農村社區(qū)黨組織建設中面臨的問題及對策

馬建新

（河南省社會科學院，河南鄭州450002）

加強黨的執(zhí)政能力建設，要“以加強基層黨組織和黨員隊伍建設為基礎”[1]。近年來，隨著城市化進程的快速推進，農村社區(qū)不斷涌現(xiàn)。作為黨和政府聯(lián)系農村群眾的橋梁、紐帶，作為服務農村群眾、調解農村各種社會矛盾、構建和諧社會的前沿，農村社區(qū)管理工作面臨著一系列的新情況、新問題。切實提高黨在農村基層的執(zhí)政能力，加強黨對農村社區(qū)的領導，充分發(fā)揮農村社區(qū)黨組織的領導核心作用，是農村社區(qū)各項工作順利發(fā)展的根本保證。當前，農村社區(qū)黨組織體系尚不健全，在一定程度上影響著黨在農村基層的執(zhí)政能力。圍繞加強黨在農村基層的執(zhí)政能力，健全農村社區(qū)黨組織體系是黨的基層組織建設面臨的緊迫而全新的課題。

一、農村社區(qū)黨組織體系亟待健全

農村社區(qū)黨建是新生事物，黨組織組建的時間普遍較短，許多工作開展尚處在摸索階段，許多地方農村社區(qū)黨組織體系還不健全，存在著領導體制關系難理順、黨員編排方式不合理、社區(qū)黨組織與黨員之間關系過于松散、黨員干部隊伍后繼乏人、物質保障不足等方面的問題。

（一）農村社區(qū)黨組織領導體制關系尚未理順。突出表現(xiàn)在農村社區(qū)黨總支與村黨支部的關系方面存在著認識不明確、關系不清、權力運作不規(guī)范現(xiàn)象。農村新型社區(qū)往往由數(shù)個行政村聚居而成，統(tǒng)一社會事務管理、美化家園是群眾的共同愿望，但有些基層干部怕削弱村級組織對群眾的影響力和號召力，對農村社區(qū)化管理積極性不高。有些地方社區(qū)黨總支與村黨支部分別強調自身的合法性、權威性和領導地位，在工作中缺少互相支持、協(xié)調配合。在具體實踐中，一些農村社區(qū)黨總支容易出現(xiàn)兩種不正確傾向，要么包攬一切，大小事一把抓，使村級黨支部無所作為；要么做撒手掌柜，把所有的事都推給村級黨支部，長此下去，可能造成黨支部將黨總支架空的局面。另外，隨著城市化進程的加速發(fā)展，各村組之間、社區(qū)之間利益沖突比較嚴重，黨員融入社區(qū)還存在不適應。

農村社區(qū)黨組織在“兩新”組織中設置滯后。一方面，改革開放以來，我國農業(yè)生產方式已經進入到了以機械化為主的新時代，農業(yè)生產方式的進步有力地促進了農業(yè)產業(yè)化的發(fā)展。隨著農業(yè)產業(yè)化的發(fā)展，新興種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、旅游業(yè)、觀光農業(yè)等現(xiàn)代產業(yè)迅速發(fā)展，現(xiàn)代農業(yè)產業(yè)化集群不斷涌現(xiàn)，形成了有各自不同特點的產業(yè)鏈條；與此同時，一家一戶的分散經營向集約化經營過渡，出現(xiàn)了基地、大戶、聯(lián)合體、股份制、股份合作制和個體私營企業(yè)等各種不同類型的經濟實體，新經濟組織不斷成長。這些新變化客觀上要求各種生產要素以市場為導向在更廣闊的空間合理流動，實現(xiàn)優(yōu)化配置。而農村社區(qū)黨支部仍然是按地域分塊設置，難以適應跨村、跨組、跨地域、跨行業(yè)、跨所有制優(yōu)化配置各類組織要素和生產要素的需要。另一方面，隨著家庭聯(lián)產承包責任制和村民自治的實行，農村不同利益群體迅速分化，不斷催生出新的社會組織。由于新社會組織結構松散、人員構成復雜、個體獨立性強、經濟利益關系不緊密，黨組織組建難成為農村新社會組織黨建工作的普遍性問題。

（二）黨員編排方式不合理。隨著農村社區(qū)新的經濟組織、新的社會組織的不斷涌現(xiàn)，黨員隊伍變化加劇，導致黨員教育管理難度加大。一方面，黨員隊伍構成日趨復雜。黨員的流動性增強，有本地黨員，也有外來流動黨員；文化程度參差不齊，有文化程度高的黨員，也有識字不多的黨員；居住地不一，有居住地在黨支部所在地的黨員，也有遠離社區(qū)、分散居住的黨員；職業(yè)構成復雜，有從事各種職業(yè)的在職黨員，也有離退休黨員。另一方面，群眾生活取向多元化，個性化發(fā)展日益明顯，已不再是傳統(tǒng)意義上的黨員，他們不僅有各自的利益需求，而且利益需求遠比過去強烈。很多農村社區(qū)黨組織沒有根據(jù)黨員的特點、特長或興趣愛好來劃分黨支部和黨小組，黨員的分類教育管理不夠，把不同志趣和需求的黨員編在一起，各種類型的黨員混雜在同一支部，采取幾乎是“一刀切”的教育內容和“一鍋煮”的教育方式，參加的是同一內容的活動，接受的是同一內容的培訓、同一標準的要求，不能適應黨員隊伍變化的需要。

（三）農村社區(qū)黨組織與黨員之間關系過于松散。改革開放前，管理村里的資產以及組織生產和分配，是農村基層黨組織的主要職能和權力來源，而隨著包產到戶和市場經濟的發(fā)展，在以家庭承包經營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經營體制下，絕大部分農村集體經濟基本解體，以戶為單位的生產經營成為農村生產經營的主要形式，村民逐漸有了自己的經濟支配權，村民的集體觀念和大局意識逐步淡化，再加上村集體參與重要生產資料分配管理的實際作用越來越小，農村基層黨組織的功能遭到弱化。隨著改革開放的不斷深入和市場經濟的不斷發(fā)展，市場成為配置資源的主要手段，社會力量不斷增強，社會自治組織不斷發(fā)展，群眾可以通過其他組織獲得其經濟、政治和文化利益，對基層黨組織的依賴性和認同感減弱。由于上述情況，農村社區(qū)黨組織與黨員之間缺少必要的約束機制，社區(qū)黨組織對社區(qū)黨員既沒有有效制約手段又缺少服務能力，導致社區(qū)黨組織與黨員之間關系過于松散。

（四）農村社區(qū)黨員干部隊伍后繼乏人。首先，改革開放促進了人們思想觀念的轉變，衡量人的價值尺度出現(xiàn)多元化，復雜化。黨員作為衡量一個人的價值沒有過去那樣受人重視和尊重，而富裕程度作為衡量一個人的價值尺度受到農民的普遍認同，使得一些黨員光榮感責任感淡化，黨組織的吸引力下降，很多農村青年對入黨抱無所謂的態(tài)度，積極要求入黨的人數(shù)大幅度下降，黨員隊伍后繼乏人。其次，社區(qū)干部待遇偏低，難以留人。目前，農村社區(qū)干部的待遇水平還難以把社區(qū)工作當作職業(yè)，尤其是年輕干部，這樣的工資水平還不能滿足養(yǎng)家糊口的要求；一些年齡輕、素質好、能力強的人外出務工、經商，收入較高，大部分人不愿當農村社區(qū)干部，這個問題在經濟落后的地方表現(xiàn)得更為突出。再次，農村社區(qū)黨員老齡化現(xiàn)象普遍存在。部分農村社區(qū)黨組織負責人、老黨員擔心“開了口子，丟了位子”，不敢提拔、使用年輕后備干部，這給農村黨員發(fā)展工作帶來了不利，黨員隊伍的結構難以得到優(yōu)化。

（五）農村社區(qū)黨組織建設缺少強有力的物質支持。當前，很多地方的農村社區(qū)黨組織建設的投入、保障機制還較為薄弱：一是缺活動經費。目前，農村社區(qū)的運轉資金和黨建活動經費主要來自上級鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政、社區(qū)集體收入兩個渠道。但隨著農業(yè)稅的取消、農村綜合改革的深入推進，鄉(xiāng)村兩級收入來源明顯減少，集體經濟脆弱，且負債嚴重，有的甚至僅靠上級轉移支付艱難度日。農村社區(qū)黨組織建設面臨黨員活動經費短缺，正常運轉困難的現(xiàn)實問題。二是缺活動陣地。許多地方農村社區(qū)黨組織陣地建設還沒有納入農村發(fā)展的總體規(guī)劃，相當一部分農村社區(qū)沒有所屬產權的辦公用房且硬件基礎設施較差，部分農村社區(qū)黨組織活動場所還無法落實，無法為社區(qū)黨員提供學習、活動條件，更談不上建立便民服務中心等為群眾服務的設施。

二、農村社區(qū)黨組織體系不健全對執(zhí)政能力的影響

農村社區(qū)黨組織是基層黨組織的重要組成部分，農村社區(qū)黨組織是否健全直接關系著黨在農村基層的執(zhí)政能力。當前，農村社區(qū)黨組織體系建設中存在的問題，影響了黨在農村基層的戰(zhàn)斗力、凝聚力和影響力，一定程度上削弱了黨在農村基層的執(zhí)政能力，突出表現(xiàn)在以下幾個方面。

（一）領導體制不順影響農村社區(qū)黨總支領導核心作用的發(fā)揮。農村基層黨組織在農村各種組織中處于領導核心地位，發(fā)揮著領導核心作用。改革開放以來，特別是隨著聯(lián)產承包責任制和村民自治的實行，“農村社會治理主體的結構發(fā)生了巨大的變化”[2]，農村社區(qū)管理主體日益多元化。在自治組織方面，社區(qū)“兩委一站”（社區(qū)黨組織、社區(qū)居民委員會、社區(qū)服務工作站）并存，村級組織隨著推行村民監(jiān)督委員會制度，“兩委會”變?yōu)椤叭瘯?；在經濟組織方面，非公有制經濟組織發(fā)展迅速，農村新型經濟組織如農村各類專業(yè)經濟協(xié)會、專業(yè)經濟合作社不斷滋生。此外，新社會組織、群眾組織不斷涌現(xiàn)。由于目前農村社區(qū)黨建還處于探索中，社區(qū)黨支部與其他管理主體的關系缺少規(guī)范性文件的指導，社區(qū)黨總支與村黨支部、駐區(qū)單位黨組織的關系不順，難以適應農村社區(qū)管理主體日益多元化的要求，影響了農村社區(qū)黨總支領導核心作用的發(fā)揮。

在“兩新”組織中設置滯后，影響農村社區(qū)黨組織對社會的動員能力。廣泛的組織覆蓋是實現(xiàn)黨對社會的動員能力的基本前提。堅持和完善公有制為主體，多種所有制經濟共同發(fā)展，是我國的基本經濟制度。隨著社會主義市場經濟在農村的深入發(fā)展和農村經濟結構的戰(zhàn)略性調整，廣大農村新經濟組織數(shù)量將會不斷增多，涵蓋面亦越來越廣，在農村經濟社會發(fā)展中的作用越來越突出。同時，隨著民主政治的發(fā)展和社會自主性的增強，農村新社會組織在發(fā)展經濟、擴大就業(yè)、穩(wěn)定基礎、滿足群眾需求、承擔社會責任等方面發(fā)揮日益重要的作用。當前，對于“兩新”組織，還沒有建立專門的、相對穩(wěn)定成熟的組織領導機構，工作力量相對不足。對于一些新出現(xiàn)的經濟組織、社會組織難以及時成立組織加強管理。由于在“兩新”組織中設置滯后，新經濟組織、新社會組織中黨組織未能有效覆蓋，影響了黨對社會的動員能力。

（二）黨員編排方式不合理不利于農村社區(qū)黨員發(fā)揮作用。由于黨員興趣愛好、從事職業(yè)、作息時間等各不相同，單一的編排方式導致一些農村社區(qū)出現(xiàn)組織活動難開展、參與人員難齊全、參與話題難共鳴的局面，客觀上限制了黨員個性化發(fā)展，黨員的專業(yè)特長難以充分展現(xiàn)。其中，比較突出的問題有：第一，黨員教育管理缺乏針對性和實效性。不少社區(qū)黨組織活動內容枯燥單一，無法滿足不同年齡段、不同文化層次黨員的合理需求，對黨員缺乏吸引力，如何增強社區(qū)黨員教育管理的針對性和實效性面臨新的挑戰(zhàn)。第二，無職黨員發(fā)揮作用缺“名分”、缺載體。黨員發(fā)揮作用需要有效平臺，由于沒有普遍按功能設置黨小組，無職黨員對社區(qū)的事情擔心站出來名不正言不順，怕鄰里說好出風頭、好管閑事，久而久之，很多普通黨員就會認為自己跟一般群眾沒有什么不同，甚至認為黨員這個身份可有可無，喪失榮譽感和積極性。第三，對老黨員人文關懷不夠。在農村社區(qū)，青壯年黨員和老年黨員都編在一個組織，不加區(qū)別地統(tǒng)一管理，一個號召、一個要求管到底，體現(xiàn)不出對老黨員的人文關懷。

（三）農村社區(qū)黨組織與黨員之間關系過于松散影響了黨組織的凝聚力。由于關系松散，導致農村社區(qū)黨員的教育管理服務工作嚴重滯后，影響了農村社區(qū)黨組織的凝聚力。主要表現(xiàn)在：一是一些社區(qū)黨員干部對社區(qū)黨員教育管理的重要性緊迫性認識不足，社區(qū)黨組織對轉來黨員的管理意識、服務意識不強，潛意識中有一種“收容”的思想；抓社區(qū)黨員教育管理方法措施不夠，效果不明顯。二是部分黨員的組織觀念淡薄，社區(qū)黨支部組織生活難以正常保證，黨員活動到會率不高，到會的大多是老黨員，有的甚至長期不過組織生活和繳納黨費。三是農村黨員從業(yè)的流動性、多樣性、分散性的趨勢日漸凸顯，平時忙于生計，不愿意亮出黨員身份，不愿意支持、參與社區(qū)黨組織活動，認為參不參加黨組織活動無所謂，甚至一些黨員游離于黨組織之外，基本上是“無組織”、“無活動”、“無義務”的三無黨員。

（四）后繼乏人削弱了農村社區(qū)黨組織服務群眾的能力。加快農村社區(qū)各項事業(yè)發(fā)展，需要社區(qū)黨組織強化服務群眾的能力。當前，農村社區(qū)黨務工作者來源單一，多數(shù)是從村干部過渡而來，許多黨員干部長期身處農村，文化偏低，而黨員配套教育又存在著缺位現(xiàn)象，導致部分黨員干部的現(xiàn)有素質與服務群眾的要求不相適應。主要表現(xiàn)為：從思想素質看，一部分黨員干部以抓經營為主的傳統(tǒng)思想觀念與強化社區(qū)服務功能的新形勢不相適應；從政治素質看，在部分黨員干部中存在著淡化政治的不良傾向；從作風素質看，一些黨員干部習慣于命令式的工作方法，與群眾的期望和要求不相適應；從文化程度看，部分黨員干部文化程度低，知識結構單一，對法律法規(guī)、社會管理等新知識掌握很少；從工作能力看，總體工作能力不強，總攬全局的能力和創(chuàng)新意識缺乏，部分黨員干部政策水平低、辦事不公，影響干群關系。

（五）物質保障薄弱影響了農村社區(qū)黨組織的戰(zhàn)斗力。農村社區(qū)開展黨建活動除了主題的構想、策劃外，還必須有經費的保障，但在一些經濟相對落后的地區(qū)，自然資源貧乏，社區(qū)集體經濟薄弱，很多黨建活動難以正常開展。由于缺乏活動經費，有的社區(qū)黨組織對開展活動有選擇地干或者對工作進行“打折”，有的甚至只限于讀讀報紙、看看電視，黨員活動形式十分單調。同時，農村社區(qū)與以前的行政村相比，區(qū)域規(guī)模擴大，社會事務更加繁重，黨員人數(shù)急劇增長，但不少社區(qū)黨組織活動場所條件有限，有的甚至沒有固定的活動場所，不僅影響社區(qū)黨組織的形象，也影響社區(qū)黨員干部的積極性，制約了社區(qū)黨組織管理、服務功能的發(fā)揮。

三、圍繞加強執(zhí)政能力健全農村社區(qū)黨組織體系

基層黨組織的設置歷來是根據(jù)經濟社會的發(fā)展變化而確立其形式的?！包h的組織形式與工作方法，是依據(jù)黨所處的內外環(huán)境和黨的政治任務來決定的，必須具有一定限度的靈活性?！盵3]316農村社區(qū)黨組織是黨在農村的基層組織，是黨聯(lián)系農村社區(qū)居民的橋梁和紐帶，是黨在農村社區(qū)的全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎。加強黨在農村基層的執(zhí)政能力，必須健全農村社區(qū)黨組織體系，實現(xiàn)農村社區(qū)黨組織結構與經濟社會結構的契合，促進其職能、活動內容和方式的改變，使黨的工作與經濟建設、社會發(fā)展有效結合。當前，圍繞加強執(zhí)政能力健全農村社區(qū)黨組織體系，應著力做好以下幾個方面的工作。

（一）完善領導體制，強化農村社區(qū)黨組織的領導核心地位。首先，明確社區(qū)黨組織的功能定位。要明確農村社區(qū)黨組織是農村社區(qū)各項工作的領導核心，在上級黨組織的領導下發(fā)揮著領導功能，管理著社區(qū)內各項組織。農村社區(qū)黨組織實現(xiàn)其領導核心作用的方式，不是加強對轄區(qū)內組織的直接管理和直接控制，而是轉變到服務、引導、宣傳和教育上來。要充分發(fā)揮農村社區(qū)黨組織推動發(fā)展、服務群眾、凝聚人心、促進和諧的作用。在此基礎上，合理劃分社區(qū)黨組織與村支部及駐區(qū)單位黨組織的職責。事關社區(qū)工作的重大問題必須經社區(qū)黨組織研究；社區(qū)黨組織支持和保證村支部及駐區(qū)單位黨組織依法行使職權，有序開展工作。要明確社區(qū)黨組織對村支部及駐區(qū)單位黨組織的責任及履行責任的方式，在制度化和操作性上保證二者關系的規(guī)范運作。其次，完善組織架構。堅持“一社區(qū)一總支”的原則，做到農村社區(qū)黨組織與社區(qū)建制同步設置。農村社區(qū)黨組織由社區(qū)服務中心黨支部、社區(qū)內各村黨支部及其他駐區(qū)單位黨組織組成。社區(qū)黨組織書記一般由鄉(xiāng)鎮(zhèn)派駐社區(qū)的機關干部擔任，也可由社區(qū)中心村或其他駐區(qū)單位黨組織書記擔任；其他各村和駐區(qū)單位黨組織書記為成員。

（二）改進編排方式，激發(fā)農村社區(qū)黨組織的活力?！拔镆灶惥?，人以群分”，愛好和特長相近或互補的人，就容易找到共同話題，從而激發(fā)參與組織活動的熱情。如果不加區(qū)分地把各種不同愛好、不同特點的黨員簡單地劃分在一起，就容易導致黨組織活動因黨員缺少共同話題而難以取得好的效果。因此，要在對農村社區(qū)的黨員情況和特點進行摸排的基礎上改革農村社區(qū)黨小組的編排方式：在專業(yè)黨支部內，按照產業(yè)發(fā)展鏈條、生產環(huán)節(jié)以及社區(qū)事務需要，結合黨員個人能力專長、興趣愛好等設立功能型黨小組；具有相同興趣愛好的黨員可盡量安排在同一活動小組里，定期開展豐富多彩的組織活動。在此基礎上廣泛開展“交流式”、“互動式”、“開放式”活動，由黨員自主確定活動內容，吸納黨外群眾自愿參與，進一步調動黨員和廣大群眾的積極性、主動性、創(chuàng)造性，激發(fā)社區(qū)黨組織的活力。

（三）密切社區(qū)黨組織與社區(qū)黨員的關系，增強農村社區(qū)黨組織的凝聚力。從便于黨員活動、便于黨員教育管理、便于黨員發(fā)揮先鋒模范作用出發(fā)，根據(jù)農村社區(qū)黨員的分布特點，借鑒城市社區(qū)“網格化”管理經驗，努力建立一個能覆蓋各個層面黨員的管理網絡體系，使黨員無論在哪里工作和學習，都能找到黨的組織，參加黨的組織生活，履行黨員義務，享受黨員權利，接受黨組織的教育、管理和服務。對在職黨員進行“雙重管理”，努力實現(xiàn)思想共育、行為共管。社區(qū)黨組織要和在職黨員所在單位黨組織密切溝通、齊抓共管，利用節(jié)假日組織開展公益性活動，發(fā)揮他們的作用，并定期把在職黨員參與社區(qū)活動情況向所在單位通報，著力形成在職黨員“八小時內有單位管、八小時外有社區(qū)管”的格局。對流動黨員進行“動態(tài)管理”。利用社區(qū)黨員服務中心，加強對流動黨員的管理。對外出黨員進行登記，明確去向；對外來流動黨員，積極引導其參加社區(qū)黨組織的各項活動。根據(jù)離退休黨員有時間、黨性強、希望參與社區(qū)活動等特點，開展“奉獻管理”；對年老體弱黨員進行“關愛管理”，從政治、生活上予以多方面的關心。

（四）造就高素質黨員干部隊伍，增強農村社區(qū)黨組織的戰(zhàn)斗力。增強農村社區(qū)黨組織戰(zhàn)斗能力，關鍵要有一支政治素質高、工作能力強、熱心社區(qū)事業(yè)的黨員干部隊伍。要選優(yōu)配強社區(qū)干部尤其是要選好社區(qū)黨組織書記，通過從村干部中選拔、從機關事業(yè)單位中選派、從社會公開選聘大學生等途徑，拓寬農村社區(qū)干部來源，不斷優(yōu)化社區(qū)工作者的整體素質。以提高社區(qū)管理和服務水平為主要目標，加大教育培訓力度，有計劃地讓現(xiàn)任的農村社區(qū)黨組織領導班子成員“走出去”，到基層黨校、大專院校、新農村建設的示范基地和全國樹立的先進黨支部典型村接受開放型的培訓。面對農村社區(qū)黨員隊伍后繼乏人的嚴峻局面，要高度重視黨員發(fā)展，一是強力實施黨建帶團建工作，緊密聯(lián)系農村青年的思想實際，吸引優(yōu)秀青年積極分子向黨組織靠攏；二是充分發(fā)揮積極分子在農村工作中的典型示范和引路作用，給他們交任務、壓擔子、培養(yǎng)鍛煉，成熟后立即發(fā)展。針對農村黨員隊伍素質不高的狀況，要進一步解放思想，把那些具有一定特長的“致富帶頭人”、“科技帶頭人”和“經濟能人”作為培養(yǎng)重點，起到“培養(yǎng)一個，影響一片”的作用。

（五）完善投入保障機制，為增強農村社區(qū)黨組織的戰(zhàn)斗力奠定物質基礎。農村社區(qū)黨建工作經常性投入，是開展黨建工作的重要物質保障，但目前農村社區(qū)黨建經費投入不足的問題比較突出。要提高重視程度，積極探索建立農村社區(qū)黨建經常性投入機制，堅持因地制宜、多輪驅動、整合資源、逐步推進，形成農村社區(qū)黨建工作多元化的財力保障投入機制。加大財政投入，把農村社區(qū)黨建工作經費納入財政預算，參照城市社區(qū)標準補助農村社區(qū)工作經費，并逐年提高標準。壯大集體經濟，推進社企分離，加強集體資產管理，促進集體資產保值增值。適當給予社區(qū)黨組織一定的“事權”，將一些政府職能下放給社區(qū)，賦予社區(qū)一定的“事權”，鼓勵社區(qū)黨組織興辦職業(yè)介紹、家政服務等服務行業(yè)，使社區(qū)黨組織在經營中優(yōu)化服務，在服務中發(fā)展社區(qū)。加強陣地建設，要將農村社區(qū)陣地建設納入新農村建設規(guī)劃范疇，對農村社區(qū)陣地建設進行合理規(guī)劃，并協(xié)調相關職能部門，切實解決農村社區(qū)用地、用水、用電、通訊等具體問題。

[1] 中共中央關于加強黨的執(zhí)政能力建設的決定[N].人民日報，2004－09－26.

[2] 陳曉莉.農村社會管理中基層黨組織的社會整合功能[J].理論探討，2011，（3）.

[3] 劉少奇選集：上卷[M].北京：人民出版社，1981.