱性腐敗行為的厘定在美國的現(xiàn)實治理中存在極大的難度，但我們必須看到，正是這些貌似道德行為的非正式約束機制正式化，才使得諸多隱性腐敗現(xiàn)象更容易顯現(xiàn)出來。

2.思想教育制度化

很多資料把隱蔽性腐敗界定為思想和作風上的庸俗化，并且指出，這種庸俗化的作風源自政治上的軟弱和思想上的麻木以及作風上的浮躁，是典型的唯利是圖、向“錢”看的作風。為此，預(yù)防隱性腐敗就要以思想教育為主。對公務(wù)人員進行思想道德和職業(yè)道德教育，是美國預(yù)防腐敗、警示公務(wù)人員保持清廉、杜絕隱性腐敗苗頭的重要措施。在美國，聯(lián)邦政府道德署對新錄用人員，要求集中培訓5～15周；凡是需要進行公開或者秘密財產(chǎn)申報的官員，每年還得接受額外的培訓；平時在網(wǎng)上對普通公務(wù)員進行培訓；對1200多名政府高層官員進行一對一而且面對面的培訓。網(wǎng)上廉政教育一年不少于一次，通常以道德行為準則和法律法規(guī)為主，一般通過網(wǎng)上答題的方式檢驗公務(wù)人員的學習效果。對于沒有通過網(wǎng)上測試的人員，將接受面對面的輔導，直到測試通過為止。這種以教育為主的事前預(yù)防機制，大大減輕了腐敗帶來的危害，降低了美國反腐敗的成本。

當前，中美兩國都存在隱性腐敗的現(xiàn)象，從制度經(jīng)濟學角度分析中美兩國隱性腐敗形成的成因，可以為我國借鑒美國預(yù)防和治理隱性腐敗的有效措施提供技術(shù)層面的支持。

二、借鑒美國治理隱性腐敗制度的可行性分析

我國是當前世界上為數(shù)不多的社會主義國家，在價值信念、道德觀念、政治規(guī)則、經(jīng)濟規(guī)則等方面同美國有很大的差異，但是在“隱性腐敗”的成因方面存在著共性。

（一）尋租行為——孕育了隱性腐敗

科斯指出：“當代制度經(jīng)濟學應(yīng)該從人的實際出發(fā)來研究人，這表明新制度經(jīng)濟學對人的行為的假定更接近現(xiàn)實。”[1]255所以，研究隱性腐敗有必要審視作為經(jīng)濟人的國家公務(wù)人員在占有制度優(yōu)勢時的表現(xiàn)。公務(wù)人員作為“經(jīng)濟人”，會以追求個人利益的最大化或以極大化的個人效用作為做事的最基本的動機，會利用手中的特殊稀缺資源——權(quán)力，追求自己認為有價值的東西——租金。同時，由于作為社會經(jīng)濟管理者的特殊地位，政府具有自我積聚、自我膨脹并謀求權(quán)力擴大的傾向，并且很難做到自我抑制、自我瘦身，從而強化了無論處于哪種意識形態(tài)下的公務(wù)人員追求自身利益最大化的“理性經(jīng)濟人”動機。這意味著他們在行使手中的權(quán)力時必須做出選擇，選擇就是要實現(xiàn)有限資源的利益最大化。制度作為一個重要的變量，能夠改變?nèi)藗優(yōu)槠淦盟冻龅拇鷥r，改變財富與非財富價值之間的權(quán)衡。尤其當公共利益與公務(wù)人員自身利益發(fā)生沖突時，出現(xiàn)腐敗的機會或者誘因凸顯，這時公務(wù)人員會濫用公共權(quán)力這一資源為個人或集體謀取利益。他會盡可能地降低自己為此付出的成本，盡可能地采用不易被發(fā)覺的隱性腐敗形式，這時就出現(xiàn)了個人的隱性腐敗，甚至是利益集團式的隱性腐敗。

（二）契約（正式約束和非正式約束）的不完備——滋生了隱性腐敗

新制度經(jīng)濟學認為，由于環(huán)境的不確定性，信息的不完全性，以及人的認識能力的有限性，使得每個人對環(huán)境反應(yīng)也就大不一樣，從而導致人們在選擇上的差別和制度規(guī)則上的差別[2]29。如果把正式約束和非正式約束都界定為一種契約關(guān)系的話，任何意識形態(tài)下的國家公務(wù)人員在面臨公私利益的交換和選擇時，如果交換品具有許多有價值的特征，衡量成本很高，實施是不可能自動進行的，這時欺騙、違約行為就會阻礙復(fù)雜交換的出現(xiàn)。其實，正式約束和非正式約束所構(gòu)成的契約在任何時候均會因為信息、語言、時間、不確定性、簽約雙方動機差、司法裁決與執(zhí)行等問題而存在欠缺。因此，必須建立制度為合作者提供足夠的信息，通過強制性的措施保證契約的實施，防止對契約的偏離。而當?shù)赖碌募s束力在利益面前變得軟弱無力時，腐敗，特別是隱性腐敗就會出現(xiàn)。

（三）民眾對腐敗的容忍——縱容了隱性腐敗

從新制度經(jīng)濟學視角看，民眾對隱性腐敗的容忍或把某些腐敗行為合法化，是符合效率原則的。由于市場具有盲目性和自發(fā)性等弊端，民眾需要政府糾正市場失靈，對經(jīng)濟生活進行干預(yù)。這就需要政府的公務(wù)人員從事信息搜集、政策制定、契約保護、提供服務(wù)等工作。與此同時，公務(wù)人員也都是追求自身利益最大化的理性經(jīng)濟人，這意味著他們可能主動腐敗或被人收買，因為他們有機會以某一合適價格“出售”內(nèi)部信息、以濫用資源配置權(quán)或管制權(quán)等方式換取好處。由此造成的社會成本或效率損失，正如克服市場失靈需要付出代價一樣，克服政府失靈也是要花費成本的。要想杜絕公務(wù)人員以權(quán)謀私的現(xiàn)象，信息、立法與執(zhí)法的成本將十分高昂，而理想的狀態(tài)恰是為消除腐敗而付出的成本與腐敗受到遏制時帶來的收益在邊際上相等的狀態(tài)。也就是說，允許或保持一部分腐敗，抑或把一部分腐敗行為合法化或者“隱性化”，用成本——收益的標準去衡量是最佳選擇。因此，民眾對腐敗的容忍或接受程度問題，便直接或間接地轉(zhuǎn)換成了市場失靈與政府失靈之間的選擇或替代問題，而民眾的這種容忍和接受態(tài)度，使得非正式約束的浮動空間加大，在一定程度上縱容了隱性腐敗。

三、美國治理“隱性腐敗”的借鑒與啟示

反腐，其實就是對之前制度的變革，進行制度的有效完善、變遷和重構(gòu)。從制度經(jīng)濟學視角看，結(jié)合我國實際，治理隱性腐敗可以從以下幾個方面著手。

（一）建立公權(quán)和私權(quán)的割裂機制，不給隱性腐敗提供空間

在當前我國實際生活中，雖然公權(quán)和私權(quán)界限比較明確，但是有時公權(quán)和私權(quán)之間的交集卻為公務(wù)人員進行“尋租”提供了空間。這與制度設(shè)計本身存在的不足、制度的執(zhí)行力度不夠、掌握公權(quán)者身兼公私雙重身份等多方面原因有關(guān)。正是公權(quán)與私權(quán)之間還存在著交集，并非完全割裂開來，使得利益輸送能源源不斷地供給，公務(wù)人員有了新的“尋租空間”，形成了更隱性的腐敗行為。強化權(quán)力的制約機制，就要不斷地完善市場機制，加快生產(chǎn)要素的市場化進程，比如完善產(chǎn)權(quán)交易和政府采購等制度，廣泛引入市場機制，將生產(chǎn)要素配置市場化，盡量減少和堵塞“尋租空間”，從體制機制上減少甚至是逐漸杜絕公務(wù)人員發(fā)生權(quán)錢交易的可能性。當前隱性腐敗之所以在我國能夠擴散和蔓延，關(guān)鍵仍在于缺乏一個有效的權(quán)力制約機制?，F(xiàn)實政治生活中的無限政府理念，導致權(quán)力過分集中，對權(quán)力的行使缺乏制約，尤其是現(xiàn)實生活中個別領(lǐng)導干部的決策將絕對地決定很多人的命運，腐敗現(xiàn)象也就具備了產(chǎn)生的前提條件。形成公權(quán)和私權(quán)的割裂機制，可以有效避免“利益集團”等群體性的隱性腐敗。

（二）加強思想教育，清除隱性腐敗行為滋生的溫床

美國等國家反腐敗理論的研究表明，腐敗現(xiàn)象之所以嚴重，雖然同制度的缺失有很大關(guān)系，但還有一個重要的原因，那就是人們對腐敗問題的心理和文化容忍甚至默認。從社會心理和文化上說，有的人對腐敗抱有認同感，認為利用職權(quán)進行的尋租行為是天經(jīng)地義的，如果換作自己，手里有權(quán)也會那樣做。這實際上是一種不健康的心理和文化或者說是腐敗的文化在左右著人們的判斷，支配著人們的行動，在客觀上為腐敗現(xiàn)象的滋生蔓延提供了土壤。所以，要有針對性地開展腐敗的預(yù)防性教育，充分發(fā)揮國家預(yù)防腐敗局在治理隱性腐敗中的作用，增強國家公務(wù)人員的自身“抵抗力”，讓隱性腐敗載體自行潰散。文化作為一種無形的制度，對法制建設(shè)具有重要的補充和保障作用，只有在無形的制度與有形的制度相協(xié)調(diào)的條件下，有形的制度才能真正得到有效的貫徹執(zhí)行。法制無論如何健全，也存在伸縮性，也難免有漏洞；況且法律和制度只不過是個文本，法律和制度的執(zhí)行離不開人。因此，不管制度如何完善，離開了廉政文化的宣傳教育，離開了“以廉為榮、以貪為恥”的文化氛圍，也是難以從根本上遏制腐敗的。

（三）規(guī)范公務(wù)人員的道德層面，提高防范隱性腐敗的底線

雖然我國同美國在道德等方面還存在著差異，但是美國規(guī)范公務(wù)人員的道德，并上升為法制層面的成功經(jīng)驗我們還是可以借鑒的。不完備的契約理論認為，由于人們的有限理性、信息不完全對稱性，明晰所有的特殊權(quán)利的成本過高，擬定完全契約是不可能的，不完備契約是必然和經(jīng)常存在的。同時，我國自古以來比較注重“禮尚往來”，這就為界定“隱性腐敗”增加了難度。因此，治理隱性腐敗，要深入分析我國公務(wù)人員道德層面的細節(jié)問題，把正常的“禮尚往來”限定在不存在利益關(guān)聯(lián)，且有明確的金錢價值尺度范圍上來，發(fā)揮法律和道德的約束作用，用一條條具體而非含糊或模棱兩可的法律法規(guī)給隱性腐敗所匿藏的灰色地帶配上顯影粉，讓本來含糊的、模棱兩可的、容易鉆空子的問題，變得有法可依，清晰明白起來，使公務(wù)人員從內(nèi)心和自我提高防范隱性腐敗的道德底線。

（四）推行財產(chǎn)公示制度，使隱性腐敗無處遁形

在現(xiàn)實生活中存在著諸多主客觀方面的因素，制約著國家政務(wù)的公開透明。財產(chǎn)申報制度自1978年逐步完善以來，成為美國政府打擊腐敗的有力武器。通過審查官員的財產(chǎn)狀況，政府或者司法部門可以及時發(fā)現(xiàn)所謂的“利益沖突”。以此項措施為例，我國同美國相比，在正式約束方面還存在申報主體資格不全面、申報的內(nèi)容規(guī)定不詳細、對未及時申報或瞞報行為的懲戒規(guī)定不嚴等問題，這就給這項制度的真正落實留下了操作上的漏洞，難以維護此項制度的權(quán)威，并且給伺機打擦邊球的隱性腐敗分子以可乘之機。所以，要對財產(chǎn)申報制度進行創(chuàng)新，在我國逐步推行財產(chǎn)公示制度。因為“申報”還是“公示”的前置環(huán)節(jié)，如果公務(wù)人員的財產(chǎn)狀況僅停留在申報階段，而不向社會公開，這就會使這種體制內(nèi)監(jiān)督的效果大打折扣。如果我們的公共決策不向社會公開，暗箱操作所導致的腐敗的危險、公共資源被濫用的可能性就較大，腐敗現(xiàn)象就會大行其道。因此，消除腐敗最好的辦法是公開化和透明化。財務(wù)公開了，人民知情權(quán)才有保障，才能隨時觀察政府是不是在為實現(xiàn)人民利益努力；政府透明了，人民才會積極參政議政，充分表達民意，防止不當決策損害人民利益；財務(wù)公開了，政府透明了，政府官員才不敢懈怠，才會注重體察民情、順應(yīng)民意、接受監(jiān)督，人民群眾才會增強對政府的信任和信心。因此，實行財產(chǎn)公示制度，不僅是增強群眾對政府信心的措施，也是一項有力證明官員清白和保護自己的有效措施。

[1] [美]R.科斯.企業(yè)、市場與法律[M].盛洪，陳郁，等譯.上海：上海三聯(lián)書店，2009.

[2] 盧現(xiàn)祥，等.西方新制度經(jīng)濟學[M].北京：中國發(fā)展出版社，1996.