草場糾紛的成因及其司法困境
——以甘南藏區(qū)為例

楊調(diào)芳

（西北師范大學(xué) 政法學(xué)院，甘肅 蘭州730070）

草場糾紛的成因及其司法困境
——以甘南藏區(qū)為例

楊調(diào)芳

（西北師范大學(xué) 政法學(xué)院，甘肅 蘭州730070）

隨著禁牧和季節(jié)性休牧政策的實施，草原畜牧業(yè)的經(jīng)營方式發(fā)生了歷史性的轉(zhuǎn)變，草場退化得以遏制。但草場產(chǎn)權(quán)界定不清晰引發(fā)牧民搶牧和越界放牧；劃區(qū)放牧、禁牧和休牧引發(fā)牧民搶牧和偷牧；藏區(qū)習(xí)慣法在維護藏區(qū)正常的生產(chǎn)秩序、保護集體和個人的經(jīng)濟利益方面發(fā)揮重要作用的同時，在糾紛的解決機制中也與國家法存在一定的沖突；甘南草場爭奪糾紛中的司法困境要求我們采用正確的調(diào)解方式解決問題。

草場；輪牧；禁牧；休牧；侵牧；藏區(qū)習(xí)慣法；國家法

一、甘南草場現(xiàn)狀

甘南草原是全國五大牧區(qū)之一，是甘肅省天然草場中載畜能力較強、耐放性最大的草場。它是甘肅省的主要畜牧業(yè)基地，天然草場質(zhì)量好，有“亞洲第一草場”的美譽。近年來，隨著氣候變化和超載放牧，甘肅省和甘南藏族自治州政府采取了多項措施，積極遏制草原生態(tài)環(huán)境惡化。為了更好地實施《草原法》，甘肅省人大于2004年6月4日通過了《甘肅省實施<中華人民共和國草原法>細則》。2007年3月1日實施的《甘肅省草原條例》從13個方面規(guī)定了相應(yīng)的法律責(zé)任。在政府的積極努力下，從2003年到2006年，甘南藏族自治州共治理“三化”草原4344萬畝，草原治理工作已初見成效。

雖然近幾年甘南草原的生態(tài)建設(shè)和保護取得了一定成績，但是，由于草原生態(tài)恢復(fù)周期長，生態(tài)建設(shè)投資不足，治理速度跟不上惡化速度，草原退化的面積仍然在不斷擴大。2008年，全州近90%的草地發(fā)生退化，其中重度退化的草地面積占全州的30%，中度退化的占50%。導(dǎo)致草地退化的原因多種多樣，既有自然因素，也有人為因素，而過度放牧是導(dǎo)致草地退化最直接、起主導(dǎo)作用的因素。另外，高寒草原的開發(fā)潛力較大，但載畜過多、超載嚴重，既限制了草場質(zhì)量的提高，又限制了高寒畜牧業(yè)的經(jīng)濟收入，減少超載已成為促進當(dāng)?shù)匦竽翗I(yè)發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急。

二、草原休牧、禁牧、輪牧、侵牧和藏區(qū)習(xí)慣法的概念

草原休牧和禁牧。草原休牧是指時限1年以內(nèi)（不包括1年）的短期禁止放牧、利用草原的管理措施。時限1年以上（包括1年）的長期禁止放牧、利用草原被稱為禁牧。[1]季節(jié)性禁牧、春秋禁牧、返青禁牧、結(jié)實期禁牧等屬于休牧，長期休牧等同于禁牧。[1]

輪牧。輪牧是將草場劃分為若干區(qū)塊，按照一定的次序輪流放牧和休牧。季節(jié)轉(zhuǎn)場和劃區(qū)輪牧是輪牧的兩種典型形式。[1]季節(jié)轉(zhuǎn)場是將草場劃分為季節(jié)牧場，按照季節(jié)順序逐場放牧、輪回利用的一種放牧制度。劃區(qū)輪牧是將草場劃分為若干小區(qū)，按照一定次序逐區(qū)放牧、輪回利用的一種放牧制度[1]。

草原休牧管理。如果放牧牲畜的數(shù)量明顯低于草原載畜能力，就沒有休牧的必要。但當(dāng)放牧牲畜的數(shù)量接近或者超出草原載畜能力時，則需考慮采取休牧措施。草原的重要休牧?xí)r期有3個月，分別為春季牧草返青期、秋季牧草結(jié)實期和冬前牧草養(yǎng)分貯藏期，其中，春季牧草返青期休牧最為重要。[1]

草原禁牧管理。若放牧牲畜的數(shù)量遠遠超出草原載畜能力，導(dǎo)致草原明顯退化，就應(yīng)實施禁牧。[1]

侵牧行為指違反《草原法》及相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，在禁牧、休牧區(qū)和禁牧、休牧期肆意放牧或者夜間放牧、偷牧的違法行為。

藏區(qū)習(xí)慣法。在對藏區(qū)習(xí)慣法進行界定時，呂志祥教授認為：“藏區(qū)習(xí)慣法是藏族部落在長期的生產(chǎn)、生活實踐中逐漸形成、世代相傳、不斷發(fā)展并為本民族所信守的部分觀念形態(tài)與約定俗成的生活模式?！盵2]楊士宏教授認為：“藏族部落中的習(xí)慣法是藏區(qū)各部落加以確認或制定，并通過部落組織所賦予的強制力，保證在本部落實施并靠盟誓約定方式調(diào)節(jié)內(nèi)外關(guān)系的具有法律效力的社會規(guī)范?！盵3]藏區(qū)部落的習(xí)慣法是由部落內(nèi)部的成員認可的，具有地域性，又因為它是通過盟誓方式約定的，不具有成文法的特點，所以也可以說，藏區(qū)習(xí)慣法是行動中的法，是靠部落頭領(lǐng)的強制力保證在部落內(nèi)部實施的。有關(guān)甘南藏區(qū)的考察文獻表明，藏區(qū)習(xí)慣法和當(dāng)?shù)夭刈宓纳盥?lián)系密切。其來源于習(xí)慣，習(xí)慣是人們長久生活所形成的一種經(jīng)驗慣例，包含了大量的倫理道德觀念、禁忌和神權(quán)色彩。所以，藏族部落中的習(xí)慣法又不可避免地包含了大量的禁忌、生活習(xí)慣和宗教內(nèi)容。因此，我們認為，甘南藏區(qū)的習(xí)慣法是當(dāng)?shù)夭刈鍍?nèi)部成員遵守的、在長期的歷史發(fā)展過程中逐漸積淀而成的、自生自發(fā)的行動中的社會規(guī)范。[4]

三、草場產(chǎn)權(quán)界定不明晰引發(fā)牧民搶牧和越界放牧

甘南藏族自治州的草地承包責(zé)任制始于20世紀80年代初。1982年普遍實行“分畜到戶、私有私養(yǎng)”的牲畜承包經(jīng)營責(zé)任制，同時開始推行草場承包到戶責(zé)任制，但由于種種主客觀原因，草地用、管、建與責(zé)、權(quán)、利依然不明確，系統(tǒng)化、規(guī)范化的管理難以實施。到2001年年底，瑪曲縣的草場承包到戶責(zé)任制工作全面結(jié)束，草場所有權(quán)、使用權(quán)界定至此完成。雖然2002年修訂的《草原法》和1991年通過的《草原管理法》對草場權(quán)屬界定已作出規(guī)定，但其真正施行卻為時甚晚。在無法律規(guī)定的情況下，通過藏區(qū)習(xí)慣、習(xí)俗劃分草場，容易形成越界放牧，難免產(chǎn)生矛盾。

案例一：關(guān)于甲鄉(xiāng)某村與乙鎮(zhèn)某村之間矛盾情況的緊急報告（摘錄）。[5]

格格爾乃卡山梁以內(nèi)歷來為甲鄉(xiāng)某村共25戶、152人的夏季牧場。2000—2001年，甲鄉(xiāng)群眾每年農(nóng)歷6月1日搬圈到該草場放牧，但始終遭到乙鎮(zhèn)某村的搶牧、侵牧，甲鄉(xiāng)群眾始終勸說對方不要越界放牧。2002—2005年，甲鄉(xiāng)群眾每年5月16日搬圈到該草場放牧。2005年農(nóng)歷5月26日，乙鎮(zhèn)某村牧民強行趕走甲鄉(xiāng)的100頭牛、200只羊，并指責(zé)甲鄉(xiāng)群眾越界放牧。第二天，甲鄉(xiāng)兩位村民到乙鎮(zhèn)某村大隊會計張某處索要被趕走的牛羊時，張某說：“1998年我和你行政村的大隊主任李某對該草場的界限有口頭協(xié)議，并確定了界限?！贝硕嗽跓o法說服對方的情況下，以每頭牛1元、每只羊0.5元的價格贖回所屬牛羊。

甲鄉(xiāng)認為，從古到今，該草場均以格格爾乃卡山梁為界，雙方?jīng)]有任何歷史爭議。若不及時調(diào)處此矛盾，很有可能發(fā)生群體性械斗事件，原因如下：一是現(xiàn)在為挖蟲草的季節(jié)，若部分乙鎮(zhèn)群眾到草場挖蟲草，很有可能發(fā)生沖突；二是乙鎮(zhèn)某村以張某和李某之間有口頭協(xié)議為借口很可能會越界放牧，但甲鄉(xiāng)群眾堅持認為這二人無任何授權(quán)，情緒非常激動，有可能激化矛盾。

在此過程中，甲鄉(xiāng)認為：一是無法有效確定張某和李某達成的協(xié)議是否屬實；二是二人無權(quán)界定草場界線，若乙鎮(zhèn)群眾強行挑起事端，一切后果應(yīng)由張某負責(zé)。為解決這一矛盾，甲鄉(xiāng)正在積極與乙鎮(zhèn)協(xié)商。

四、劃區(qū)輪牧、禁牧和休牧引發(fā)牧民搶牧和偷牧

國家實施退牧還草后，由于生產(chǎn)成本增加，一些以放牧為主要產(chǎn)業(yè)的農(nóng)牧民收入有所下降。半舍飼和全舍飼的飼養(yǎng)成本幾乎比全放牧增加了0.5倍和1倍，再加上一系列基礎(chǔ)設(shè)施如棚圈、水利設(shè)施的建設(shè)等，所需資金遠遠大于退牧還草補助資金，一些貧困農(nóng)牧民無力承擔(dān)。因此，部分農(nóng)牧戶減少了牛羊飼養(yǎng)量，有的則采取偷牧的方式來降低飼養(yǎng)成本。也許這才是偷牧的根源所在。

案例二：某縣畜牧局關(guān)于某鄉(xiāng)禁牧區(qū)圍欄損失情況的匯報材料（摘錄）。[5]

2005年5月下旬，某鄉(xiāng)部分群眾無視縣人民政府頒布的《關(guān)于對部分草場實行禁牧休牧的命令》，嚴重違反國家關(guān)于草原保護、管理、利用的法律、法規(guī)，以及縣上制定的《某縣草原禁牧休牧管理辦法（試行）》、《某縣圍欄草場管理辦法（試行）》等，擅自進入禁牧區(qū)草場放牧牲畜。禁牧區(qū)的草場植被遭到肆意踐踏，圍欄設(shè)施受到嚴重損壞，草場管理秩序發(fā)生混亂，在當(dāng)?shù)厝罕娭性斐蓯毫佑绊憽?/p>

為了深入了解禁牧區(qū)草場植被、圍欄設(shè)施的破壞情況，縣上于2005年11月1日組織縣草原監(jiān)理部門的專業(yè)技術(shù)人員、縣物價局、某鄉(xiāng)政府干部進行了實地調(diào)查?，F(xiàn)將有關(guān)情況匯報如下：

某鄉(xiāng)禁牧區(qū)位于該鄉(xiāng)某地區(qū)（原由甘肅省軍區(qū)某軍使用），面積9.18萬畝。我局在去年實施2003年度退牧還草試點工程時，把這片草場列入禁牧范圍，作為重點工程來抓。由于狠抓了質(zhì)量管理，該禁牧區(qū)的圍欄安裝質(zhì)量較高。實行禁牧制度和圍欄封育后，禁牧區(qū)的草場植被逐步得到恢復(fù)，草群中優(yōu)良牧草比例顯著增加，草原生態(tài)環(huán)境明顯改善，是我縣退牧還草試點工程項目的樣板工程。省州領(lǐng)導(dǎo)多次到該禁牧區(qū)檢查指導(dǎo)工作，對我縣實施退牧還草試點工程取得的成績給予了肯定和好評。

在這次搶牧事件中，共破壞圍欄網(wǎng)片長度500米，丟失小立柱1025根，丟失刺絲4500米，需安裝維修圍欄長度10480米，直接經(jīng)濟損失40471元。

鑒于這次搶牧事件性質(zhì)惡劣，后果較為嚴重，為維護國家政策的嚴肅性，依法管理草原，教育群眾遵紀守法，保障退牧還草工程順利實施，達到草原生態(tài)改善的目的，我局提出如下處理意見：

1.根據(jù)國家有關(guān)退牧還草試點工程管理辦法的相關(guān)規(guī)定，在禁牧區(qū)放牧應(yīng)取消2003年退牧還草工程第二年度禁牧區(qū)的飼料糧補助變現(xiàn)資金48.8萬元。是否取消請縣委、縣政府決定處理。

2.請求縣委、縣政府責(zé)成某鄉(xiāng)黨委、鄉(xiāng)政府在駐鄉(xiāng)法制教育宣傳工作組的協(xié)助下，對這次搶牧事件進行調(diào)查，依照國家相關(guān)法律、法規(guī)，對有關(guān)責(zé)任人進行處罰。

3.請求縣委、縣政府責(zé)成某鄉(xiāng)政府建立、健全草原管理機構(gòu)，制定切實可行的圍欄草場管護制度，加強法制教育宣傳，嚴防類似事件的再次發(fā)生。

五、習(xí)慣法與國家法律的沖突

在遼闊高寒的甘南大草原，牧民們以畜牧業(yè)為主要經(jīng)濟來源。草原是牧民從事畜牧業(yè)養(yǎng)殖的必要生產(chǎn)資料，沒有草原的牧民就如同沒有土地的農(nóng)民，根本沒有辦法生存。加之甘南藏區(qū)部落之間的經(jīng)濟發(fā)展極度不平衡，所以，牧民們?yōu)榱烁玫厣?，爭奪草場就成為甘南藏區(qū)必然存在的一個現(xiàn)象。

《甘肅省甘南藏族自治州草原管理辦法》第25條規(guī)定：“自治州境內(nèi)的草原，實行承包經(jīng)營責(zé)任制……誰使用、誰保護、誰建設(shè)、誰受益，五十年不變?！薄陡拭C省甘南藏族自治州自治條例》第26條規(guī)定：“自治州的自治機關(guān)對牲畜實行分畜到戶，私有私養(yǎng)，自主經(jīng)營，長期不變的政策?！盵6]這使得草場和牧民的個人利益直接掛鉤，所以草場糾紛的案件在這兩年比較突出。據(jù)調(diào)查，草場糾紛之類的持械群發(fā)性毆斗事件常常在開春時發(fā)生，事發(fā)后雙方村落的權(quán)威人士都會以會盟的形式通過“私了”而不通過司法機關(guān)解決問題。司法機關(guān)在知道案件基本情況時現(xiàn)場已被破壞，受害人也已通過其他途徑得到賠償。1990年，卓尼縣卡車鄉(xiāng)與臨潭縣術(shù)布鄉(xiāng)發(fā)生涉及草場糾紛的持械斗爭，術(shù)布鄉(xiāng)群眾打傷卡車鄉(xiāng)群眾，并趕走50多頭牛。最后，政府介入此次事件，通過協(xié)商穩(wěn)定了群眾情緒，但是問題沒有得到根本解決。[7]

六、甘南草場爭奪糾紛司法困境

在甘南草原上，牧民為爭奪草場使用權(quán)而引發(fā)群眾性械斗時有發(fā)生，而且常常會釀成大規(guī)模的流血沖突，傷亡人數(shù)多，后果嚴重。①邊界草場糾紛歸根結(jié)底是經(jīng)濟權(quán)益之爭，其涉及范圍廣，常與地方勢力和地方司法、行政中的地方保護主義有關(guān)。參見王希恩：《當(dāng)代中國民族問題解析》，民族出版社2002年版，第246—247頁。這種為爭奪草場、山林的群體性械斗，參與人數(shù)多，涉及面廣，持續(xù)時間長，既存在于州與州之間，也存在于縣與縣之間。在械斗中，群眾使用刀、槍、棒、石等武器，案發(fā)后難以認定兇手；而且群眾認為參與草場械斗的都是“英雄”，一旦司法部門介入，都不愿意作證，更不愿意交出犯罪嫌疑人。對于在爭奪草場中死亡和受傷的人，鄉(xiāng)村之間多以“賠命價”方式解決矛盾，這往往會增加公安機關(guān)偵破草場糾紛案件的難度。

案例三：夏河縣加門關(guān)與卓尼縣完冒鄉(xiāng)糾紛（摘錄）[8]

1954年《日扎、沙冒草山糾紛調(diào)解書》規(guī)定：沙冒部落的草山、沙冒溝的拉浪溝口和龍銳溝口往西北至卡尼可奧，經(jīng)雙方協(xié)定，由日扎設(shè)棚放牧。在上述草山界限內(nèi)，日扎放帳篷16頂，每年交沙冒酥油170斤；日扎不準增加帳篷，也不準短缺酥油；沙冒不準增加酥油，也不準收回草山。1979年，雙方發(fā)生糾紛；8月，州革委會重申了1954年的協(xié)議；9月，麻木索南群眾抓了沙冒部落的6名群眾；11月，革委會召集兩縣、社、大隊負責(zé)人及群眾協(xié)商，未取得一致意見。1980年，州人民政府再次重申了1954年的協(xié)定，對抓人問題作出了處理決定，但是沙冒群眾不同意，并將畜群、帳篷房搬到麻木索南凍窩子引起械斗，雙方均有人員傷亡。1984年，州人民政府委托人大常委會主要負責(zé)人、政協(xié)委員、夏河縣政協(xié)主席等相關(guān)人士，促使雙方達成協(xié)議：麻木索南大隊每年給沙冒大隊170斤酥油，以往25年所欠酥油于1984年底一次交清，以后每年由家門關(guān)寺院負責(zé)收集170斤酥油，繼續(xù)交給沙冒大隊。1980年的“9.2”械斗中，沙冒大隊拿走麻木索南大隊的16頂帳篷，后歸還原物，賠償50元禮錢。日扎的房子于1985年拆完，互相的損失不再論處。麻木索南大隊拿出3300元給沙冒大隊，作為械斗中死亡人員的安家費。在歷次械斗中雙方死亡的人員，任何部門和個人都不再論處。協(xié)議制定后，如果雙方再有糾紛，罰款5000元。

夏河縣加門關(guān)與卓尼縣完冒鄉(xiāng)糾紛從1954年開始一直頻繁發(fā)生，以致到1980年又發(fā)生群眾性械斗，導(dǎo)致死亡5人、重傷13人的后果。最終，政府為了平息事態(tài)、解決糾紛和緩解矛盾，以“賠命價”的方式，使問題得以解決。調(diào)解草場糾紛，合理維護廣大牧民群眾的切身利益，充分調(diào)動廣大牧民群眾的生產(chǎn)積極性，是維護邊境地區(qū)社會穩(wěn)定的需要，更是促進民族團結(jié)的需要。因此，根據(jù)草場糾紛案件的原因，具體分析各方面的因素，及時采取正確的調(diào)解方法是許多學(xué)者共同關(guān)注的問題。

[1]農(nóng)業(yè)部草原監(jiān)理中心.草原執(zhí)法理論與實踐[M].北京:中國農(nóng)業(yè)出版社,2010.

[2]呂志祥.藏族習(xí)慣法:傳統(tǒng)與轉(zhuǎn)型[M].北京:民族出版社,2006:8.

[3]楊士宏.要重視對藏區(qū)習(xí)慣法的研究[J].人大研究,2003(8):35.

[4]沈艷萍.甘南藏族自治州藏區(qū)習(xí)慣法研究[D].蘭州:蘭州大學(xué),2007.

[5]夏河邊界志[Z].

[6]甘南藏族自治州人大常委會編纂委員會.甘南人大志[M].蘭州:甘肅民族出版社,2004:157.

[7]鄭永流.法哲學(xué)與法社會學(xué)論叢[M].北京:中國政法大學(xué)出版社,2001:1155.

[8]甘南藏族自治州地方史志編纂委員會.甘南藏族自治州志[M].北京:民族出版社,1999:1199.

D922.64

A

1673―2391(2012)04―0141―03

2012—02—09

楊調(diào)芳，女，甘肅天水人，西北師范大學(xué)政法學(xué)院。

【責(zé)任編校：王 歡】