實有人口、實有房屋管理長效機制建設(shè)的思考

楊 紅

（湖北警官學(xué)院 治安管理系，湖北 武漢430035）

實有人口、實有房屋管理長效機制建設(shè)的思考

楊 紅

（湖北警官學(xué)院 治安管理系，湖北 武漢430035）

實有人口、實有房屋的管理在工作中簡稱為“兩實”管理。它強調(diào)對現(xiàn)實社會中實有人口及房屋的動態(tài)信息全方位掌控，其采集人口與房屋的基礎(chǔ)信息能有效地為社會管理和公安工作服務(wù)。當(dāng)前“兩實”管理存在諸多問題，應(yīng)有的作用沒有充分發(fā)揮出來。該項工作應(yīng)結(jié)合社會管理創(chuàng)新的要求，依靠黨委政府的力量，發(fā)動社會參與，以信息化建設(shè)為契機，建立科學(xué)有效、規(guī)范務(wù)實的長效管理機制。

實有人口；實有房屋；社會參與；信息化

所謂“兩實”管理，就是“實有人口、實有房屋”管理。具體是指抓好實有人口（含常住人口和流動人口）、實有房屋（含住宅和店面）的管理服務(wù)。通過集中采集人、房信息，科學(xué)分類、分責(zé)落實，推進政府公共服務(wù)在基層社區(qū)的拓展延伸，力爭達到管理不留縫隙，服務(wù)不留盲區(qū)。我國目前人戶分離現(xiàn)象突出，對流動人口和出租房屋的管理長期陷入困境，導(dǎo)致公安機關(guān)對社會人口底數(shù)掌握不清，動態(tài)掌控不足，基礎(chǔ)信息薄弱。如何對實有人口、實有房屋進行科學(xué)有效管理是迫切需要解決的問題?！靶畔⒅鲗?dǎo)警務(wù)”是警務(wù)信息化建設(shè)的根本，“大情報”系統(tǒng)是信息化警務(wù)的必然要求，所有的警務(wù)工作以及信息情報的研判分析都需要依托基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)?！皟蓪崱惫芾聿杉丝谂c房屋信息正是提供基礎(chǔ)信息服務(wù)的，因而“兩實”管理對信息化警務(wù)建設(shè)，對大情報信息系統(tǒng)的構(gòu)建具有重要意義。

一、當(dāng)前“兩實”管理工作存在的主要問題

“兩實”管理夯實了社會管理根基，不但為公安工作提供服務(wù)，還對黨政機關(guān)、其他職能部門的社會管理有所促進，綜合社會效益明顯。我省“兩實”管理工作在短期內(nèi)取得了巨大成就，但也存在一些問題，采集和使用了大量基礎(chǔ)信息的同時，如何有效利用和更新基礎(chǔ)信息，使這項工作能常態(tài)持續(xù)下去，還值得進一步探討。

（一）各地發(fā)展不均衡

公安基礎(chǔ)信息是整個信息工作的基礎(chǔ)，信息采集錄入是警務(wù)信息化建設(shè)的基礎(chǔ)與源頭。全國各地為了建立人口的基本信息數(shù)據(jù)庫，都開展了“兩實”全覆蓋管理工作。但由于各地重視程度不一，采取措施力度不同，實際效果存在差異。有的地方“兩實”管理工作落到實處，基礎(chǔ)信息采集齊全、準確，完成第一階段的海量信息采集后嘗到了信息化在實踐中的甜頭，加大投入，并形成了有效的運行機制，積極探索“兩實”管理的常態(tài)化運作。而有的地方在完成第一階段“軍團作戰(zhàn)”式的信息采集后，人員解散，沒有經(jīng)費保障，后期的信息動態(tài)更新無人跟進，導(dǎo)致基礎(chǔ)信息庫無法發(fā)揮實際效力，造成事人財物的浪費。

（二）信息采錄技術(shù)設(shè)計缺陷

信息采錄設(shè)計上存在缺陷[1]，會直接影響到信息采錄的質(zhì)量，也會間接影響工作人員的工作積極性?？茖W(xué)的表格內(nèi)容設(shè)計，簡便的錄入操作方式，才能讓“兩實”管理工作順利開展。以湖北省為例，“兩實”全覆蓋錄入信息表格有八大類，錄入項目十分詳盡，有部分群眾甚至包括部分公安干警認為“兩實”信息涉及公民的房產(chǎn)狀況、生活狀況等隱私，很多群眾不理解，對采錄信息持抵觸情緒，造成登門采集信息難度大，有的地方就讓群眾自己填表，造成數(shù)據(jù)真實性無法保證，刻意隱瞞或者弄虛作假，虛報、謊報的情況時有發(fā)生，導(dǎo)致信息收集不全、不真。同時，“兩實”信息的名詞較多，很多工作人員即使經(jīng)過培訓(xùn)但仍然不能區(qū)分專業(yè)術(shù)語，這也給信息的分類采錄埋下隱患，如果不能規(guī)范錄入，對后期信息的使用會有直接影響。

信息采錄設(shè)計不合理。錄入程序繁瑣操作不便，使錄入人員形成畏難情緒與煩躁心理。例如，采集出租房屋信息在錄入平臺階段需要在不同窗口進行，再將信息進行關(guān)聯(lián)，完成一條信息的錄入，民警要花費較長的時間。

信息采錄的重點不突出。集中采錄時把主要精力放在地址、人、房基本信息上，而忽視了流動人口、出租房屋、重點場所、特種行業(yè)等重點治安信息數(shù)據(jù)。在實踐中就出現(xiàn)了流動人口去向不明，來不登記去不注銷的情況，重點人員的信息采集質(zhì)量不高，甚至出現(xiàn)錯誤。重點單位的信息沒有及時錄入警綜平臺，停業(yè)沒注銷開業(yè)沒登記，漏登錯登的情況也時有發(fā)生。

（三）信息質(zhì)量參差不齊

“兩實”管理工作初期一般都是“軍團”作戰(zhàn)，黨委政府統(tǒng)一指揮，撥錢給人完成了信息的采錄。由于工作人員的素質(zhì)和后期更新等原因，導(dǎo)致現(xiàn)有的信息質(zhì)量參差不齊。工作細致認真的地方，信息收集全，數(shù)據(jù)準，更新快。工作不認真的地方，采集時方法不當(dāng)，項目準確率不高，內(nèi)容不完整，甚至有的地方閉門造車，自己杜撰數(shù)據(jù)交差。基礎(chǔ)信息質(zhì)量不高，會導(dǎo)致整個系統(tǒng)名存實亡。

二、“兩實”管理要建立科學(xué)、規(guī)范的長效機制

“加強社會管理，維護社會穩(wěn)定，是構(gòu)建社會主義和諧社會的必然要求。必須創(chuàng)新社會管理體制，整合社會管理資源，提高社會管理水平，健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公共參與的社會管理格局。在服務(wù)中實施管理，在管理中體現(xiàn)服務(wù)”?！皟蓪崱惫芾響?yīng)緊緊把握黨的十六中全會關(guān)于社會管理創(chuàng)新的精神，依靠黨委政府的力量，全面發(fā)動社會參與，以信息化建設(shè)為契機，建立科學(xué)有效、規(guī)范務(wù)實的長效機制。

（一）黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)，確保“兩實”管理工作的落實

明確黨委和政府是“兩實”管理工作的第一責(zé)任人，可以確保這項工作的執(zhí)行落實，并提供法律支撐。可以明確社會管理綜合治理委員會作為實體機構(gòu)來具體負責(zé)“兩實”管理。

首先，應(yīng)把“兩實”工作納入各地黨政領(lǐng)導(dǎo)工作業(yè)績考核范圍，通過考核把工作落入實處。由黨委政府領(lǐng)導(dǎo)，其他職能部門協(xié)同和參與“兩實”管理，協(xié)調(diào)溝通更方便，更利于“兩實”管理工作的開展。而在信息運用上，能有效建立各相關(guān)部門信息和數(shù)據(jù)的互通、整合，形成工作合力。例如在房屋信息采集中，房管局可以把批準規(guī)劃的房屋建設(shè)材料提供給公安機關(guān)，節(jié)約采集新建房屋信息的時間與精力，同時也能對數(shù)據(jù)采集的準確性進行比對，以確保信息質(zhì)量。黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)還可以方便部門聯(lián)動，探索社會管理創(chuàng)新方法。例如，對房屋建造、翻新等必須到社區(qū)服務(wù)中心申請，由社區(qū)服務(wù)中心登記上報相關(guān)職能部門，否則一經(jīng)發(fā)現(xiàn)就可采取有效制裁措施，以此來督促房屋數(shù)據(jù)的更新。

（二）社區(qū)承載、公眾參與，實現(xiàn)信息采集實時動態(tài)管理

隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，社區(qū)作為社會的基本組織單位，其功能和地位日益突出，在和諧社會構(gòu)建過程中的作用不容忽視。實有人口和實有房屋的動態(tài)信息采集，必須保證信息的真實性、準確性和實效性。這項工作任務(wù)量大，單純依靠社區(qū)民警不可能完成，必須依托社區(qū)，借助公眾力量來完成。目前，各地結(jié)合本地的實際情況，依托現(xiàn)有的社區(qū)機構(gòu)，整合各方資源，調(diào)整工作機制，發(fā)動公眾參與，共同做好“兩實”管理，并以此促進社區(qū)的公共服務(wù)職能。

社區(qū)承載“兩實”管理工作，就是把實有人口和實有房屋管理的工作平臺設(shè)在社區(qū)。例如，襄陽樊城區(qū)統(tǒng)一整合社區(qū)現(xiàn)有綜治、計生、勞動、民政、城管等部門協(xié)管，統(tǒng)一建立社區(qū)公共服務(wù)站，作為政府設(shè)立在社區(qū)層面的機構(gòu)，打破了各職能部門的職能局限，實行一崗多責(zé)，集中辦公，統(tǒng)一對外開展服務(wù)，讓居民“只進一個門，辦成要辦的事”。社區(qū)公共服務(wù)站建立社區(qū)綜合信息平臺，結(jié)合“兩實”信息集中采集，把原來分散于各職能部門的人房基礎(chǔ)信息全面整合、篩選、歸并，形成全面、準確、詳實的全要素基礎(chǔ)信息。特別是對各類流入人員、重點人員和出租房屋，做到底數(shù)清、情況明，在社區(qū)實現(xiàn)一網(wǎng)“打”盡，一線連接、一鍵直通、一站運用，提高了基層社會管理的信息化、規(guī)范化、科學(xué)化水平。[2]

有了工作平臺后就要組建信息員隊伍。目前有的地方以200-300戶，有的以300-500人為標準配備1名信息員，這個標準全國各地并不統(tǒng)一。[3]這支隊伍應(yīng)根據(jù)城區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村的不同地域特點，結(jié)合各地自身財政狀況，確定科學(xué)的配備標準。同時，信息員的素質(zhì)對“兩實”工作影響很大，因而，首先要把握“進人關(guān)”，信息報告員、核查采集員、審核更新員各自要求不同，根據(jù)不同崗位，對專職協(xié)管員的招錄要嚴格把關(guān)，對兼職協(xié)管員要根據(jù)自身特點和優(yōu)勢來選拔使用。同時，要加強對協(xié)管的培訓(xùn)和管理，如信息的動態(tài)如何發(fā)現(xiàn)，怎樣核查，怎么錄入，工作要求有哪些，工作程序是什么等等。

（三）落實經(jīng)費、足額保障，解決工資待遇

在解決實體機構(gòu)與人員后，經(jīng)費必須落實且足額保障。筆者在調(diào)研期間了解到，一方面工作人員的收入不高，很多信息員的工資補貼不是政府發(fā)放，需要靠社區(qū)自行解決，而社區(qū)工作人員的工作涵蓋面廣，收入低，嚴重挫傷了基層社區(qū)人員的工作積極性。另一方面，要社區(qū)承擔(dān)實有人口與實有房屋的動態(tài)更新，必須入戶調(diào)查，深入了解現(xiàn)實情況，而現(xiàn)在很多社區(qū)的老百姓對社區(qū)并沒用歸屬感，這與社區(qū)建設(shè)與服務(wù)和老百姓心目中的要求有差距相關(guān)?！皟蓪崱惫芾砉ぷ饕㈤L效機制，離開經(jīng)費保障是不可能實現(xiàn)的，無論是辦公、培訓(xùn)、宣傳、人員的工資、工作激勵還是軟件開發(fā)、網(wǎng)絡(luò)維護、社區(qū)基本建設(shè)都需要經(jīng)費。目前，很多地方是按照實有人口數(shù)人均1-2元撥付經(jīng)費。[4]這筆經(jīng)費從源頭到基層社區(qū)要監(jiān)管落實到位，納入財政預(yù)算?？顚Ｓ?，實行經(jīng)費單列，確保足額、按時撥付。此外，各地政府應(yīng)加大對社區(qū)的投入，保證人員的工資補貼，加強社區(qū)的基本建設(shè)和規(guī)范管理，提升社區(qū)的服務(wù)質(zhì)量，形成良性循環(huán)機制。

（四）警力下沉，信息主導(dǎo)改革公安機關(guān)警務(wù)運行機制

常態(tài)化的“兩實”管理，是公安機關(guān)信息化的重要基礎(chǔ)。“兩實”工作中公安機關(guān)處于主導(dǎo)地位。要保證基礎(chǔ)信息的鮮活和準確，公安機關(guān)在工作中要把握重點，指導(dǎo)監(jiān)督信息的更新錄入，對反饋信息進行核實分析，確保信息質(zhì)量，這樣的信息才能入庫，在后繼的工作中發(fā)揮效力。這項基礎(chǔ)工作的完成需要耗費大量的時間與精力，社區(qū)民警是“兩實”管理的實施者和管理者，要切實承擔(dān)起主體責(zé)任。但筆者調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，盡管有些公安部門已經(jīng)考慮到徹底把社區(qū)民警下沉到社區(qū)中，但由于派出所工作繁重，還是不得不把社區(qū)民警抽調(diào)到其他工作中。除了所里值班外，案件的查處、糾紛的調(diào)解等都占據(jù)了社區(qū)民警的大量精力，對“兩實”管理的信息動態(tài)維護實在是無暇顧及。城鄉(xiāng)社區(qū)警務(wù)工作是公安工作和“兩實”管理可持續(xù)發(fā)展最重要的基礎(chǔ)，因而公安機關(guān)應(yīng)該改革現(xiàn)有的警務(wù)運行機制，首先要配齊配全社區(qū)民警，給社區(qū)民警減負，不安排其他工作，讓警力真正沉到基層。其次，要讓信息化滲透到整個公安工作中，從基層到機關(guān)，都要使用信息化手段辦公和辦案，做到操作平臺一致，標準一致。[5]

（五）明確職責(zé)、科學(xué)考核，建立常態(tài)化工作機制

對參與“兩實”工作的相關(guān)機構(gòu)和人員，包括警察、社會單位、房主、物業(yè)、社區(qū)工作人員、志愿者等社會力量都要通過法規(guī)、規(guī)章或規(guī)范性文件明確各自的職責(zé)，嚴把實有人口和房屋的源頭采集關(guān)。例如，對處于主導(dǎo)地位的公安機關(guān)派出所及社區(qū)民警，其職責(zé)應(yīng)界定為協(xié)調(diào)各方力量負責(zé)“兩實”的日常管理工作；合理使用與考核“兩實”協(xié)管員；對信息進行核對、更新；負責(zé)重點人口、重點場所、行業(yè)、房屋信息的核查采集。

科學(xué)的考核機制可以引導(dǎo)與促進“兩實”管理工作良性運轉(zhuǎn)。首先，把“兩實”工作納入衡量地方政府績效考評體系，嚴格實行單位或個人評先評優(yōu)“一票否決”，例如可以考慮在社會治安綜合治理考評體系中，“兩實”工作占50%的比重。其次，強調(diào)對信息的動態(tài)性、準確度、使用率以及工作重點的考核，考核可以采取明暗結(jié)合、網(wǎng)上網(wǎng)下核對的方式，依托“大情報”系統(tǒng)和警綜平臺，通過信息管理考核，激勵社區(qū)民警和協(xié)管員工作。第三，采取捆綁考核的方式，對警察、社區(qū)工作人員、協(xié)管員等信息錄入工作人員進行捆綁考核。對信息更新快，新增信息多的進行獎勵，對動態(tài)信息發(fā)現(xiàn)不了、掌握不準，核查不細致、質(zhì)量不過關(guān)、違規(guī)錄入等進行懲罰。捆綁考核可以實現(xiàn)各個環(huán)節(jié)工作人員之間的相互監(jiān)督與促進，調(diào)動工作主動性。

創(chuàng)新工作方法，形成規(guī)范化、常態(tài)化的工作機制。例如，新信息必須一周內(nèi)完成發(fā)現(xiàn)、上報、核查、錄入的系列工作，保證數(shù)據(jù)庫信息的鮮活。建立周會、月會制度，周會制度是在社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)每周召開，由派出所或社區(qū)民警主持，通報上周工作情況，安排本周工作；月會制度是在社會管理綜合治理委員會的領(lǐng)導(dǎo)下，每個月由“兩實”辦召集各部門聽取公安機關(guān)“兩實”工作匯報，了解當(dāng)前工作動態(tài)和問題，商討解決方法。通過創(chuàng)新來改進工作方法，規(guī)范工作流程，促使工作常態(tài)化。

（六）集中研發(fā)、信息共享，強化“兩實”管理服務(wù)社會

“兩實”管理的最終目的是要為社會管理服務(wù)，為社會大眾服務(wù)。信息化警務(wù)使服務(wù)與管理更加高效，便捷。針對當(dāng)前“兩實”工作在信息系統(tǒng)建設(shè)方面的問題，要整合優(yōu)勢資源，集中力量進行技術(shù)研發(fā)，緊密結(jié)合公安工作實踐，開發(fā)和完善“兩實”管理的信息系統(tǒng)，實現(xiàn)數(shù)據(jù)庫平臺之間的信息無縫對接。同時積極研究信息的共享技術(shù)，實現(xiàn)公安機關(guān)內(nèi)部之間、公安機關(guān)與相關(guān)職能部門之間的信息共享，實現(xiàn)“兩實”管理為公共服務(wù)的最終目的。

第一，加大對基層派出所、社區(qū)警務(wù)室、社區(qū)公共管理服務(wù)中心信息化建設(shè)的投入，增加客服端口，加強信息庫的硬件建設(shè)，做好服務(wù)器擴容，保證第一手基礎(chǔ)信息的錄入保存。[6]第二，國家或省級組織研發(fā)方便快捷的信息系統(tǒng)，簡化信息錄入程序，加強人口信息系統(tǒng)與警綜平臺、“大情報”系統(tǒng)和其他不同公安業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)庫信息的聯(lián)網(wǎng)對接，實現(xiàn)信息庫的共享。而統(tǒng)一的信息系統(tǒng)研發(fā)，對數(shù)據(jù)的使用尤為重要，因而，新系統(tǒng)的研發(fā)單位最好是國家或省一級的統(tǒng)一標準，統(tǒng)一使用，這樣節(jié)約了人力財力，還能取得好的效果。第三，系統(tǒng)的后期維護和完善十分重要，系統(tǒng)在研發(fā)時要具有前瞻性，充分考慮到后期維護、數(shù)據(jù)更新和系統(tǒng)完善的問題，賦予地方公安機關(guān)一定的系統(tǒng)維護權(quán)限，培訓(xùn)相關(guān)技術(shù)人員保障系統(tǒng)的正常運轉(zhuǎn)。根據(jù)工作需要，增加應(yīng)用模塊，暢通關(guān)聯(lián)查尋，提高信息共享。盡快實現(xiàn)警務(wù)地理地圖系統(tǒng)與人口信息系統(tǒng)的對接。第四，研發(fā)信息網(wǎng)上考核技術(shù)，自動統(tǒng)計信息更新效率、通過系統(tǒng)內(nèi)部和系統(tǒng)間的自動比對，審核信息的準確度與實效性，為考核獎懲提供數(shù)據(jù)支持。第五，研發(fā)公安內(nèi)網(wǎng)系統(tǒng)與社會互聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)安全對接技術(shù)，使與人口房屋相關(guān)的基礎(chǔ)信息可以為計生、城管、民政、教育、稅務(wù)、銀行等部門所用。同時這些部門的信息也可以傳送給公安機關(guān)使用，信息交換制度的建立使政府職能部門間社會信息資源的動態(tài)管理體系成為可能。

推進“兩實”全覆蓋管理，實現(xiàn)以信息化手段“人房關(guān)聯(lián)、查房知人，查人知住”的管理目標，可以解決影響社會和諧穩(wěn)定的源頭性、根本性、基礎(chǔ)性問題。為大情報系統(tǒng)源源不斷提供鮮活基礎(chǔ)信息，為管理、控制、打擊、防范、服務(wù)提供堅實保障，夯實社會管理基礎(chǔ)。

[1]蔡志勇,李研艷.以信息化建設(shè)為依托分層次管理為手段提高實有人口管理的質(zhì)量與效能[J].上海公安高等?？茖W(xué)校學(xué)報,2009(6):61-62.

[2]馬衛(wèi)東,劉惠.湖北襄樊“兩實”管理創(chuàng)新服務(wù)新理念 [EB/OL].http://news.sina.com.cn/c/2010-03-16/105617224715s.shtml,20 10-03-16.

[3]肖新民,劉文波,許應(yīng)鋒.湖北省“兩實全覆蓋”筑牢社會管理服務(wù)陣線[EB/OL].http://news.cnhubei.com/gdxw/201108/t18113 45.shtml,2011-08-26.

[4]劉志月,肖新民.湖北“兩實全覆蓋”動態(tài)管理實有人口與房屋流動人口采錄覆蓋 [EB/OL].http://news.sina.com.cn/o/2011-10-14/075823301744.shtml,2011-10-14.

[5]曹力偉.淺談如何實現(xiàn)公安基礎(chǔ)工作信息化、信息工作基礎(chǔ)化[J].大慶社會科學(xué),2006(5):50-51.

[6]趙杰.論人口管理信息化建設(shè)基礎(chǔ)與發(fā)展[J].科技資訊,2010(25):243.

D631.4

A

1673―2391(2012)04―0046―03

2011—06—11

楊紅，女，湖北鐘祥人，湖北警官學(xué)院治安管理系。

湖北省公安廳“湖北公安機關(guān)社會管理創(chuàng)新研究”項目子課題“兩實”管理研究成果。

【責(zé)任編校：鄭曉薇】