預(yù)算立憲論：理念、機制與制度

曹勝亮，王宗濤

（1.華中師范大學(xué) 政法學(xué)院，湖北 武漢 430079；2.武漢大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430072）

當前，預(yù)算法修改迫在眉睫，作為治國理財工具之預(yù)算及其法律規(guī)則備受關(guān)注。對于國家來說，“錢袋子權(quán)力”是最為重要的權(quán)力；對于人民來說，控制“錢袋子權(quán)力”是保障公民權(quán)利得以實現(xiàn)的最為重要的手段。也正是基于此，預(yù)算兼具了“政府管理的工具”與“管理政府的工具的”雙重屬性，政府通過預(yù)算實現(xiàn)理性管理，公民（代議制機關(guān)）通過預(yù)算實現(xiàn)對政府的民主控制。中國預(yù)算的現(xiàn)代化理應(yīng)兼具預(yù)算理性與民主性的統(tǒng)一①。

一、預(yù)算立憲論的理念：一個邏輯與歷史的統(tǒng)一

憲政的精義是，限制政府權(quán)力，保障人民權(quán)利。而政府權(quán)力之核心是政府預(yù)算權(quán)，因為“錢包權(quán)力是一切權(quán)力中最重要的權(quán)力”，預(yù)算（財政）收入是一切權(quán)力存在和行使的物質(zhì)基礎(chǔ)，政府沒有預(yù)算收入，就沒有其生存和運作的物質(zhì)基礎(chǔ)。更為重要的是，預(yù)算收入權(quán)的行使直接涉及人民最基本權(quán)利財產(chǎn)權(quán)的侵害或保障。

此外，政府的預(yù)算支出權(quán)也潛在地影響到公民積極的基本權(quán)利的保障?，F(xiàn)代市場經(jīng)濟是一種混合型的經(jīng)濟，與市場機制不同的是，政府機制是一種通過預(yù)算制度安排資源支出的機制。預(yù)算是政府資源配置的核心機制，預(yù)算支出決定了政府職能的范圍和邊界。對于公民而言，預(yù)算支出決定了公民一系列公共福利權(quán)（如教育權(quán)、基本醫(yī)療權(quán)、最低生活保障權(quán)）的保障。無論歷史上或現(xiàn)實中，我們都不難找到這樣的例子，一個國家可能有很高的財政收入汲取能力，但是它在合理配置財政資源、有效解決社會問題、提高國民福利方面的能力和表現(xiàn)卻不讓人滿意②。

可以說，一個國家與它的人民總是要通過某種方式聯(lián)結(jié)起來的，其最重要的“聯(lián)結(jié)點”，就是預(yù)算。在預(yù)算上，政府最重要的預(yù)算權(quán)與公民最重要的財產(chǎn)權(quán)、公共福利權(quán)發(fā)生了最基本最根本的沖突和碰撞。申言之，預(yù)算具有憲政的理念和精神。概一國之法治，莫重于規(guī)范國家權(quán)力的運作；限權(quán)之關(guān)鍵，首當是對國家財權(quán)的掌控；而控財之要義，則在于支配“國家錢包”的預(yù)算③。

二、預(yù)算立憲的核心機制

從預(yù)算立憲的角度看，限制預(yù)算權(quán)則是預(yù)算立憲的根本?？刂祁A(yù)算權(quán)的關(guān)鍵，又在于預(yù)算權(quán)的分權(quán)配置，以此實現(xiàn)預(yù)算權(quán)的相互制衡。而預(yù)算權(quán)分權(quán)配置主要是指橫向分權(quán)，即預(yù)算權(quán)在立法機關(guān)、行政機關(guān)、司法機關(guān)之間的配置。對于三權(quán)而言，行政機關(guān)權(quán)力和立法機關(guān)權(quán)力始終是國家預(yù)算的主角，司法權(quán)力參與預(yù)算的情形在當下并不普遍。如此，預(yù)算權(quán)力在行政與立法之間的分配是預(yù)算權(quán)力配置的核心問題④。但是，依循于預(yù)算立憲的思路，預(yù)算制度設(shè)計的核心精神在于民主統(tǒng)制，這就決定了預(yù)算權(quán)配置在分權(quán)基礎(chǔ)上，強調(diào)立法機關(guān)預(yù)算權(quán)，凸顯立法機關(guān)預(yù)算權(quán)對于行政機關(guān)預(yù)算權(quán)的控制和約束。

憲政的終極目標在于保障人權(quán)，而人權(quán)保障在于政府預(yù)算權(quán)的限制和制約。通過預(yù)算權(quán)分權(quán)達到制約之功能，則必然要求人民代議機關(guān)對預(yù)算權(quán)的控制。從根本上講，這是由代議機關(guān)作為民意代表機構(gòu)的特性決定的，代議機關(guān)由人民選舉產(chǎn)生，體現(xiàn)人民意志、代表人民利益，通過代議機關(guān)掌握預(yù)算權(quán)，有效地制約政府預(yù)算權(quán)力，把政府收支活動納入人民的意志和利益保護中。正如美國聯(lián)邦黨人漢密爾頓指出的，事實上，掌握國庫的權(quán)力可以被認為是最完善和最有效的武器，任何憲法利用這種武器，就能把人民的直接代表武裝起來，糾正一切偏差，實現(xiàn)一切正當有益的措施⑤。

回到中國現(xiàn)實，預(yù)算權(quán)力在我國立法機關(guān)與行政機關(guān)之間的分配可以概括為立法機構(gòu)基本上無權(quán)而行政系統(tǒng)內(nèi)高度集權(quán)⑥。代議制機關(guān)權(quán)力虛化的表現(xiàn)是：預(yù)算不完整，存在著大量預(yù)算外資金脫離代議制機關(guān)預(yù)算控制；預(yù)算草案過于粗略、分類不科學(xué)、透明度低，“外行看不懂、內(nèi)行弄不清”，致使預(yù)算在審批環(huán)節(jié)實際上不具有可讀性、可審性；人大會期短、議程多，致使人大無足夠的審議時間；在制度設(shè)計上預(yù)算編制過程人大參與權(quán)與期限不足、審議過程缺乏質(zhì)詢辯論程序、預(yù)算修改權(quán)流于形式以及表決制存在缺陷，人大的預(yù)算審議實際是“趕形式”、“走過場”，代議制的民主控制闕如。因此，對于中國預(yù)算權(quán)配置實踐而言，當務(wù)之急是要加強人大預(yù)算權(quán)，凸出人大預(yù)算權(quán)。只有這樣，才能實現(xiàn)預(yù)算對政府的民主控制，實現(xiàn)限制政府權(quán)力保障人民權(quán)利、體現(xiàn)人民主權(quán)的要求。

三、預(yù)算立憲的具體制度建構(gòu)

（一）人大預(yù)算權(quán)與預(yù)算編制制度

1.強化預(yù)算編制完整性原則，完善部門預(yù)算制度

我國預(yù)算編制存在的問題是預(yù)算的不完整性，大量的預(yù)算外資金尚未納入預(yù)算中。強化預(yù)算完整性原則，是人大預(yù)算權(quán)的最基礎(chǔ)前提。而改革之契機，在于建立完善的部門預(yù)算制度。然而，1999年推行的部門預(yù)算機制尚處于改革階段，并沒有一套法制化的規(guī)則，現(xiàn)行《預(yù)算法》、《預(yù)算法實施條例》并沒有規(guī)定部門預(yù)算制度。因此，《預(yù)算法》的修改，應(yīng)將改革的成果予以法制化保障，建立完善的關(guān)于部門預(yù)算編制主體、原則、方法、程序的完整的制度。

2.賦予人大預(yù)算編制參與權(quán)，完善預(yù)算初審制度

人大預(yù)算權(quán)必須擴展至預(yù)算編制階段，實現(xiàn)從形式審查到實質(zhì)審查的轉(zhuǎn)變，賦予人大預(yù)算編制階段的預(yù)算參與權(quán)。一方面，規(guī)定預(yù)算資金分配參與權(quán)。在預(yù)算資金分配中，應(yīng)強調(diào)人大的參與權(quán)，只有人大參與其中，并具有決定預(yù)算資金使用的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和方向的權(quán)力，才能真正地做到對政府職能的結(jié)構(gòu)和方向的控制。在制度建設(shè)上，應(yīng)建立財政部門與人大預(yù)算專門機關(guān)的關(guān)于預(yù)算資金分配的協(xié)商、溝通、質(zhì)詢等一系列制度和程序。另一方面，完善我國的預(yù)算初審制度。預(yù)算初審制度是預(yù)算編制階段人大的參與制度，應(yīng)加強預(yù)算初審制度建設(shè)。一是延長初審時間，由當前的一個月（一個半月）延長至兩至三個月。二是規(guī)定初審的具體內(nèi)容，應(yīng)詳細規(guī)定初審的內(nèi)容，對預(yù)算草案進行全面細致的審查。三是明確規(guī)定初審的法律效力，一方面，應(yīng)規(guī)定初審機關(guān)的初審權(quán)力以及不履行職責的責任；另一方面，尤其應(yīng)規(guī)定初審意見、建議對預(yù)算編制機關(guān)的約束力，建立預(yù)算編制機關(guān)與初審機關(guān)的協(xié)商、溝通機制和程序。

（二）人大預(yù)算權(quán)與預(yù)算審批制度

1.建立預(yù)算委員會，協(xié)助行使預(yù)算審批權(quán)

預(yù)算審查是一個專業(yè)性、技術(shù)性的工作，而人大代表由于會期以及專業(yè)能力的限制，必然需要一個強有力的、專業(yè)性的組織機構(gòu)予以協(xié)助。我國《預(yù)算法》規(guī)定了財政經(jīng)濟委員會和預(yù)算工作委員會的基本職能。其中，財政經(jīng)濟委員會具有大量的財政、經(jīng)濟方面的立法、決策職責，并不是一個專業(yè)性的預(yù)算委員會；預(yù)算工作委員會雖然是一個專業(yè)性的預(yù)算工作機構(gòu)，但是預(yù)算法對其職責未予明確規(guī)定，在預(yù)算法的相關(guān)規(guī)定中，它的職責只是“協(xié)助”財政經(jīng)濟委員會承擔審查預(yù)決算、審查預(yù)算調(diào)整方案和監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行。

因此，筆者建議成立預(yù)算委員會⑦。一是在法律定位上，預(yù)算委員會是一個隸屬于人大的專業(yè)性的機構(gòu)；二是在權(quán)力屬性上，預(yù)算委員會不享有人大的審批權(quán)，而只是享有協(xié)助審批權(quán)行使的預(yù)算建議權(quán)；三是在職責范圍上，預(yù)算委員會責任范圍涵蓋于預(yù)算的全過程，包括編制階段的初步審查、審批階段的正式審查、執(zhí)行階段的預(yù)算調(diào)整以及特殊事項的調(diào)查等，并按詳細規(guī)定的各階段的職權(quán)和行使職權(quán)的程序展開工作；四是明確規(guī)定預(yù)算委員會的責任制度，保障其權(quán)力的行使、職責的落實。

2.明確人大的預(yù)算修正權(quán)和否決權(quán)，建立預(yù)算修正、否決制度

我國《憲法》、《預(yù)算法》均未規(guī)定人大對預(yù)算草案的修正和否決制度，這使得預(yù)算審批的效力大打折扣?！额A(yù)算法》的修訂，應(yīng)明確人大的修正否決權(quán)，并建立預(yù)算修正否決制度。

關(guān)于預(yù)算修正制度，一是預(yù)算修正權(quán)行使方式。人大的審議預(yù)算是一種立法程序，預(yù)算修正權(quán)的行使應(yīng)按照立法案的方式運作，可以由政府財政部門、一定數(shù)量的人大代表、人大常委會等以預(yù)算案提出的方式和程序而提出。二是預(yù)算修正權(quán)的內(nèi)容。預(yù)算修正一般表現(xiàn)為項目增減和具體數(shù)額增減，可以概括為增額修正和減額修正。

關(guān)于預(yù)算否決制度，一是規(guī)定預(yù)算審批的標準。在預(yù)算表決時，只要達到一半的人大代表否決，本年度預(yù)算草案就被認定為未被通過。二是預(yù)算案未通過的補救措施。一方面，采用臨時預(yù)算制，即由預(yù)算編制部門編制一定期限的臨時預(yù)算草案，報人大常委會批準即形成臨時預(yù)算法案。另一方面，對于被否決的預(yù)算草案，經(jīng)預(yù)算編制部門修改后報人大常委會審批，應(yīng)強化對預(yù)算審批的標準，規(guī)定預(yù)算修正草案由2/3以上的人大常委會組成人員表決通過。三是建立預(yù)算否決的責任制度，追究相關(guān)機構(gòu)和人員的法律責任。

3.完善預(yù)算分級體制，保障層級人大預(yù)算的獨立性

堅持人大預(yù)算權(quán)，不僅僅是全國人大的預(yù)算權(quán)、預(yù)算至上，而且包括地方預(yù)算權(quán)的建設(shè)和預(yù)算至上原則。在制度設(shè)計上，建立預(yù)算分級體制，堅持“一級政府、一級財政、一級預(yù)算”原則；但必須明確的是，賦予層級人大預(yù)算獨立性，也應(yīng)尊重全國人大及上級人大對地方、下級預(yù)算的監(jiān)督。在堅持預(yù)算分權(quán)的基礎(chǔ)上，對全國人大、上級人大“審議”地方預(yù)算、下級預(yù)算應(yīng)明確具體規(guī)定，如規(guī)定預(yù)算審議的內(nèi)容、效力以及對地方預(yù)算、下級預(yù)算的約束力，一個基本底線是全國及上級人大對于地方預(yù)算、下級預(yù)算的建議、修正只能限定在法律規(guī)定和公共利益的目的范圍內(nèi)，并嚴格遵循法定程序。同時，規(guī)定全國人大、上級人大對于地方人大的不符合憲法、法律的預(yù)算法規(guī)、預(yù)算決議，擁有審查權(quán)和撤銷權(quán)。

4.完善審批程序和技術(shù)，提高人大預(yù)算審批的科學(xué)性和民主性

建立人大代表的審議參與機制，如辯論、質(zhì)詢、聽證的預(yù)算審議程序，有利于增強預(yù)算的科學(xué)性和民主性；同時，要建立一個完備的審議意見處理程序，保障人大代表的意見能夠得到積極的處理和回復(fù)。在表決制度上，應(yīng)實現(xiàn)從綜合審批制度向分項審批制度轉(zhuǎn)變，從而拓寬審批權(quán)的范圍和深度⑧。在復(fù)式預(yù)算、部門預(yù)算改革使得預(yù)算編制日益細化的形勢下，預(yù)算分項審批制度改革理應(yīng)是水到渠成。預(yù)算分項審批，應(yīng)按部門預(yù)算和重大項目預(yù)算的方式審批，這樣不僅可以審查總體預(yù)算收支是否合理，而且還可以審查每項收入與支出是否合法、合理，從而拓寬了預(yù)算審批的范圍和深度，使得預(yù)算審批更具實質(zhì)性和約束力，同時也可以避免由于局部預(yù)算的不合理而影響到整個預(yù)算的質(zhì)量。

（三）人大預(yù)算權(quán)與預(yù)算執(zhí)行制度

當前我國《預(yù)算法》關(guān)于預(yù)算調(diào)整的規(guī)定過于原則和抽象，預(yù)算在執(zhí)行過程中調(diào)整頻繁，大大消弱了人大的預(yù)算權(quán)，應(yīng)在以下方面進行完善：

1.建立臨時預(yù)算制度，保障人大預(yù)算權(quán)對預(yù)算執(zhí)行的約束力

在預(yù)算年度開始后，可能存在年度預(yù)算法仍未成立的情況，如預(yù)算案未議定、預(yù)算案不通過、人大怠于行使預(yù)算權(quán)等。在這種情況下，各國規(guī)定有延長年度預(yù)算制、十二分之一預(yù)算制、臨時預(yù)算制、授權(quán)政府之必要支出、直接使預(yù)算案生效等。我國《預(yù)算法》第四十四條規(guī)定了延長預(yù)算制。筆者以為，這種補救措施缺乏合理性和正當性。因為鑒于經(jīng)濟社會的年度變化，上年度的預(yù)算收支計劃不具有繼續(xù)適用的合理性?；诖?，筆者建議采臨時預(yù)算制，這是一種為應(yīng)對臨時需要，以簡潔的內(nèi)容和程序編制的預(yù)算。在制度設(shè)計上，臨時預(yù)算應(yīng)是一個臨時的、短期的預(yù)算，預(yù)算修正案一生效，臨時預(yù)算即喪失約束力；臨時預(yù)算在編制上可以更為粗糙，主要是強化預(yù)算總量控制，對于具體結(jié)構(gòu)只規(guī)定到款、項即可，無需細分科目；在審批上，一般由人大常委會審議即可。

2.嚴格控制預(yù)算調(diào)整，強化預(yù)算法律效力

（1）實體標準。一是預(yù)算調(diào)整的依據(jù)。分為兩類：一類是特殊情況，如經(jīng)濟明顯過熱或衰退、國民經(jīng)濟重大比例關(guān)系不協(xié)調(diào)等；另一類是緊急情況，如爆發(fā)戰(zhàn)爭、內(nèi)亂、重大自然災(zāi)害等。二是預(yù)算調(diào)整的范圍。預(yù)算在執(zhí)行過程中的變更包括以下幾方面：一是預(yù)算的追加和追減；二是動用預(yù)備費⑨；三是科目流用，科目流用是指由于預(yù)算科目之間調(diào)入、調(diào)出和改變資金用途而形成的預(yù)算資金的再分配；四是預(yù)算劃轉(zhuǎn)⑩。

（2）程序標準。預(yù)算調(diào)整方案應(yīng)參照年度預(yù)算案的審批程序，并應(yīng)嚴于預(yù)算案的審查批準。一是初步審查程序，預(yù)算調(diào)整方案應(yīng)當在本級人大常委會全體會議召開一個月前提交預(yù)算委員會進行初步審查，形成初步審查決議。人大常委會全體會議召開半個月前必須將預(yù)算調(diào)整方案及預(yù)算委員會的初步審查決議發(fā)給各位常委會組成人員。二是在審批標準上，人大常委會審批由常委會全體組成人員的2/3以上的多數(shù)投票通過。對于緊急情況，還應(yīng)規(guī)定緊急情況下批準預(yù)算調(diào)整的特別程序。如可由主任會議原則批準，下一次常委會會議按正常程序追認。

（四）人大預(yù)算權(quán)與預(yù)算監(jiān)督制度

1.建立“立法型”審計模式，加強人大對預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督

我國現(xiàn)行的審計是一種行政主導(dǎo)型的審計，其最大特征是國家審計機關(guān)隸屬于政府，其根本弱點是依附于政府、缺乏獨立性。加強人大預(yù)算權(quán)、強化人大預(yù)算權(quán)對政府預(yù)算權(quán)的制約的一個重要的環(huán)節(jié)是構(gòu)建“立法型”的審計模式?！傲⒎ㄐ汀睂徲嬆Ｊ绞且环N獨立于政府的審計模式，即是要求審計機關(guān)隸屬于人大，由人大產(chǎn)生、對人大負責，經(jīng)費納入人大獨立預(yù)算中，審計機關(guān)對政府的預(yù)算執(zhí)行情況和其他收支情況進行審計監(jiān)督，并向人大報告。

2.完善決算監(jiān)督制度，保障預(yù)算的實施效果

加強決算監(jiān)督，應(yīng)做到以下幾方面：一是在決算編制上應(yīng)嚴格依照預(yù)算編制，包括在編制主體、編制科目門類、編制程序上應(yīng)與預(yù)算一致，規(guī)定編制主體的責任，保障決算及時編制以及決算草案的可讀性、可審性。二是在決算審批及程序上，決算的審批主體是人大常委會；應(yīng)規(guī)定決算的審批時間和期限；在具體程序上，決算應(yīng)由預(yù)算委員會先行審查，并出具“決算審查報告”，同決算草案一起交由人大常委會審批。在審批決議上，應(yīng)賦予人大對決算草案的否決權(quán)和建立否決責任追求制度。

注釋：

①熊偉、王宗濤：《收入還是支出：預(yù)算法的規(guī)制重心解析》，《安徽大學(xué)法律評論》2010年第2期。

②李煒光：《預(yù)算法修改的突破效應(yīng)》，《雙周刊》2008年第17期。

③徐志雄：《現(xiàn)代憲法論》，元照出版有限公司2004年版，第360頁。

④朱大旗、何遐祥：《議會至上與行政主導(dǎo)：預(yù)算權(quán)力配置的理想與現(xiàn)實》，《中國人民大學(xué)學(xué)報》2009年第4期。

⑤[美]漢密爾頓等：《聯(lián)邦黨人文集》，商務(wù)印書館1980年版，第297—298頁。

⑥朱大旗：《論修訂預(yù)算法的若干具體問題》，《安徽大學(xué)法律評論》2005年第1期。

⑦劉劍文、熊偉：《中國預(yù)算法的發(fā)展與完善芻議》，《行政法學(xué)研究》2001年第4期。

⑧劉劍文、熊偉：《預(yù)算審批制度改革與中國預(yù)算法的完善》，《法學(xué)家》2001年第6期。

⑨預(yù)算預(yù)備費是指預(yù)算中一筆不規(guī)定具體用途的備用金，如果在預(yù)算年度中發(fā)生意外事件而可能使原定預(yù)算收支失衡時，即可由政府依程序酌情動用。

⑩預(yù)算劃轉(zhuǎn)是指由于企業(yè)事業(yè)單位隸屬關(guān)系的改變，以及行政區(qū)劃的變更等，必須同時改變預(yù)算隸屬關(guān)系，及時將相關(guān)預(yù)算劃歸新的預(yù)算管理部門或接管單位的一種預(yù)算調(diào)整方法。參見熊偉：《預(yù)算執(zhí)行制度改革與中國預(yù)算法的完善》，《法學(xué)評論》2001年第4期。