論食品監(jiān)管瀆職犯罪的懲治與預(yù)防

宋 飛，龐 旭

(重慶市人民檢察院 第二分院，重慶404100)

論食品監(jiān)管瀆職犯罪的懲治與預(yù)防

宋 飛，龐 旭

(重慶市人民檢察院 第二分院，重慶404100)

當(dāng)前，食品安全問(wèn)題層出不窮，相伴而生的瀆職犯罪也成了危害食品安全犯罪的一個(gè)毒瘤。食品安全監(jiān)管呈現(xiàn)出權(quán)責(zé)模糊、主動(dòng)失職以及充當(dāng)犯罪分子“保護(hù)傘”等特點(diǎn)。國(guó)家出臺(tái)了一系列規(guī)范性文件強(qiáng)調(diào)打擊食品安全犯罪背后的瀆職犯罪，但仍然存在刑事責(zé)任主體認(rèn)定難、案件發(fā)現(xiàn)難、取證難等司法障礙。因此，需要明晰監(jiān)管職責(zé)，聯(lián)合公眾、媒體以及其他執(zhí)法部門(mén)加大對(duì)食品監(jiān)管瀆職犯罪的查處和懲處力度。

食品安全；食品監(jiān)管；瀆職犯罪

2009年2月28日全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第七次會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)食品安全法》，進(jìn)一步明確了各食品監(jiān)管部門(mén)的職責(zé)，為食品安全監(jiān)管工作提供了重要保障。2011年2月25日全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十九次會(huì)議通過(guò)并于5月1日開(kāi)始施行的《刑法修正案（八）》明確規(guī)定：“負(fù)有食品安全監(jiān)督管理職責(zé)的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員，濫用職權(quán)或者玩忽職守，導(dǎo)致發(fā)生重大食品安全事故或者造成其他嚴(yán)重后果的，處五年以下有期徒刑或者拘役；造成特別嚴(yán)重后果的，處五年以上十年以下有期徒刑。徇私舞弊犯前款罪的，從重處罰?！边@表明了國(guó)家懲治和打擊食品安全犯罪的決心和力度。然而，近來(lái)“瘦肉精”、“毒豆芽”、“染色饅頭”、“毒血旺”、“毒生姜”等一系列食品安全問(wèn)題層出不窮。食品安全屏障為何屢屢被突破？監(jiān)管到底缺失在哪兒？[1]突破打擊食品監(jiān)管瀆職犯罪的瓶頸和障礙，有利于打擊危害食品安全犯罪專項(xiàng)工作的開(kāi)展。

一、食品監(jiān)管瀆職犯罪現(xiàn)狀分析

從曾經(jīng)的“三聚氰胺”奶粉、“大頭娃娃”奶粉、“蘇丹紅”、“假葡萄酒”到近期報(bào)道的“染色饅頭”、“回爐面包”、“瘦肉精”、“毒血旺”、“毒豆芽”等事件，監(jiān)管的介入總在媒體曝光之后，因此被戲稱為“馬后炮”式的監(jiān)管。[2]食品安全方面的職務(wù)犯罪總是與食品安全事件相伴而生，下面試舉幾例：

案例一：從2008年3月起三鹿集團(tuán)、有關(guān)部門(mén)就陸續(xù)接到消費(fèi)者反映奶粉存在問(wèn)題。在之后的四五個(gè)月時(shí)間內(nèi)，各級(jí)檢測(cè)機(jī)構(gòu)先后多次對(duì)三鹿奶粉進(jìn)行檢驗(yàn)，“均未發(fā)現(xiàn)問(wèn)題”。直到9月被媒體曝光后，地方政府和企業(yè)才開(kāi)始徹查，“三聚氰胺”奶粉促使了三鹿集團(tuán)的倒閉。[3]

案例二：江蘇省無(wú)錫市工商行政管理局崇安分局廣益工商所原監(jiān)管員唐敏華、浦達(dá)明在任職期間收受高奇等人好處，徇私舞弊不履行監(jiān)管職責(zé)，擅離職守，甚至將有關(guān)部門(mén)集中打假的行動(dòng)計(jì)劃透露給高奇等人。檢察機(jī)關(guān)分別以涉嫌放縱制售偽劣商品犯罪行為罪、玩忽職守罪對(duì)唐敏華、浦達(dá)明立案?jìng)刹?。[4]

案例三：河南“瘦肉精”事件被曝光后，檢察機(jī)關(guān)介入查辦有關(guān)行政管理和執(zhí)法人員濫用職權(quán)、失職瀆職等職務(wù)犯罪情況。孟州市畜牧局趙和鎮(zhèn)、畜牧防疫中心站檢疫員李正福、動(dòng)物防疫中心防疫員田偉斌等12名涉嫌瀆職犯罪的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員已經(jīng)由河南省檢察機(jī)關(guān)立案?jìng)刹椤5]

溫總理針對(duì)惡性食品安全事件曾指出：“誠(chéng)信的缺失、道德的滑坡已經(jīng)到了何等嚴(yán)重的地步?！盵6]多數(shù)人會(huì)理解為對(duì)生產(chǎn)者和企業(yè)的批判和痛斥，“但現(xiàn)實(shí)情況告訴我們，在全社會(huì)呼喚企業(yè)家身體里應(yīng)流淌著道德血液的時(shí)候，我們或許更該關(guān)注，監(jiān)管者體內(nèi)流淌著怎樣的血液?！盵7]當(dāng)前消費(fèi)者與生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者在食品安全方面呈現(xiàn)嚴(yán)重信息不對(duì)稱，監(jiān)管者作為食品安全的最后一條屏障，理應(yīng)嚴(yán)懲食品安全違法失信行為，指導(dǎo)改善生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)條件，引導(dǎo)消費(fèi)者理性消費(fèi)和幫助依法維權(quán)。然而，很多監(jiān)管者不僅不履行監(jiān)管職責(zé)，而且還從中謀取不法利益，甚至與食品安全犯罪分子沆瀣一氣，充當(dāng)其“保護(hù)傘”。通過(guò)對(duì)一系列惡性食品安全事件的統(tǒng)計(jì)分析，發(fā)現(xiàn)食品安全監(jiān)管現(xiàn)狀存在如下顯著特征：

第一，監(jiān)管職責(zé)界限模糊，呈現(xiàn)“九龍治水”局面。從國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)的組成部門(mén)來(lái)看，食品安全的管理涉及13個(gè)主要部門(mén)，不同食品品種、不同環(huán)節(jié)，都不同的部門(mén)在管理。①國(guó)務(wù)院食安辦負(fù)責(zé)食品監(jiān)管工作的協(xié)調(diào)、監(jiān)督、指導(dǎo)；衛(wèi)生部門(mén)承擔(dān)食品安全綜合協(xié)調(diào)；工商部門(mén)監(jiān)管流通環(huán)節(jié)；農(nóng)業(yè)部監(jiān)管初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)；商務(wù)部門(mén)主管食品流通行業(yè)；食藥監(jiān)管局監(jiān)管消費(fèi)環(huán)節(jié)；質(zhì)檢總局監(jiān)管生產(chǎn)加工和進(jìn)出口活動(dòng)；工信部管理食品工業(yè)行業(yè)；公安機(jī)關(guān)打擊食品安全犯罪等，涉及13個(gè)部門(mén)。各管一塊，各轄一段，存在職能交叉、權(quán)責(zé)不清。初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量劃歸農(nóng)業(yè)部門(mén)管；食品的質(zhì)量檢測(cè)，劃歸質(zhì)檢、藥檢部門(mén)管。但這些部門(mén)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)并沒(méi)有負(fù)責(zé)食品安全的相應(yīng)機(jī)構(gòu)。工商部門(mén)有人可以管，但有越權(quán)之嫌；有權(quán)限可以管的部門(mén)，卻受限于系統(tǒng)與人員的缺乏，鞭長(zhǎng)莫及。[8]各部門(mén)監(jiān)管也存在掣肘情況，工商部門(mén)曝光市場(chǎng)食品質(zhì)量問(wèn)題，質(zhì)檢、藥檢部門(mén)認(rèn)為丟了他們的丑。遇到職能交叉或者空白地帶，各部門(mén)就相互推諉，致使無(wú)人監(jiān)管。

第二，監(jiān)管部門(mén)主動(dòng)失職，實(shí)行“養(yǎng)魚(yú)執(zhí)法”。當(dāng)前監(jiān)管領(lǐng)域中，存在禍國(guó)殃民的“養(yǎng)魚(yú)執(zhí)法”現(xiàn)象。很多監(jiān)管部門(mén)都是讓“小事拖大，大事拖炸”，然后再去進(jìn)行“創(chuàng)收罰款”。山東某縣質(zhì)監(jiān)局一位食品審查員曾多次向記者反映基層監(jiān)管問(wèn)題：“現(xiàn)在的財(cái)政供養(yǎng)機(jī)制不是很順，收費(fèi)罰款省局、市局都扣一部分，剩下大約80%是‘自己’的，所有人的工資福利就從收費(fèi)、罰款中出。如果說(shuō)之前曝出的上海出租車運(yùn)營(yíng)是‘釣魚(yú)執(zhí)法’，我們現(xiàn)在就變成了‘養(yǎng)魚(yú)執(zhí)法’，每天的工作目標(biāo)就是想著如何完成‘創(chuàng)收’任務(wù)?！盵9]之所以出現(xiàn)“馬后炮”式的監(jiān)管，很大程度源于此。這種“養(yǎng)魚(yú)執(zhí)法”的行為是一種公開(kāi)的瀆職行為。

第三，部分監(jiān)管人員充當(dāng)食品犯罪“保護(hù)傘”。實(shí)踐中，有些監(jiān)管者在利益面前不能堅(jiān)守立場(chǎng)，收受被監(jiān)管者的賄賂，徇私舞弊不查處食品違法犯罪行為，甚至與被監(jiān)管者串通一氣，為其通風(fēng)報(bào)信逃避檢查，包庇和掩飾犯罪行為。湖南省放縱用“瘦肉精”喂養(yǎng)、銷售生豬的禹喜云等人和江蘇省徇私舞弊不履行職責(zé)并為不法分子通風(fēng)報(bào)信的唐敏華、浦達(dá)明就是典型食品犯罪的“保護(hù)傘”。

二、食品監(jiān)管瀆職犯罪的打擊及障礙

2009年2月全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過(guò)了《食品安全法》，成為我國(guó)第一部針對(duì)食品安全保障的法律。時(shí)隔一年，《刑法修正案（八）》新增了食品監(jiān)管瀆職罪，著力打擊食品安全領(lǐng)域的職務(wù)犯罪。同時(shí)，從中央到地方紛紛出臺(tái)文件強(qiáng)調(diào)加大食品監(jiān)管瀆職犯罪的查處力度。

（一）食品監(jiān)管瀆職罪的打擊

國(guó)家高度重視危害食品安全領(lǐng)域的犯罪，特別是食品安全領(lǐng)域的職務(wù)犯罪，相繼出臺(tái)了一系列規(guī)范性文件強(qiáng)調(diào)加大食品監(jiān)管瀆職犯罪的查處力度。②一是國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員濫用職權(quán)、玩忽職守，違法為不符合食品安全生產(chǎn)條件的公司企業(yè)辦理生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可證、衛(wèi)生許可證，濫用公司監(jiān)管職責(zé)的瀆職行為。二是國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員不履行和不認(rèn)真履行職責(zé)、徇私舞弊，放縱制售假冒偽劣食品、有毒有害食品的瀆職行為。三是國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員徇私舞弊不移交刑事案件的瀆職行為。四是國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員徇私舞弊偽造食品合格檢驗(yàn)結(jié)果和動(dòng)植物檢疫徇私舞弊、嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任對(duì)應(yīng)當(dāng)檢驗(yàn)的食品不檢驗(yàn)以及錯(cuò)誤出證、延誤出證的瀆職行為。五是國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員不認(rèn)真履行環(huán)境監(jiān)管職責(zé)，造成重大食品污染事故發(fā)生的環(huán)境監(jiān)管失職罪。六是國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員濫用職權(quán)、玩忽職守，導(dǎo)致重大食品安全監(jiān)管事故發(fā)生，嚴(yán)重危害人民群眾生命安全和身體健康，造成公共財(cái)產(chǎn)、國(guó)家和人民利益重大損失的瀆職行為。七是國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員包庇、縱容非法違法生產(chǎn)，幫助犯罪分子逃避處罰，充當(dāng)黑惡勢(shì)力和有組織犯罪“保護(hù)傘”的犯罪行為。2010年9月15日，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部等四部門(mén)聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于依法嚴(yán)懲危害食品安全犯罪活動(dòng)的通知》，強(qiáng)調(diào)對(duì)于包庇、縱容危害食品安全違法犯罪活動(dòng)的腐敗分子，以及在食品安全監(jiān)管和查處危害食品安全違法犯罪活動(dòng)中收受賄賂、玩忽職守、濫用職權(quán)、徇私枉法、不履行法定職責(zé)的國(guó)家工作人員，要排除一切阻力和干擾，加大查處力度，依法從重處罰。對(duì)與危害食品安全相關(guān)的職務(wù)犯罪分子一般不得適用緩刑或者判處免予刑事處罰。2011年3月28日最高人民檢察院下發(fā)《關(guān)于依法嚴(yán)懲危害食品安全犯罪和相關(guān)職務(wù)犯罪活動(dòng)的通知》，要求各級(jí)檢察機(jī)關(guān)對(duì)涉嫌犯罪但不依法移送或者有案不立、有罪不究、以罰代刑、重罪輕判的，要依法予以監(jiān)督糾正。同月，開(kāi)展查辦危害民生民利瀆職侵權(quán)犯罪專項(xiàng)工作，再次將涉食品安全問(wèn)題瀆職犯罪作為重點(diǎn)內(nèi)容進(jìn)行了部署。4月14日、26日、28日，最高檢反貪污賄賂總局、瀆職侵權(quán)檢察廳、職務(wù)犯罪預(yù)防廳先后發(fā)文，對(duì)懲治和預(yù)防食品安全監(jiān)管領(lǐng)域貪污賄賂、失職瀆職等職務(wù)犯罪進(jìn)行了專項(xiàng)部署。4月29日最高人民檢察院下發(fā)通知，要求各級(jí)檢察機(jī)關(guān)認(rèn)真貫徹于5月1日起實(shí)施的《刑法修正案(八)》，進(jìn)一步加大力度，嚴(yán)肅查辦危害食品安全的瀆職犯罪，重點(diǎn)查辦七方面的案件。從2010年9月開(kāi)始，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)懲治與預(yù)防瀆職侵權(quán)犯罪展覽在全國(guó)各地進(jìn)行巡回展覽，食品監(jiān)管瀆職犯罪再次成為重點(diǎn)宣傳內(nèi)容，意在引起社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。

各地方也紛紛出臺(tái)規(guī)范性文件加大查辦和查處食品監(jiān)管領(lǐng)域職務(wù)犯罪力度。重慶市人民檢察院下發(fā)《開(kāi)展打擊危害食品藥品安全犯罪專項(xiàng)行動(dòng)工作意見(jiàn)》，要求全市各級(jí)檢察機(jī)關(guān)要突出查辦國(guó)家工作人員利用行政管理權(quán)、執(zhí)法權(quán)和司法權(quán)索賄受賄的案件，重視查辦食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者為謀取不正當(dāng)利益而拉攏腐蝕國(guó)家工作人員的行賄犯罪案件，特別是要從嚴(yán)懲處重大食品安全事件背后的腐敗問(wèn)題。重慶市高級(jí)人民法院出臺(tái)了《關(guān)于依法從嚴(yán)審理食品藥品安全案件的意見(jiàn)》，強(qiáng)調(diào)對(duì)負(fù)有食品安全監(jiān)督管理職責(zé)的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員，濫用職權(quán)或者玩忽職守，導(dǎo)致發(fā)生重大食品安全事故或者造成其他嚴(yán)重后果的，嚴(yán)格按照刑法規(guī)定以食品監(jiān)管瀆職罪追究刑事責(zé)任；對(duì)因徇私舞弊導(dǎo)致發(fā)生重大食品安全事故或者其他嚴(yán)重后果的，依法從重處罰。為進(jìn)一步加強(qiáng)打擊危害食品安全犯罪和相關(guān)職務(wù)犯罪，上海市檢察院也制定了《關(guān)于依法從快辦理危害食品安全犯罪及相關(guān)職務(wù)犯罪案件的實(shí)施意見(jiàn)》。

（二）懲治食品監(jiān)管瀆職犯罪的障礙

國(guó)家高度重視查處食品案件領(lǐng)域的瀆職犯罪，然而食品安全事件依舊層出不窮，食品監(jiān)管部門(mén)履職狀況無(wú)法讓公眾滿意。問(wèn)題的根本在于懲治食品監(jiān)管瀆職犯罪存在諸多障礙。

第一，食品監(jiān)管瀆職犯罪刑事責(zé)任主體認(rèn)定難。刑事責(zé)任主體是刑事責(zé)任的最終承擔(dān)者，根據(jù)《刑法修正案（八）》中關(guān)于食品監(jiān)管瀆職罪的規(guī)定可知該罪的犯罪主體是“負(fù)有食品安全監(jiān)督管理職責(zé)的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員”。此罪犯罪主體認(rèn)定的關(guān)鍵在于確定哪些國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員負(fù)有食品監(jiān)管的職責(zé)。我國(guó)食品監(jiān)管采用的是分段管理模式，涉及食品監(jiān)管職責(zé)的部門(mén)多達(dá)十幾個(gè)。不同的部門(mén)參與不同環(huán)節(jié)的監(jiān)管，監(jiān)管的過(guò)程中也存在職能交叉或者空白地帶等問(wèn)題。出現(xiàn)多個(gè)部門(mén)都能管，結(jié)果是誰(shuí)都沒(méi)有管的局面。實(shí)踐中，問(wèn)題食品經(jīng)過(guò)生產(chǎn)、流通、經(jīng)營(yíng)等多個(gè)環(huán)節(jié)，最后導(dǎo)致惡性事件的發(fā)生，到底是哪個(gè)環(huán)節(jié)哪個(gè)部門(mén)的責(zé)任，或者說(shuō)多個(gè)部門(mén)都有責(zé)任，最終誰(shuí)來(lái)承擔(dān)問(wèn)題食品監(jiān)管失職的刑事責(zé)任是個(gè)問(wèn)題。因此，權(quán)責(zé)不清，多個(gè)部門(mén)相互推諉，致使食品監(jiān)管瀆職行為的刑事責(zé)任被架空，結(jié)果便是不了了之。如此惡性循環(huán)，食品監(jiān)管也就漏洞百出，食品安全事件必將泛濫。

第二，食品監(jiān)管瀆職犯罪案件發(fā)現(xiàn)難取證難。從查處的食品監(jiān)管職務(wù)犯罪案件來(lái)看，幾乎都是在食品案件事件大范圍爆發(fā)后才發(fā)現(xiàn)相關(guān)監(jiān)管人員存在濫用職權(quán)或者玩忽職守的行為。湖南查獲一“瘦肉精”案件，到案發(fā)為止已持續(xù)了三年多，已形成了強(qiáng)大的瘦肉精產(chǎn)銷鏈條，涉案金額高達(dá)3000多萬(wàn)元，涉及16個(gè)省市。[10]時(shí)間如此之長(zhǎng)，范圍如此之大，監(jiān)管人員竟沒(méi)有絲毫察覺(jué)恐怕難以令人信服。然而在事件沒(méi)有暴露之前，偵查人員很難發(fā)現(xiàn)監(jiān)管人員存在瀆職行為。實(shí)踐中，每次食品安全問(wèn)題發(fā)生后，監(jiān)管部門(mén)“理直氣壯”地把矛頭指向肇事者，但監(jiān)管部門(mén)和監(jiān)管人員的失職卻易被忽視。[11]因此，“養(yǎng)魚(yú)執(zhí)法”便有了生存的空間。除主體權(quán)責(zé)不清外，刑法上的因果關(guān)系證明也比較困難，致使在此類案件的查處中存在取證難的問(wèn)題。對(duì)于這種“馬后炮”式的監(jiān)管，偵查人員對(duì)其查處和取證都非常困難。

第三，食品監(jiān)管職務(wù)犯罪查處難。涉及食品監(jiān)管領(lǐng)域的瀆職犯罪，很少是單個(gè)人的行為所致，往往是多個(gè)人、多個(gè)部門(mén)共同不作為并常伴有“利用行政管理權(quán)、執(zhí)法權(quán)和司法權(quán)索賄受賄”和“食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者為謀取不正當(dāng)利益而拉攏腐蝕國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的行賄”等情況。監(jiān)管人員或者監(jiān)管部門(mén)濫用職權(quán)或者玩忽職守不履行職責(zé)，甚至包庇、縱容違法犯罪行為，幫助犯罪分子逃避處罰，充當(dāng)犯罪分子“保護(hù)傘”。據(jù)報(bào)道，2011年1-5月全國(guó)檢察部門(mén)共立案?jìng)刹樯婕笆称钒踩膰?guó)家工作人員職務(wù)犯罪案件37件57人，其中貪污賄賂犯罪案件共17件18人，瀆職犯罪20件39人。在河南“瘦肉精”案件中，檢察部門(mén)查出了瀆職人員26人，都是畜牧監(jiān)管人員。[12]實(shí)踐中危害食品安全瀆職犯罪窩案串案多，經(jīng)常是“查一人動(dòng)一窩”，錯(cuò)綜復(fù)雜的關(guān)系增加了辦案的難度。

三、懲治食品監(jiān)管瀆職犯罪的思路與對(duì)策

當(dāng)前食品安全形勢(shì)非常嚴(yán)峻，“要在最短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)食品安全形勢(shì)的根本好轉(zhuǎn)，重中之重是充分加強(qiáng)政府部門(mén)對(duì)食品安全各環(huán)節(jié)的監(jiān)管”，[13]然而食品監(jiān)督瀆職犯罪卻是當(dāng)前比較突出的問(wèn)題。因此，加大打擊和懲治食品監(jiān)管瀆職犯罪力度，提高食品安全監(jiān)管的積極性和有效性，對(duì)促進(jìn)食品安全也十分有益。

（一）厘清食品監(jiān)管部門(mén)職能，明確刑事責(zé)任主體

2009年2月通過(guò)的《中華人民共和國(guó)食品安全法》第四條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院設(shè)立食品安全委員會(huì)，其工作職責(zé)由國(guó)務(wù)院規(guī)定。國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門(mén)承擔(dān)食品安全綜合協(xié)調(diào)職責(zé)，負(fù)責(zé)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定、食品安全信息公布、食品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的資質(zhì)認(rèn)定條件和檢驗(yàn)規(guī)范的制定，組織查處食品安全重大事故。國(guó)務(wù)院質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理和國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)依照本法和國(guó)務(wù)院規(guī)定的職責(zé)，分別對(duì)食品生產(chǎn)、食品流通、餐飲服務(wù)活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督管理?！边@說(shuō)明我國(guó)食品安全分段監(jiān)管的模式還沒(méi)有從根本上改變。實(shí)踐中，食品安全問(wèn)題往往是從一個(gè)環(huán)節(jié)延續(xù)到多個(gè)環(huán)節(jié)，責(zé)任主體比較模糊。早在2005年，上海就探索了衛(wèi)生監(jiān)管大部制，即食品全過(guò)程監(jiān)管歸屬上海藥監(jiān)局，原衛(wèi)生部門(mén)負(fù)責(zé)的食品安全執(zhí)法主體資格、移交給上海藥監(jiān)局，流通環(huán)節(jié)和消費(fèi)環(huán)節(jié)的監(jiān)管職能也劃歸其中。上海市藥監(jiān)局目前定位是“市政府綜合監(jiān)督食品、保健品、化妝品安全管理和負(fù)責(zé)全市藥品監(jiān)督管理的直屬機(jī)構(gòu)?！盵14]深圳市食品藥品監(jiān)管局正式啟動(dòng)了“大市場(chǎng)”綜合監(jiān)管模式，對(duì)深圳市的監(jiān)管現(xiàn)狀進(jìn)行了分析、梳理，定位為“4326”格局。①所謂“4326格局”——四個(gè)行業(yè)：藥品、醫(yī)療器械、保健品、化妝品；三大塊管理對(duì)象：生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、使用（醫(yī)療機(jī)構(gòu)）；兩個(gè)板塊：生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)和使用大市場(chǎng)；相關(guān)職能具體劃分到內(nèi)部六個(gè)監(jiān)管單位：3個(gè)分局（含大隊(duì)、管市場(chǎng)、使用環(huán)節(jié)）、3個(gè)處室（分管保健品、化妝品和藥械生產(chǎn)企業(yè)），分局處室互不干涉干擾。這些改革探索目的都是為了實(shí)現(xiàn)“權(quán)責(zé)統(tǒng)一”、避免“多頭監(jiān)管”。筆者認(rèn)為，食品監(jiān)管應(yīng)逐步形成統(tǒng)管與分管相結(jié)合的模式。如果出現(xiàn)部分環(huán)節(jié)瀆職的情況，就直接追究分管環(huán)節(jié)的責(zé)任；如果出現(xiàn)集體瀆職的情況，就追究統(tǒng)管者的責(zé)任。

（二）加大食品安全職務(wù)犯罪的懲處力度

從法律規(guī)定來(lái)看，食品監(jiān)管瀆職罪的一般情況處五年以下有期徒刑或者拘役；造成特別嚴(yán)重后果的，處五年以上十年以下有期徒刑，相比普通的濫用職權(quán)罪、玩忽職守罪以及環(huán)境監(jiān)管失職罪的法定刑要高。②如濫用職權(quán)罪、玩忽職守罪一般情況處三年以下有期徒刑或者拘役；情節(jié)特別嚴(yán)重的，處三年以上七年以下有期徒刑。徇私舞弊犯本罪的，處五年以下有期徒刑或者拘役；情節(jié)特別嚴(yán)重的，處五年以上十年以下有期徒刑。環(huán)境監(jiān)管失職罪為三年以下有期徒刑或者拘役。2010年9月四部門(mén)聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于依法嚴(yán)懲危害食品安全犯罪活動(dòng)的通知》明確規(guī)定：“對(duì)與危害食品安全相關(guān)的職務(wù)犯罪分子一般不得適用緩刑或者判處免予刑事處罰?！边@都表明我國(guó)打擊食品監(jiān)管瀆職犯罪的決心。從司法實(shí)踐來(lái)看，很多監(jiān)管人員不僅不履行職責(zé)，而且還助紂為虐，充當(dāng)犯罪分子的“保護(hù)傘”。國(guó)家以及地方法檢機(jī)關(guān)相繼出臺(tái)文件強(qiáng)調(diào)要嚴(yán)懲食品犯罪“保護(hù)傘”，依法從重處罰。食品犯罪已不是新鮮事物，大量惡性食品安全事件頻頻出現(xiàn)，然而其背后的瀆職犯罪查處比較少。實(shí)踐中，很大部分食品監(jiān)管瀆職行為是以行政問(wèn)責(zé)手段代替了刑事責(zé)任。問(wèn)責(zé)往往也是“雷聲大雨點(diǎn)小”，隨后被問(wèn)責(zé)者又在其他部門(mén)被重用。在食品安全方面應(yīng)杜絕這種現(xiàn)象，只要達(dá)到刑法追訴標(biāo)準(zhǔn)就要嚴(yán)格追究刑事責(zé)任。

（三）加大食品監(jiān)管瀆職犯罪的查處力度

食品監(jiān)管瀆職犯罪的一個(gè)顯著特征就是發(fā)現(xiàn)難取證難。如何才能及時(shí)有效地查處食品監(jiān)管瀆職犯罪？一是堅(jiān)持從食品安全犯罪中倒查相關(guān)職務(wù)犯罪。當(dāng)前，食品安全問(wèn)題如洪水泛濫，大部分惡性食品事件背后都蘊(yùn)藏著職務(wù)犯罪。因此，倒查食品安全犯罪就會(huì)讓食品安全職務(wù)犯罪無(wú)處遁形。二是加強(qiáng)對(duì)食品監(jiān)管部門(mén)的監(jiān)管。食品監(jiān)管部門(mén)要進(jìn)行食品安全方面的檢查、抽查以及違法情況的處罰等等，這些材料是其履職與否的表現(xiàn)。同時(shí)結(jié)合這些材料走訪相關(guān)企業(yè)和個(gè)人，一方面有利于發(fā)現(xiàn)食品監(jiān)管部門(mén)瀆職的情況，另一方面有利于威懾那些食品相關(guān)的企業(yè)與個(gè)人。三是要與公安機(jī)關(guān)加強(qiáng)配合。那些危害食品安全的犯罪分子，經(jīng)常拉攏腐蝕食品監(jiān)管方面的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員，他們能夠提供食品安全犯罪背后職務(wù)犯罪的線索。同時(shí)，食品監(jiān)管領(lǐng)域的職務(wù)犯罪存在窩案串案的情形，加強(qiáng)多方面的配合，更加有利于突破大案要案。

（四）充分發(fā)揮公眾與媒體的監(jiān)督力量

食品安全與每個(gè)人的生活息息相關(guān)，因而要充分發(fā)揮公眾以及媒體在食品監(jiān)管方面的作用。一是設(shè)立公開(kāi)的嚴(yán)打食品違法活動(dòng)的舉報(bào)電話。鼓勵(lì)公眾針對(duì)食品違法活動(dòng)進(jìn)行舉報(bào)，能讓食品監(jiān)管置于公眾的監(jiān)督之下。公眾也可以將不作為或亂作為的食品監(jiān)管部門(mén)反映到檢察機(jī)關(guān)，從而有利于打擊食品監(jiān)管方面的職務(wù)犯罪。二是要加強(qiáng)新聞報(bào)道、網(wǎng)絡(luò)傳媒等媒體的監(jiān)督作用。媒體可以曝光那些黑心食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)商們的無(wú)恥行為，也可以揭露那些漠視“黑食品”作惡的官員的行為，形成強(qiáng)大的監(jiān)督和輿論壓力。還可以利用媒體加強(qiáng)食品安全方面的知識(shí)宣傳，讓公眾能夠識(shí)別更多問(wèn)題食品。三是政府要支持公眾、媒體監(jiān)督。政府部門(mén)應(yīng)支持公眾、媒體第一時(shí)間披露食品安全事件；應(yīng)支持媒體對(duì)食品安全事件的問(wèn)責(zé)進(jìn)行監(jiān)督，問(wèn)責(zé)沒(méi)有落到實(shí)處監(jiān)管瀆職問(wèn)題就無(wú)法好轉(zhuǎn)；還應(yīng)支持媒體對(duì)食品安全防范機(jī)制、體制進(jìn)行討論，廣開(kāi)言路，尋求化解食品安全矛盾的長(zhǎng)效機(jī)制。[15]

[1]中國(guó)新聞網(wǎng).食品安全挑戰(zhàn)想象力司法之劍或應(yīng)揮向監(jiān)管機(jī)構(gòu)[EB/OL].http://www.chinanews.com/cj/2011/04-19/2982811.sh tml，2011-04-19.

[2]法治周末.食品監(jiān)管體系再檢討[EB/OL].http://www.legalweekl y.cn/content.jsp?id=166857&lm=%E6%A0%B8%E5%BF%83%E6%8A%A5%E9%81%93，2011-04-27.

[3]新京報(bào)網(wǎng).食品安全惡性事件頻出 監(jiān)管被指“養(yǎng)魚(yú)執(zhí)法”[EB/OL].http://news.bjnews.com.cn/2011/0419/115758.shtml，2011-04-19.

[4]太湖明珠網(wǎng).通風(fēng)報(bào)信助商販逃避監(jiān)管廣益工商所揪“內(nèi)鬼”[E B/OL].http://www.thmz.com/col23/col63/2011/04/2011-04-2 8 930560.html，2011-04-28.

[5]新華網(wǎng).河南12名公職人員因“瘦肉精”事件被立案?jìng)刹閇EB/OL].http://news.xinhuanet.com/2011-04/08/c_13819493.htm，2011-04-08.

[6]新華網(wǎng).講真話 察實(shí)情--同國(guó)務(wù)院參事和中央文史研究館館員座談時(shí)的講話[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/politics/2 011-04/17/c_121314799.htm，2011-04-17.

[7]郭欽.監(jiān)管者更需要道德血液[N].人民日?qǐng)?bào)（海外版）第5版，20 1 1-04-23.

[8]慕毅飛.食品安全不能再“九龍治水”[EB/OL].http://opini on.peo ple.com.cn/h/2011/0616/c159301-1206586097.html，2011-06-1 6.

[9]新京報(bào)網(wǎng).食品安全惡性事件頻出監(jiān)管被指“養(yǎng)魚(yú)執(zhí)法”[EB/OL].http://news.bjnews.com.cn/2011/0419/115758.shtml,2011-04-1 9.

[10]騰訊網(wǎng).湖南警方破獲制售瘦肉精案涉及16個(gè)省市[EB/OL].http://news.qq.com/a/20110428/000172.htm?pgv_ref=aio，201 1-05-09.

[11]新京報(bào)網(wǎng).食品安全惡性事件頻出監(jiān)管被指“養(yǎng)魚(yú)執(zhí)法”[EB/OL].http://news.bjnews.com.cn/2011/0419/115758.shtml，2011-04-19.

[12]新京報(bào).食品安全職務(wù)犯罪查處37件57人[EB/OL].http://epaper.bjnews.com.cn/html/2011-05/24/content_234607.htm?di v=-1，2011-05-24.

[13]鐘燕群.抓好食品安全保障的關(guān)鍵點(diǎn)[J].上海人大,2011(6).

[14]孫東輝.食品安全監(jiān)管應(yīng)權(quán)責(zé)一致改變“多頭監(jiān)管”[N].中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào),2008-10-15.

[15]中國(guó)日?qǐng)?bào).網(wǎng)論：支持媒體監(jiān)督食品安全關(guān)鍵在政府不護(hù)短[E B/OL].http://www.chinadaily.com.cn/hqss/jia nk ang/2011-0 4-22/content_2398058.html，2011-04-22.

DF792.6

A

1673―2391(2012)04―0077―04

2011—11—20

宋飛，重慶市人民檢察院第二分院研究室；龐旭，重慶市人民檢察院第二分院辦公室。

【責(zé)任編校：周文慧】