行政自由裁量權(quán)異化及法律監(jiān)控

吳超晟

（中國(guó)政法大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，北京100088）

行政自由裁量權(quán)異化及法律監(jiān)控

吳超晟

（中國(guó)政法大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，北京100088）

現(xiàn)代行政的目標(biāo)是不斷追求法治行政、服務(wù)行政，因此，行政自由裁量權(quán)也要控制在合理的限度內(nèi)，因?yàn)樾姓杂刹昧繖?quán)的擴(kuò)大使其更加容易被濫用，使得公民的權(quán)利受到侵害。所以現(xiàn)代行政中針對(duì)行政自由裁量權(quán)的異化要進(jìn)行相應(yīng)的法律控制，才能保證現(xiàn)代行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。行政自由裁量權(quán)的異化現(xiàn)象主要表現(xiàn)在超越行政自由裁量權(quán)、濫用行政自由裁量權(quán)、行政處罰顯失公正、拖延履行法律職責(zé)等方面。因此，必須從立法、行政和司法三方面加以控制。

行政自由裁量權(quán)；異化；法律監(jiān)控

一、相關(guān)概念

（一）行政自由裁量權(quán)的含義

行政自由裁量權(quán)是指行政主體出于法律、法規(guī)與行政的目的與精神，根據(jù)法律、法規(guī)所賦予的職責(zé)權(quán)限，針對(duì)具體的行政法律自由選擇而作出公正、合理的行政決定的權(quán)力。其要點(diǎn)體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，其必須是行政主體所享有的權(quán)限范圍內(nèi)的權(quán)力；第二，在行使該權(quán)力時(shí)行政主體可以按照自己的意志與判斷進(jìn)行選擇；第三，行使該權(quán)力是由于缺乏羈束性規(guī)范；第四，在行使該權(quán)力時(shí)，行政主體所作的決定必須合理或者適當(dāng)。在行政自由裁量中，自由裁量包括組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置、行政方式的選擇以及目的上的自由權(quán)衡等各方面。針對(duì)裁量對(duì)象，行政機(jī)關(guān)的意志自由性主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：其一，可以針對(duì)某種事實(shí)按照具體情況加以判斷；其二，在需要采取某種方案或者行動(dòng)時(shí)作出相應(yīng)決定；其三，如果具有多種行政方式可以自由選擇。

（二）異化

其實(shí)此處的異化是引入的一個(gè)哲學(xué)詞語(yǔ)，在使用該詞語(yǔ)時(shí)主要是基于寬泛的涵義來(lái)理解，即如果某個(gè)事物的發(fā)展與其預(yù)設(shè)意圖相悖，即稱之為事物的異化。在行政自由裁量權(quán)中引入該詞語(yǔ)，主要是為了表述行政自由裁量權(quán)在行使過程中與其目的相悖的行為。

二、行政自由裁量權(quán)行使過程中的異化現(xiàn)象

（一）超越行政自由裁量權(quán)

該現(xiàn)象是指行政主體在行使行政自由裁量權(quán)時(shí)超出了法定的范圍、條件或者幅度，處理了不屬于其職權(quán)范圍的人或事，或者處理過程中超出了法律法規(guī)設(shè)定的權(quán)力限度。這種現(xiàn)象主要分兩種情況：一種是一方行政主體行使了另一方的行政職權(quán)，即“無(wú)權(quán)”；另一種是行政主體在行使自身的行政職權(quán)時(shí)，超出了法定的范圍，即“越權(quán)”。比如相關(guān)條例規(guī)定派出所對(duì)當(dāng)事人的處罰權(quán)僅限于警告與500元以下的罰款，但是很多派出所會(huì)在罰款時(shí)超出這個(gè)數(shù)額，這種現(xiàn)象即為越權(quán)。

（二）濫用行政自由裁量權(quán)

行政主體在行使行政自由裁量權(quán)時(shí)，盡管其權(quán)限范圍未超出法定的條件，但是基于某種不合法的動(dòng)機(jī)故意不正當(dāng)行使權(quán)力，從而作出有失公正甚至違法的行政行為。比如行政機(jī)關(guān)在辦理土地使用許可證時(shí)附帶要求開發(fā)商為其提供免費(fèi)住宅；或者車管所征收車輛規(guī)費(fèi)時(shí)加收各種附加費(fèi)等，均屬于行政自由裁量權(quán)的濫用。

（三）行政處罰顯失公正

這種現(xiàn)象主要體現(xiàn)在行政處罰的畸輕或者畸重。因?yàn)獒槍?duì)具體的行政行為，主體是不同的行政人員，其對(duì)法律的理解必然存在一定的差異，會(huì)受到相應(yīng)的局限，或者會(huì)受到外界不良因素的干擾，在行使自由裁量權(quán)時(shí)就會(huì)發(fā)生超出標(biāo)準(zhǔn)、范圍和種類畸輕畸重等問題。比如公安人員處理一起治安行政案件，如果加害人是自己的家屬，所作的畸輕的處罰決定就屬于行政處罰顯失公正。

（四）拖延履行法定職責(zé)

我國(guó)現(xiàn)行法律、法規(guī)以及規(guī)章制度中，有兩類行為有時(shí)限要求，即行政保護(hù)與行政許可行為。法律、法規(guī)對(duì)這兩類行為的時(shí)限作出了或明確或籠統(tǒng)的規(guī)定。實(shí)踐過程中，不管哪種行為，行政主體都有自由裁量其履行法定職責(zé)時(shí)限的權(quán)力。遵循行政管理效率的原則，行政主體要保證行使行政權(quán)的時(shí)效性，職責(zé)要及時(shí)履行。不過實(shí)際情況卻是很多時(shí)候行政主體出于某種不純的動(dòng)機(jī)，拖延履行法定職責(zé)。

三、行政自由裁量權(quán)的法律監(jiān)控措施

（一）立法控制

1.立法上將行政自由裁量權(quán)的種類、幅度以及情節(jié)裁量基準(zhǔn)作進(jìn)一步明確

我國(guó)現(xiàn)行的法律法規(guī)中，涉及到行政管理相關(guān)內(nèi)容的條款，對(duì)自由裁量權(quán)的規(guī)定均相對(duì)比較寬泛，存在過多的彈性條款。很多只對(duì)處罰的種類加以規(guī)定，未明確規(guī)定出量罰的幅度。有些雖然規(guī)定了量刑的幅度，但是范圍太大，或者采取概括性用語(yǔ)，標(biāo)準(zhǔn)不明確，實(shí)際操作性不強(qiáng)。針對(duì)這個(gè)問題，為使其達(dá)到一種理性的裁量基準(zhǔn)，可以借鑒刑罰“中線論”，比如行政處罰可以把處罰基數(shù)選擇在處罰幅度的中線位置。此外，進(jìn)一步明確處罰裁量的依據(jù)，將其范圍、標(biāo)準(zhǔn)具體化，劃分出若干個(gè)裁量等級(jí)與裁量檔次，比如劃分為輕微、較輕、一般、較嚴(yán)重以及嚴(yán)重五個(gè)等級(jí)。此外，針對(duì)行政處罰中一些“兩可”行為，比如從輕、減輕情節(jié)、可以處罰或者不予處罰等現(xiàn)象應(yīng)作進(jìn)一步明確規(guī)定。

2.制定行政程序法

針對(duì)隨意行政的現(xiàn)象，要限制其發(fā)展就要制定出完善、科學(xué)、法制化的行政程序。通過法律形式確定行政程序，一方面，可以保證行政主體的行政行為有章可循，在操作時(shí)可以遵循行政程序法，每個(gè)具體的執(zhí)法環(huán)節(jié)也可以保證有效的程序監(jiān)督，從而防止自由裁量權(quán)的異化；另一方面，行政相對(duì)方可以根據(jù)程序行為對(duì)行政主體加以監(jiān)督，促使其合理行使行政自由裁量權(quán)。此外，行政程序還可以提供嚴(yán)格的法律依據(jù)，幫助行政相對(duì)人判斷自身的權(quán)利是否受到侵犯，或者義務(wù)是否被加重。我國(guó)亟需一部完整的行政程序法，其應(yīng)包括聽證制度、回避制度、信息公開制度、時(shí)效制度以及告知并說(shuō)明理由制度等一系列制度。

（二）行政控制

1.強(qiáng)化行政復(fù)議與行政監(jiān)督監(jiān)察

與行政訴訟相比，行政復(fù)議的突出特點(diǎn)體現(xiàn)在廣泛的監(jiān)督范圍以及簡(jiǎn)便的監(jiān)督程序。行政復(fù)議除了可以審查具體行政行為的違法性以外，還可以對(duì)其適當(dāng)性進(jìn)行審查。行政復(fù)議機(jī)關(guān)針對(duì)行政行為中一些違法、顯失公平或者不當(dāng)?shù)男袨橹苯有惺棺兏鼨?quán)，對(duì)異化行為進(jìn)行糾正。對(duì)于違反政紀(jì)、越權(quán)、濫用職權(quán)的相關(guān)部門或者責(zé)任人，行政監(jiān)察部門要予以懲處，對(duì)于不當(dāng)?shù)男姓袨閯t要向主管機(jī)關(guān)提出撤銷或者改變的監(jiān)察建議。行政復(fù)議以行政隸屬關(guān)系為前提，上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督具有強(qiáng)制性和權(quán)威性，一旦上級(jí)行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)下級(jí)行政機(jī)關(guān)在行使行政自由裁量的過程中有不當(dāng)行為，即可立即予以糾正。這項(xiàng)制度是監(jiān)督行政自由裁量權(quán)運(yùn)作的最經(jīng)濟(jì)的方式，能夠以最少的經(jīng)濟(jì)成本解決行政相對(duì)人與行政機(jī)關(guān)的行政爭(zhēng)議。因此，在現(xiàn)實(shí)生活中應(yīng)加強(qiáng)行政復(fù)議制度的管理和完善，從而更好地監(jiān)督下級(jí)行政機(jī)關(guān)的行政自由裁量行為。

2.完善行政責(zé)任追究制

現(xiàn)代法治要求有權(quán)必有責(zé)，在現(xiàn)代行政中要進(jìn)一步完善嚴(yán)格的行政責(zé)任追究制。此處所提出的嚴(yán)格的制度是指權(quán)力與責(zé)任要十分明確，且權(quán)力與責(zé)任要互相對(duì)應(yīng)，而不是指建立嚴(yán)厲的責(zé)任追究制度。該機(jī)制中反而要包含相關(guān)的獎(jiǎng)勵(lì)內(nèi)容。建立完善的行政責(zé)任追究制度，形成既定的成文規(guī)范，對(duì)懲罰標(biāo)準(zhǔn)及相關(guān)程序作進(jìn)一步明確，可以避免行政權(quán)享有者、行使者濫用職權(quán)，保證行政自由裁量權(quán)合法、有效地行使。

（三）司法控制

1.擴(kuò)大司法審查行政自由裁量權(quán)的受案范圍

《行政訴訟法》共列舉了八種受案范圍，并且在第八項(xiàng)中還有法院可以受理“認(rèn)為司法機(jī)關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)”的行為。可以看出該條款具有一定的兜底特點(diǎn)，所以在實(shí)踐過程中法院要廣泛運(yùn)用，即基于準(zhǔn)概括主義的角度理解受案范圍，進(jìn)一步擴(kuò)大受案范圍，從而保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益。此外，人民法院在審查依自由裁量權(quán)而作出的具體行為時(shí)，要側(cè)重全面性審查，既包括實(shí)體方面的內(nèi)容，也要包括程序方面的內(nèi)容。

2.正確界定違法與不當(dāng)?shù)男姓杂刹昧啃袨?/p>

其實(shí)行政自由裁量權(quán)的違法行為與不當(dāng)行為在表現(xiàn)形式上差別不大，其差別主要體現(xiàn)在錯(cuò)位程度的不同，錯(cuò)位較輕未構(gòu)成違法可以稱其為不當(dāng)，錯(cuò)位嚴(yán)重則構(gòu)成違法。不過在審判結(jié)果上，二者的法律后果卻有著本質(zhì)的差異：如果人民法院認(rèn)定行使行政自由裁量權(quán)行為為違法，則要撤銷該行為；如果認(rèn)定為不當(dāng)，則法院要尊重行政主體的行政自由裁量權(quán)，對(duì)原具體行政行為作出維持判決。所以，針對(duì)行政行為的違法與不當(dāng)，需要準(zhǔn)確把握其中的“度”。只有這樣，才能將司法權(quán)制約行政權(quán)的作用最大化地發(fā)揮出來(lái)，使得行政權(quán)在相應(yīng)的權(quán)屬范圍內(nèi)發(fā)揮其更大的作用。

總之，擴(kuò)展行政自由裁量權(quán)的范圍是社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)，雖然這種趨勢(shì)會(huì)使公民合法權(quán)益受到侵犯的機(jī)會(huì)增加，但是通過法律對(duì)其“自由”空間加以限制，將行政自由裁量權(quán)限定在合理、合法的范圍內(nèi)，就可以保證現(xiàn)代行政法治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

[1]羅正德.試論當(dāng)下行政自由裁量權(quán)的濫用危害及其控制[J].湖南涉外經(jīng)濟(jì)學(xué)院學(xué)報(bào),2009(12).

[2]王蘋.論行政自由裁量權(quán)及其法律控制[J].社會(huì)科學(xué)學(xué)科研究,2010(7).

[3]徐景波.論行政自由裁量權(quán)及其法律控制[J].黑龍江省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào),2009(4).

[4]孫琪.論行政自由裁量權(quán)的法律制導(dǎo)[J].山東省農(nóng)業(yè)管理干部學(xué)院學(xué)報(bào),2010(3).

D912.1

A

1673―2391(2012)04―0098―02

2011—12—30

吳超晟，中國(guó)政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院。

【責(zé)任編校：江 流】