土地征收中被征收人的救濟手段
——以《國有土地上房屋征收與補償條例》為視角

齊 科，李 旭

（西安政治學院，陜西 西安710068）

土地征收中被征收人的救濟手段
——以《國有土地上房屋征收與補償條例》為視角

齊 科，李 旭

（西安政治學院，陜西 西安710068）

當前，土地征收受到全社會的普遍關注。為解決由土地征收所引發(fā)的群體性糾紛問題，《國有土地上房屋征收與補償條例》作出了相應的規(guī)定，其中最鮮明的便是將人民法院納入土地征收的環(huán)節(jié)當中，明確賦予法院解決糾紛的權力，力求達到公平公正地解決糾紛。但是，《國有土地上房屋征收與補償條例》也存在諸多不明晰之處，其中被征收人救濟權利的法律保障便顯得尤為突出。

土地征收；救濟手段；征收與補償條例

《國有土地上房屋征收與補償條例》（以下簡稱《征收與補償條例》）于2011年1月21日正式公布實施。從《征收與補償條例》的制定過程看，經(jīng)過了詳細的調(diào)研與論證。應當說《征收與補償條例》在很大程度上為解決當今的“強拆”問題作出了明確的法律規(guī)制，這一點相較于之前的《城市房屋拆遷管理條例》有很大的進步?！墩魇张c補償條例》賦予了被征收人解決糾紛的權利和途徑，旨在保障被征收人通過正當、合法的程序來維護其自身的合法權益，但《征收與補償條例》中的糾紛解決機制也存在一些問題，有待進一步明確，以確保征收的客觀公正，保障被征收人的正當利益。

一、《征收與補償條例》賦予被征收人行政復議或訴訟的權利

被征收人權益救濟經(jīng)歷了從有法律依據(jù)到無法律依據(jù)再到有法可依的發(fā)展過程。

第一個階段是1991年至2005年。最高人民法院在1991年發(fā)布的《關于貫徹執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的意見（實行）》中曾經(jīng)規(guī)定了“公民、法人或者其他組織對行政機關依照職權作出的強制性補償決定不服的，可以依法提起行政訴訟”，該意見卻在1999年被廢止了。最高人民法院在1996年7月24日頒布的《關于受理房屋拆遷、補償、安置等案件問題的批復》中規(guī)定：“一、公民、法人或者其他組織對人民政府或者城市房屋主管行政機關依職權作出的有關房屋拆遷、補償、安置等問題的裁決不服，依法向人民法院提起訴訟的，人民法院應當作為行政案件受理。二、拆遷人與被拆遷人因房屋補償，安置等問題發(fā)生爭議，或者雙方當事人達成協(xié)議后，一方或者雙方當事人反悔，未經(jīng)行政機關裁決，僅就房屋補償、安置等問題，依法向人民法院提起訴訟的，人民法院應當作為民事案件受理。”這一批復具有合理性。

第二個階段是2005年至2010年底。2005年最高人民法院《關于當事人達不成拆遷補償安置協(xié)議就補償安置爭議提起民事訴訟人民法院應否受理問題的批復》規(guī)定：“拆遷人與被拆遷人或者拆遷人、被拆遷人與房屋承租人達不成補償安置協(xié)議，就補償安置爭議向人民法院提起民事訴訟的，人民法院不予受理，并告知當事人可以按照《城市房屋拆遷管理條例》第16條的規(guī)定向有關部門申請裁決。”根據(jù)《城市房屋拆遷管理條例》第16條的規(guī)定，拆遷人與被拆遷人或者拆遷人、被拆遷人與房屋承租人達不成拆遷補償安置協(xié)議的，經(jīng)當事人申請，由房屋拆遷管理部門裁決。房屋拆遷管理部門是被拆遷人的，由同級人民政府裁決。這一批復不恰當?shù)叵拗屏水斒氯说拿袷略V訟權，客觀上造成拆遷戶告狀難，解決糾紛、得到合理補償更難的困境。最高院的兩個批復將司法機關排除在外，這與正當程序中的中立原則嚴重背離。

第三個階段，即《征收補償與條例》的頒布。此次《征收與補償條例》第26條第3款規(guī)定了“被征收人對補償決定不服的，可以依法申請行政復議，也可以依法提起行政訴訟”。法規(guī)設置了行政復議和司法審查的方式，使得征地補償爭議有機會通過兩個機構的審查，這對于維護被征收人的財產(chǎn)權將起到積極的作用?！墩魇张c補償條例》第13條第1款規(guī)定：“市、縣級人民政府作出房屋征收決定后應當及時公告。公告應當載明征收補償方案和行政復議、行政訴訟等事項?！睆倪@一條可以看出，被征收人必須在法定期限內(nèi)，即行政復議60天內(nèi)，行政訴訟3個月內(nèi)，及時采取法律手段維護自身的財產(chǎn)性權益，否則，一旦超過法定期限，被征收人將喪失勝訴權，而且會面臨《征收與補償條例》第28條規(guī)定的征收人申請法院強制執(zhí)行征收決定的風險。這就要求征收人在征收程序上應明確告知被征收人享有的救濟權利?！胺刹槐Ｗo權利上的睡眠者”，被征收人應及時行使自己的訴權，保護自身的權益免受不法侵害。

二、行政復議或訴訟中征收與補償決定應當中止執(zhí)行

《征收與補償條例》并沒有規(guī)定行政復議以及法院在審理對補償決定不服的行政訴訟中，征收人作出的征收決定是否應中止執(zhí)行的問題，這是《征收與補償條例》的疏漏之處。征收人從自身的利益角度出發(fā)，不會停止對征收與補償決定的執(zhí)行工作。但是，從《征收與補償條例》第2條規(guī)定的“應當對被征收房屋所有權人給予公平補償”的立法宗旨出發(fā)，應當中止征收與補償決定的執(zhí)行。在復議或訴訟的過程中還涉及到對征收與補償決定中公共利益等征收前提的合法性審查問題，因此，在作出裁決之前，應當中止征收與補償決定的執(zhí)行，以生效的行政裁決或司法裁判作為最終征收與補償?shù)囊罁?jù)。

三、對行政復議或法院裁決過程的疑慮

（一）行政復議中政府裁決的正當性

從《征收與補償條例》來看，政府是征收國有土地上房屋的主體，具體的主體是市、縣級人民政府。他們在作出征收與補償決定后，被征收人對征收與補償決定有爭議，提起行政復議時，市、縣級人民政府不能“既做運動員，又做裁判員”，因為裁判員和運動員的雙重身份會使行政復議無法起到最后的防火墻作用。筆者認為，應當由其上級人民政府，即省級人民政府作為復議機關，以正當、合法的程序規(guī)則來保障復議過程和復議結果的公正性。復議結果是否具有終局性，《征收與補償條例》并沒有作出明確的說明，但是從保護被征收人權益的角度出發(fā)，如果被征收人對省級人民政府作出的裁決不服，有權向法院起訴。實際中，被征收人如果采取先復議后訴訟的方式，可以有效地保護房產(chǎn)的實際壽命，從而獲得與作為征收人的政府進行談判的籌碼，更加有效地維護自身的財產(chǎn)權。

（二）司法救濟中法院的公正性

《征收與補償條例》賦予被征收人進行訴訟的權利，又給予了征收人申請法院強制執(zhí)行的權利。立法為了更好地保障被征收人的合法權益，促進土地交易的可持續(xù)發(fā)展，增加法院以其獨立的第三者身份對糾紛作出司法裁決。英美法系中有一句人所共知的法律格言：“正義不僅要實現(xiàn)，而且要以人們看得見的方式實現(xiàn)?！薄翱吹靡姷恼x”即程序正義，通俗地解釋就是案件不僅要判得公平、準確，完全符合實體法的規(guī)定和精神，而且還應讓當事人感受到案件立案、審理、執(zhí)行過程的公平性和合理性。但是，鑒于我國政治體制制度設計基本原則和目前的整體架構特征以及在司法實踐中各種枉法裁判案件頻發(fā)的情況，被征收人對法院能否客觀公正地作出裁決存有疑慮，司法的權威性、客觀性和中立性都受到挑戰(zhàn)。

四、結語

土地作為國民安身立命之本，其重要性不言而喻。城市化發(fā)展進程中保障被征收人合法權益，尤其是賦予被征收人有效地救濟途徑，使其以合法的手段維權，避免暴力抵抗“拆遷”行為的發(fā)生?！俺绦蚴欠ㄖ魏晚б舛蔚姆炙畮X”，程序的正當性、合法性與合理性，直接對征收的公平公正有著影響，要維護被征收人的合法權益，就要給予被征收人有效的救濟手段。

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[4]王正立,劉麗.國外土地征用補償程序及糾紛解決[J].國土資源情報,2004(1).

[5]鄭衛(wèi).關于《國有土地上房屋征收與補償條例（征求意見稿）》的幾點思考[J].中國土地科學,2011(1).

D912.1

A

1673―2391(2012)04―0110―02

2011—10—28

齊科，男，山東人，西安政治學院；李旭，寧夏人，西安政治學院。

【責任編校：江 流】