地方法治政府評價(jià)指標(biāo)的現(xiàn)狀、問題與對策

李生帥

（安徽大學(xué) 法學(xué)院，安徽 合肥230601）

地方法治政府評價(jià)指標(biāo)的現(xiàn)狀、問題與對策

李生帥

（安徽大學(xué) 法學(xué)院，安徽 合肥230601）

近年來，法治政府評價(jià)指標(biāo)逐漸成為學(xué)界和實(shí)務(wù)界關(guān)于促進(jìn)法治政府建設(shè)的手段和共識。一些地方政府也已經(jīng)建立了法治政府建設(shè)考核評價(jià)指標(biāo)，但指標(biāo)體系在評價(jià)主體、指標(biāo)結(jié)構(gòu)、評價(jià)結(jié)果等方面仍存在著諸多問題。因此，需要從指標(biāo)體系結(jié)構(gòu)、評價(jià)機(jī)制、評價(jià)結(jié)果幾方面進(jìn)行完善，以保障指標(biāo)體系對法治政府建設(shè)的指引、評價(jià)、預(yù)測作用。

法治政府；評價(jià)指標(biāo)；考核評價(jià)

一、法治政府評價(jià)指標(biāo)的提出

法治政府評價(jià)指標(biāo)是為保障法治政府建設(shè)的推進(jìn)力度，解決法治政府建設(shè)過程中存在的問題而提出的。有觀點(diǎn)認(rèn)為，依法行政是高度抽象的價(jià)值原則與體系，其內(nèi)在的本質(zhì)要求是根本無法用具體化的指標(biāo)去定量評價(jià)的，或者說，即使可以定量，但這些定量法治政府內(nèi)在本質(zhì)要求的量化指標(biāo)也只是抓住了依法行政的表象而忽略了其內(nèi)在實(shí)質(zhì)。[1]

事實(shí)上，這一觀點(diǎn)是有失偏頗的。雖然依法行政是法治政府行為的基本價(jià)值判斷，但這并不意味著無法進(jìn)行具體可操作的量化評價(jià)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)。雖然法治政府體現(xiàn)的是價(jià)值層面的要求，但法治政府建設(shè)也是人類的實(shí)踐活動，要貫徹實(shí)施就必須轉(zhuǎn)化為具體的、可操作的指標(biāo)。眾所周知，我國法治政府建設(shè)是依靠政府推進(jìn)依法行政的路徑進(jìn)行的，這一路徑起始的制度性標(biāo)志便是2004年國務(wù)院頒布的《全面依法行政實(shí)施綱要》（以下簡稱《綱要》）。時至今日，《綱要》已實(shí)施七年，我國法治政府建設(shè)取得了舉世矚目的成就，但仍然存在諸多問題。原因之一在于《綱要》中對依法行政之規(guī)定和要求過于原則、抽象，難以把握，以至于有些公務(wù)員把依法行政熟記于心，而在實(shí)際工作中卻無法把握其精神內(nèi)涵和實(shí)質(zhì)，濫用裁量權(quán)。要解決這些問題，就需要把法治政府內(nèi)在的本質(zhì)要求與價(jià)值細(xì)化為具有可操作性的評價(jià)指標(biāo)，以此將高度抽象的法治政府具體化為公務(wù)員的行為準(zhǔn)則，來糾正公務(wù)員思想觀念上的失范。

法治政府評價(jià)指標(biāo)是由反映法治政府內(nèi)在本質(zhì)要求、具有內(nèi)在關(guān)聯(lián)的指標(biāo)所組成的評價(jià)系統(tǒng)，[2]體現(xiàn)了法治政府建設(shè)的目標(biāo)、精神，能引導(dǎo)政府和公務(wù)員朝著法治政府建設(shè)的目標(biāo)邁進(jìn)；是細(xì)化和量化了的法治政府原則、要求，能評價(jià)法治政府建設(shè)的成就與問題；考核結(jié)果反映了法治政府建設(shè)中的問題，能預(yù)測法治政府建設(shè)的階段性目標(biāo)。

二、地方法治政府評價(jià)指標(biāo)建設(shè)的現(xiàn)狀

目前，我國法治政府建設(shè)是自上而下依次開展的。為解決法治政府建設(shè)過程中存在的問題，加速地方法治政府建設(shè)的進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)十年建設(shè)法治政府的基本目標(biāo)，在國務(wù)院的推動下，我國一些地方政府已經(jīng)認(rèn)識到了法治政府評價(jià)考核指標(biāo)體系建設(shè)的重要性。江蘇、安徽、深圳、湖北等地區(qū)也進(jìn)行了頗有意義的探索，有的地方也已經(jīng)按照《綱要》要求的法治政府標(biāo)準(zhǔn)并結(jié)合地方實(shí)際，制定了法治政府建設(shè)指標(biāo)體系。例如，2010年湖北省發(fā)布的《湖北省法治政府建設(shè)指標(biāo)體系（試行）》包含政府職能、制度建設(shè)、行政決策、行政執(zhí)法、行政服務(wù)、社會矛盾的防范和化解、行政監(jiān)督、依法行政能力建設(shè)等八項(xiàng)指標(biāo)，指標(biāo)特色之處在于政府職能轉(zhuǎn)變指標(biāo)中引入有關(guān)大部制改革的原則，并且把行政服務(wù)作為一個一級指標(biāo)，對創(chuàng)建服務(wù)型政府具有創(chuàng)新示范作用。

總的來說，地方法治政府評價(jià)指標(biāo)體系基本包含了法治政府的原則與要求，確立了全面的、重點(diǎn)突出的指標(biāo)系統(tǒng)，指標(biāo)設(shè)計(jì)具有針對性、可行性、操作性，能夠測算出各地法治政府建設(shè)的水平，對法治政府建設(shè)進(jìn)程中出現(xiàn)的問題提出解決對策，以評促改、以評促建，評建相結(jié)合，重點(diǎn)在建設(shè)，為法治政府的建設(shè)指明了方向。但指標(biāo)體系在某些方面仍存在諸多問題，嚴(yán)重影響了評價(jià)指標(biāo)對法治政府建設(shè)的指引、評價(jià)、預(yù)測作用。

三、地方法治政府評價(jià)指標(biāo)存在的問題

（一）指標(biāo)評價(jià)主體相對單一，考核結(jié)果缺乏公信力

《江蘇省依法行政考核辦法》規(guī)定，縣級以上政府負(fù)責(zé)對其職能部門及下級政府的考核，省以下垂直管理的機(jī)關(guān)由上級管理機(jī)關(guān)考核，雙重管理的機(jī)關(guān)由地方政府考核。《深圳市法治政府建設(shè)指標(biāo)體系（試行）》規(guī)定，由市法治政府建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組依據(jù)該規(guī)定的要求，對各區(qū)、各部門法治政府建設(shè)的情況定期進(jìn)行考評?？梢?，我國地方法治政府建設(shè)指標(biāo)考評主體多限于行政機(jī)關(guān)自身，缺乏社會主體參與。雖然《江蘇省依法行政考核辦法》在考核方法上采用了日常考核與年度考核、自查與專項(xiàng)考核、群眾評議與專業(yè)部門考核等多種考核方法相結(jié)合的考核機(jī)制，但是年度考核要以自查自評為基礎(chǔ)，內(nèi)部考核權(quán)重占百分之八十而外部評議只占百分之二十，此種考評方式很難保證依法行政考核的公信力。

（二）指標(biāo)結(jié)構(gòu)不完善，缺乏體現(xiàn)部門特色的評價(jià)指標(biāo)

我國第一個準(zhǔn)概念意義上的地方法治政府建設(shè)指標(biāo)體系——《深圳市法治政府建設(shè)指標(biāo)體系（試行）》，內(nèi)含政府立法工作法治化、公共財(cái)政管理與政府投資法治化、行政決策法治化、行政審批法治化、行政服務(wù)法治化、行政處罰法治化和行政救濟(jì)法治化等12個一級指標(biāo)、44個二級指標(biāo)和225個細(xì)化指標(biāo)。不可否認(rèn)，深圳市法治政府建設(shè)指標(biāo)體系能夠促進(jìn)法治政府建設(shè)，但也不難發(fā)現(xiàn)，該指標(biāo)僅規(guī)定了兩類行政執(zhí)法行為，對其他行政執(zhí)法行為如行政確認(rèn)、行政許可等并未涉及，指標(biāo)設(shè)定不全面，指標(biāo)組成不科學(xué)。2011年《安徽省依法行政考核方案》將考核指標(biāo)分為設(shè)區(qū)的市政府考核指標(biāo)和省直單位考核指標(biāo)兩類，具體包括加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)、加強(qiáng)制度建設(shè)，堅(jiān)持依法科學(xué)民主決策、規(guī)范行政執(zhí)法等七大指標(biāo)。我們也不難發(fā)現(xiàn)，這些指標(biāo)多數(shù)是《綱要》的重復(fù)，指標(biāo)設(shè)計(jì)不具體，針對性不強(qiáng)，缺乏基層政府考核指標(biāo)，對于政府職能部門缺乏本部門的特色指標(biāo)。

（三）指標(biāo)評價(jià)結(jié)果權(quán)威性不足，考核評價(jià)易流于形式

《江蘇省依法行政考核辦法》將考核結(jié)果與獎勵懲處、干部任免掛鉤，考核結(jié)果優(yōu)秀的給予通報(bào)表彰，不合格的給予通報(bào)批評并責(zé)成出具書面整改建議，有違法行政行為的啟動問責(zé)機(jī)制，涉嫌犯罪的移交司法機(jī)關(guān)。《深圳市法治政府建設(shè)指標(biāo)體系（試行）》規(guī)定把法治政府建設(shè)考評結(jié)果作為領(lǐng)導(dǎo)干部選拔、任用、獎懲的重要依據(jù)?！栋不帐∫婪ㄐ姓己朔桨浮穼⒖己私Y(jié)果納入省政府年度目標(biāo)管理考核體系，對于考核中發(fā)現(xiàn)的問題督促被考核單位整改。毋庸置疑，地方法治政府建設(shè)考評指標(biāo)體系中關(guān)于考核結(jié)果的保障機(jī)制，對于保障考評指標(biāo)的權(quán)威性起到了積極作用。但實(shí)踐中，還依然存在著被考評部門漠視法治政府建設(shè)考評指標(biāo)的現(xiàn)象，有的部門甚至平時不重視法治政府建設(shè)，而是臨近考評之時才通過臨時性彌補(bǔ)去應(yīng)付考核評價(jià)。

四、地方法治政府評價(jià)指標(biāo)的完善對策

（一）完善評價(jià)指標(biāo)體系結(jié)構(gòu)

法治政府建設(shè)評價(jià)對象的范圍決定了指標(biāo)體系組成結(jié)構(gòu)，一般而言，考評對象可以分為以下幾類：省、市、縣政府；省、市、縣政府的職能部門；鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道及其附屬機(jī)構(gòu)；具有行政執(zhí)法權(quán)的經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)管委會。因此，法治政府建設(shè)評價(jià)指標(biāo)的組成結(jié)構(gòu)不僅應(yīng)當(dāng)具有通用的“常規(guī)指標(biāo)”，而且應(yīng)當(dāng)具有體現(xiàn)部門特色的“特色指標(biāo)”。[3]常規(guī)指標(biāo)主要包括按照《綱要》的要求能客觀真實(shí)地反映法治政府建設(shè)的基本指標(biāo)；特色指標(biāo)主要包括體現(xiàn)《綱要》要求的具有部門特色的指標(biāo)。對于特色指標(biāo)，建議由政府職能部門、基層政府、具有行政執(zhí)法權(quán)的經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)管委會自行建立并申報(bào)確認(rèn)。必須說明的是，特色指標(biāo)也應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)法治政府建設(shè)的內(nèi)在實(shí)質(zhì)。對于常規(guī)指標(biāo)和特色指標(biāo)在考核評價(jià)指標(biāo)體系中的權(quán)重，我們認(rèn)為，常規(guī)指標(biāo)應(yīng)當(dāng)占七成，特色指標(biāo)占三成，這樣有利于提高各部門建設(shè)法治政府的積極性。

（二）實(shí)現(xiàn)法治政府考核評價(jià)機(jī)制的社會化

法治政府建設(shè)評價(jià)考核指標(biāo)可以由政府制定，但是考核指標(biāo)的運(yùn)作不能仍由政府包辦，應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)考核評價(jià)主體的多元化。“政府治理的過程，不應(yīng)當(dāng)僅僅是政府自主性的擴(kuò)張過程、政府能力的展現(xiàn)過程，更重要的是，它是政府、社會、公眾之間的互助過程?！盵4]保障法治政府建設(shè)評價(jià)指標(biāo)考核結(jié)果公信力的關(guān)鍵是賦予公眾對考評過程的知情權(quán)、參與權(quán)，考評不能僅由政府進(jìn)行。這要求我們要改革、完善現(xiàn)存考核評價(jià)機(jī)構(gòu)的設(shè)置，實(shí)現(xiàn)考核評價(jià)主體的適當(dāng)分工，逐步實(shí)現(xiàn)法治政府考核評價(jià)機(jī)制的社會化。建立由政府考核評價(jià)、人大考核評價(jià)、政協(xié)考核評價(jià)以及社會公眾考核評價(jià)組成的一個具有相對獨(dú)立性的綜合考核評價(jià)機(jī)制，這樣可以拓展民意表達(dá)渠道，使民意充分體現(xiàn)在法治政府考評結(jié)果之中，增強(qiáng)考核評價(jià)結(jié)果的客觀性和公信力。此外，為了保障評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一、評價(jià)結(jié)果的公正，還應(yīng)當(dāng)建立以法治政府建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)的組織實(shí)施機(jī)制，在進(jìn)行考核評價(jià)之時整合評價(jià)資源、協(xié)調(diào)評價(jià)力量，使考核評價(jià)形成合力。

（三）加強(qiáng)指標(biāo)考評結(jié)果的效力

法治政府評價(jià)指標(biāo)體系能否實(shí)現(xiàn)促進(jìn)法治政府建設(shè)的目標(biāo)，其關(guān)鍵在于評價(jià)指標(biāo)體系是否科學(xué)、合理、有針對性，而科學(xué)、合理、有針對性的評價(jià)指標(biāo)體系有效發(fā)揮作用還取決于考核評價(jià)結(jié)果的效力是否具有權(quán)威性。因此，為了保障考核評價(jià)結(jié)果的權(quán)威性，不能簡單地將法治政府評價(jià)指標(biāo)體系中的考核結(jié)果作為領(lǐng)導(dǎo)干部選拔、任用、獎懲的重要依據(jù)，應(yīng)當(dāng)明確將考核評價(jià)結(jié)果納入政府年度考核。對于考核評價(jià)結(jié)果優(yōu)的部門不僅應(yīng)當(dāng)予以表彰，而且應(yīng)當(dāng)明確在干部選任上優(yōu)先考慮；對于考核評價(jià)結(jié)果不合格的部門應(yīng)當(dāng)建立主要責(zé)任人員離崗培訓(xùn)制度。

[1]杜福海.法治指數(shù)不能成為政府的敲門磚和遮羞布[N].法制日報(bào),2008-07-06.

[2]袁曙宏.關(guān)于構(gòu)建我國法治政府指標(biāo)體系的設(shè)想[J].國家行政學(xué)院學(xué)報(bào),2006(4).

[3]申來津,朱勤尚.法治政府評估指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)與運(yùn)作[J].行政論壇,2008(2).

[4]劉歌寧,彭國甫,顏佳華.行政文化學(xué)[M].長沙:湖南地圖出版社,1992.

D912.1

A

1673―2391(2012)04―0100―02

2011—12—27

李生帥，男，安徽碭山人，安徽大學(xué)法學(xué)院。

【責(zé)任編校：江 流】