論公安行政許可的改革與完善

趙燕萍

（河南警察學(xué)院 法律系，河南 鄭州450000）

論公安行政許可的改革與完善

趙燕萍

（河南警察學(xué)院 法律系，河南 鄭州450000）

公安行政許可在治安管理中的地位逐漸凸顯，《行政許可法》的出臺(tái)對(duì)我國(guó)公安行政部門的工作模式和職能轉(zhuǎn)變產(chǎn)生了很大的影響。一直以來(lái)，由于法律整體框架的缺失，導(dǎo)致現(xiàn)在的公安行政許可與《行政許可法》有很多矛盾之處，針對(duì)這些問(wèn)題，提出進(jìn)一步完善公安行政許可的幾點(diǎn)分析。

行政許可法；公安行政；行政自由裁量權(quán)

《行政許可法》的正式實(shí)施，對(duì)政府尤其是行政許可領(lǐng)域的廉政建設(shè)起到了根本性的規(guī)范作用，對(duì)公安行政許可工作的扎實(shí)推進(jìn)產(chǎn)生了巨大的影響，同時(shí)也使政府治理理念更加民主法治化。首先，最突出地表現(xiàn)在“服務(wù)”理念的提出，這不僅僅是兩個(gè)字的改變，它更強(qiáng)調(diào)的是對(duì)于一種新的政府執(zhí)政理念的進(jìn)化和演變。公民和社會(huì)組織參與社會(huì)管理已經(jīng)成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一種不可阻擋的趨勢(shì)，這種需求極大地刺激了政府的行政行為和行政形象的改變。公安行政許可也不僅僅是對(duì)法律規(guī)范的遵守，更為重要的是，它對(duì)行政相對(duì)人的自治效力有了很大的提高，并且使原來(lái)一些環(huán)節(jié)多、手續(xù)繁瑣的程序得到簡(jiǎn)化。特別是我國(guó)加入WTO、邁向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)以后，公安行政許可也要隨之作出相應(yīng)的調(diào)整。其次，由于管理機(jī)制的缺失與錯(cuò)位，加上歷史上的原因，社會(huì)組織對(duì)行政權(quán)力具有較強(qiáng)的依附性。在與行政權(quán)力耦合的過(guò)程中，社會(huì)組織時(shí)常會(huì)利用授權(quán)和特殊職能為尋租者(政府公職人員)提供便利或是掩蓋其腐敗行為，而《行政許可法》的制定正是阻斷了這種依附的可能性。因此，探討公安行政許可行為，對(duì)防止和減少公安行政許可中的腐敗現(xiàn)象具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。

一、公安行政許可的概念與特征

在公安機(jī)關(guān)的日常工作中，治安防范、安全檢查、治理整頓等治安管理措施發(fā)揮了重要的作用，但作為治安管理措施之一的公安行政許可卻往往被忽視。新中國(guó)成立以來(lái)，尤其是改革開放以后，隨著社會(huì)的發(fā)展，行政審批的范圍越來(lái)越大，公安審批事務(wù)越來(lái)越多，隨之出現(xiàn)的權(quán)力尋租、腐敗等問(wèn)題也越來(lái)越突出。公安行政許可是國(guó)家行政許可的重要組成部分，是指公安機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請(qǐng)，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動(dòng)的行為。

作為一種調(diào)控公共安全和社會(huì)治安秩序的重要形式和手段，公安行政許可具有以下顯著特征：

第一，公安行政許可是依申請(qǐng)的行政行為。無(wú)申請(qǐng)則無(wú)許可。必須以相對(duì)人申請(qǐng)為前提，這一點(diǎn)和公安行政處罰有著很大的不同。當(dāng)然，相對(duì)人的申請(qǐng)僅僅具有一種啟動(dòng)作用，只有相對(duì)人提出了申請(qǐng)，公安機(jī)關(guān)才可以啟動(dòng)行政許可程序，公安機(jī)關(guān)不能主動(dòng)地去審查并給予相對(duì)人許可。

第二，公安行政許可是賦予行政相對(duì)人某種權(quán)利或資格的具體行政行為。當(dāng)公民、法人或其他組織向公安機(jī)關(guān)提出行政許可申請(qǐng)，公安機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定對(duì)申請(qǐng)人及申請(qǐng)事項(xiàng)進(jìn)行審查考核并作出許可決定后，就賦予了行政相對(duì)人某種權(quán)利。

第三，公安行政許可的前提是國(guó)家一般禁止的活動(dòng)。公安行政許可以一般禁止為前提，以個(gè)別解禁為內(nèi)容。比如，對(duì)于機(jī)動(dòng)車駕駛執(zhí)照的發(fā)放，只有通過(guò)考試的方式并且符合相應(yīng)條件的個(gè)人才有資格獲得。

二、公安行政許可存在的問(wèn)題

我國(guó)公安行政許可的弊端，主要體現(xiàn)在以下四個(gè)方面：

（一）行政許可權(quán)模糊不清，設(shè)定來(lái)源無(wú)依據(jù)

在現(xiàn)實(shí)中，由于公安機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)層級(jí)較多，派出所、公安分局、公安局，每個(gè)機(jī)構(gòu)都在自己的轄區(qū)里設(shè)定許可，導(dǎo)致許可設(shè)定機(jī)關(guān)眾多，這些機(jī)構(gòu)還往往以自己本部門的文件設(shè)定許可，這些都是不合法的。有些公安行政許可僅僅是來(lái)自于單位內(nèi)部的“紅頭文件”，找不到任何法律來(lái)源，這就和依法行政原則相違背。

（二）可設(shè)定許可的事項(xiàng)不完備

《行政許可法》第二章明確規(guī)定了設(shè)定行政許可的主體有四種類型，這些陳述都是概括性的，缺乏可操作性。因此，很多公安機(jī)關(guān)仍習(xí)慣用行政審批來(lái)實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)，一講行政管理就要審批。這也給公安機(jī)關(guān)在行政許可中留下了很大的自由操作余地，難免會(huì)有漏網(wǎng)的事項(xiàng)產(chǎn)生。

（三）行政許可核心價(jià)值觀無(wú)法轉(zhuǎn)化為執(zhí)法辦案的行為習(xí)慣

法治理念的教育和宣傳不是今天才開始的，但是在公安管理工作中，依然存在不作為、不按照程序辦事、輕視甚至忽視行政相對(duì)人權(quán)利的現(xiàn)象。培養(yǎng)法治人才和法律精神不僅僅在于對(duì)法律條文的學(xué)習(xí)和記憶，更重要的是對(duì)其核心價(jià)值觀的認(rèn)識(shí)和認(rèn)可。只有清晰地了解一部法律的核心價(jià)值觀，才能在執(zhí)法辦案的日常工作中約束和規(guī)范自己的行為，這在公安行政許可當(dāng)中體現(xiàn)得尤為深刻。公安機(jī)關(guān)掌握著大量而瑣碎的行政許可審批權(quán)，這牽扯到公民和社會(huì)組織生活的方方面面，因此，公安機(jī)關(guān)不僅要認(rèn)知認(rèn)同《行政許可法》，更要在踐行、引領(lǐng)上下功夫，通過(guò)率先垂范、典型示范推動(dòng)公安行政工作的規(guī)范化。

（四）權(quán)責(zé)分離，監(jiān)管不到位

公安行政許可有很多，但各種安全事故仍然頻頻發(fā)生，其中相當(dāng)多的事故發(fā)生都與有關(guān)機(jī)關(guān)“一批了之”不無(wú)關(guān)系。很多公安機(jī)關(guān)實(shí)施許可時(shí)往往只強(qiáng)調(diào)權(quán)力而忽視責(zé)任，出現(xiàn)事故相互推諉，缺乏公開、有效的監(jiān)督制約機(jī)制。

三、公安行政許可的完善與發(fā)展

針對(duì)當(dāng)前公安行政許可中存在的種種問(wèn)題，各級(jí)公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照《行政許可法》的規(guī)定，進(jìn)一步完善公安行政許可。

(一)樹立以民為本的服務(wù)觀念

這是便民原則的要求。以民為本的管理理念，是要從思想根源上把民主和法治的理念貫穿到公安行政許可的具體環(huán)節(jié)當(dāng)中。比如，在行政許可的設(shè)定方面，在程序上增加了聽證制度，并且以法律的形式肯定了公民、法人或者其他組織向有關(guān)機(jī)關(guān)提出建議的權(quán)利。對(duì)于現(xiàn)在名目繁多的公安行政許可，應(yīng)該整理規(guī)劃，按性質(zhì)進(jìn)行歸類，通過(guò)依法討論和論證，裁減不合法和不必要的公安行政許可。

(二)堅(jiān)持公開透明、程序合法的許可程序

“陽(yáng)光是最好的防腐劑?！蹦壳?，公開透明原則已經(jīng)成為現(xiàn)代行政領(lǐng)域中的一條重要原則，這是公開、公平、公正原則的要求。要杜絕公安行政許可中的腐敗現(xiàn)象，就必須讓“權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行”。據(jù)此，公安機(jī)關(guān)在實(shí)施行政許可時(shí)，公布申請(qǐng)程序，一次性告知相對(duì)方相關(guān)的權(quán)利和義務(wù)，提供準(zhǔn)確可靠的信息，利用現(xiàn)代科技，通過(guò)微博、博客等公眾熟悉了解的方式與公民溝通，一方面體現(xiàn)了公開制度，另一方面拉近了和人民的距離，不僅“便民”，更加“親民”。

(三)行政許可中合理性原則的把握

在《行政許可法》中，大部分條文都明確規(guī)定了執(zhí)法人員的權(quán)力和相應(yīng)的責(zé)任，但是仍然有部分條文并沒(méi)有作細(xì)化規(guī)定，存在著行政許可的自由裁量權(quán)，在實(shí)際運(yùn)行中會(huì)出現(xiàn)種種問(wèn)題。比如，同一事項(xiàng)，在不同的地域，由于執(zhí)法人員的素質(zhì)或者執(zhí)法環(huán)境的不同，就會(huì)出現(xiàn)不同的程序或者結(jié)果，難以實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平，同時(shí)也會(huì)影響公眾對(duì)公安機(jī)關(guān)的信賴，破壞了法律的統(tǒng)一性。

(四)多元的監(jiān)督機(jī)制相融合

長(zhǎng)期以來(lái)，在行政管理實(shí)踐中，往往強(qiáng)調(diào)權(quán)力運(yùn)行的管理而忽視其所帶來(lái)的后果，也就是責(zé)任的分擔(dān)。沒(méi)有權(quán)力是可以跨越法律關(guān)系的，現(xiàn)實(shí)中大多數(shù)情況是“有權(quán)的無(wú)責(zé)，有責(zé)的無(wú)權(quán)”，權(quán)責(zé)不對(duì)等，這就會(huì)使公安行政許可管理工作的推進(jìn)變得艱難。權(quán)力和責(zé)任應(yīng)該是如影相隨的，不能僅僅強(qiáng)調(diào)某一方面。長(zhǎng)期以來(lái)，公安行政許可中“重審批，輕管理”的情況十分突出，甚至還有“只審批，不管理”的雜亂現(xiàn)象。因此，對(duì)許可事項(xiàng)的事后責(zé)任管理顯得十分重要。責(zé)任決定了行政許可體系當(dāng)中的重要指標(biāo)，它在某種程度上決定了實(shí)體內(nèi)容和程序內(nèi)容能否順利開展。把責(zé)任承擔(dān)的擴(kuò)展視為實(shí)現(xiàn)行政許可工作的關(guān)鍵，為公民社會(huì)權(quán)利承擔(dān)責(zé)任的政治理念也因此逐漸強(qiáng)烈。責(zé)任意識(shí)的發(fā)展很大程度上依賴于內(nèi)部和外部監(jiān)督機(jī)制的提高。以往的監(jiān)督往往都是內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督分別進(jìn)行，現(xiàn)實(shí)效果很是差強(qiáng)人意。因此，應(yīng)將內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督結(jié)合在一起，主動(dòng)承擔(dān)責(zé)任并進(jìn)行自主管理，將責(zé)任精神融入公安行政許可管理中去。公安機(jī)關(guān)的督察部門主要是公安機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)，網(wǎng)上督察信息系統(tǒng)是公安機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督力量的重要組成部分。目前，內(nèi)部監(jiān)督主要是以公安網(wǎng)絡(luò)和公安業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)為依托，對(duì)公安機(jī)關(guān)及民警執(zhí)法情況進(jìn)行實(shí)時(shí)、同步、動(dòng)態(tài)監(jiān)督，以切實(shí)維護(hù)群眾的合法權(quán)益，維護(hù)民警的正當(dāng)執(zhí)法權(quán)益和公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法權(quán)威。在目前以內(nèi)部監(jiān)督為主的體制下，發(fā)展多元監(jiān)督機(jī)制促進(jìn)公安行政執(zhí)法的規(guī)范化，系統(tǒng)內(nèi)部開展了創(chuàng)建“執(zhí)法規(guī)范化示范單位”和爭(zhēng)當(dāng)“執(zhí)法標(biāo)兵”活動(dòng)，同時(shí)充分利用社會(huì)監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督等渠道把內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督融合在一起，推動(dòng)責(zé)任承擔(dān)機(jī)制的優(yōu)化管理。

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，對(duì)公安行政許可的要求也會(huì)有所變化和更新，因此，公安行政許可工作要堅(jiān)持規(guī)范的審批運(yùn)行機(jī)制，緊緊圍繞創(chuàng)新和人性化服務(wù)，維護(hù)好最廣大人民的根本利益，將其作為公安行政許可工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，完善行政審批的服務(wù)機(jī)制、管理機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制，克服現(xiàn)行行政體制、制度的瓶頸制約，始終抓住提高行政效率這個(gè)核心，不斷將工作向縱深推進(jìn)。

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D631

A

1673―2391(2012)04―0104―02

2011—12—30

趙燕萍，河南警察學(xué)院法律系。

【責(zé)任編校：江 流】