農(nóng)民工的維權(quán)困境及法律保障

宋輝宇 丁志巖

（河北政法職業(yè)學院，河北石家莊050091）

農(nóng)民工是專指在我國具有特定農(nóng)業(yè)戶口，從農(nóng)村進入城市，依靠替雇主打工作為謀生手段的農(nóng)民工人，是我國在特殊歷史時期出現(xiàn)的一個特殊的社會群體。據(jù)國家統(tǒng)計局監(jiān)測，2009年全國農(nóng)民工總量為22978萬人，在就業(yè)體系中農(nóng)民工的就業(yè)領(lǐng)域已占第二產(chǎn)業(yè)的57．6%，商業(yè)和餐飲業(yè)的52．6%，加工制造業(yè)的68．2%，建筑業(yè)的79．8%，可見農(nóng)民工在社會建設(shè)體系中已占據(jù)不可或缺的位置，是城市社會群體中的重要組成部分。農(nóng)民工生活工作在城市，改革開放30年中他們?yōu)槌鞘械陌l(fā)展所作出的貢獻是空前的，對GDP貢獻率達21%。

保障農(nóng)民工的合法權(quán)益是關(guān)系到我國的社會主義現(xiàn)代化進程和人權(quán)保障的重要內(nèi)容。加強農(nóng)民工權(quán)利保護，不僅關(guān)系到農(nóng)民工自身的勞動權(quán)益保護，更關(guān)系到我國農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題。因此，如何在社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型過程中解決好農(nóng)民工問題與更大范圍上的“三農(nóng)”問題是一個系統(tǒng)工程，是一個時代課題，具有深遠社會意義。

一、農(nóng)民工陷入維權(quán)困境的現(xiàn)狀

（一）農(nóng)民工自身素質(zhì)低，法律意識淡薄

農(nóng)民工陷入維權(quán)困境與其自身的教育程度和維權(quán)意識密切相關(guān)。我國大多數(shù)農(nóng)民工自身的學歷層次低，技術(shù)能力欠缺，導致進入城市工作受到限制，主要在勞動密集型企業(yè)從事一些體力勞動，如制造業(yè)、建筑業(yè)等方面的工作。由于就業(yè)競爭的壓力和崗位的不穩(wěn)定，農(nóng)民工為了找到工作，常常與用人單位簽訂不平等的合約，甚至不簽訂合同或者只有口頭協(xié)議，這樣農(nóng)民工在雇傭關(guān)系上明顯處于被動地位。我們在調(diào)查時發(fā)現(xiàn)，大部分農(nóng)民工對勞動合同的作用認識不夠，有些人甚至認為簽訂勞動合同只是形式，簽與不簽一樣，正是農(nóng)民工找工作的這種急切心理和淡薄的維權(quán)意識讓他們很容易陷入那些善于坑騙的用工方所設(shè)置的陷阱。根據(jù)北京市農(nóng)民工法律援助工作站所作的統(tǒng)計，在其援助的1049案件中，與用人單位簽訂勞動合同的只有45件，占總數(shù)的4．3%，可見大量農(nóng)民工合法權(quán)益并不完全包含在勞動合同之中。

（二）包工頭的存在，嚴重影響農(nóng)民工維權(quán)

包工頭，是特殊歷史條件下的特殊“產(chǎn)物”。當城市發(fā)展需要大量外來務(wù)工人員，而農(nóng)村剩余勞動力迫切需要進城找工作之時，包工頭作為一種滿足供求雙方需求的職業(yè)介紹人應(yīng)運而生[1]。包工頭是欠薪鏈條上的一個重要環(huán)節(jié)，其存在增加了農(nóng)民工討薪過程的復雜程度，一旦該環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，農(nóng)民工和用人單位的勞動關(guān)系很可能被割斷，直接造成農(nóng)民工合法權(quán)益的損失。包工頭是聯(lián)系農(nóng)民工與用人單位關(guān)系的中介和紐帶，但他也時常成為影響農(nóng)民工維權(quán)的最大阻礙。

1．很多農(nóng)民工跟隨包工頭在不同的單位工作，這種勞動關(guān)系很難加以確認。如果農(nóng)民工向法院或勞動部門請求維權(quán)時，由于農(nóng)民工與用人單位沒有簽訂合同，與包工頭又不屬于法律規(guī)定的勞動關(guān)系，相關(guān)部門是無法受理的。包工頭與農(nóng)民工之間的欠條只能證明這二者的關(guān)系，卻與用人單位無直接的關(guān)系，因此，只可能由包工頭向農(nóng)民工支付工資，這對農(nóng)民工的權(quán)益保障是很不利的。

2．如果包工頭攜款潛逃或者遲遲不向農(nóng)民工支付工資，農(nóng)民工就只好去找用人單位，而這時用人單位常常以不承認勞動關(guān)系或工資已經(jīng)發(fā)放為由拒絕向農(nóng)民工支付。農(nóng)民工是社會的弱勢群體，當他們遭遇這樣的情況而又孤苦無助時，很容易以極端的方式解決，引發(fā)沖突。

3．包工頭是以營利為目的的，如果他不能如期、足額取得約定的款項，農(nóng)民工就會成為他們利用的對象。這樣不僅會損害農(nóng)民工自身的合法權(quán)益，也會對社會穩(wěn)定造成不良的影響。

（三）工傷保險覆蓋率低，農(nóng)民工權(quán)益難保障

農(nóng)民工的工作危險性極高，特別是在建筑領(lǐng)域存在很多安全隱患，農(nóng)民工在承擔繁重的工作任務(wù)的同時，身體也面臨著巨大的潛在威脅。為了保障因工作遭受事故傷害或者患職業(yè)病的職工獲得醫(yī)療救治和經(jīng)濟補償，促進工傷預(yù)防和職業(yè)康復，分散用人單位的工傷風險，2011年1月1日起施行的新《工傷保險條例》，對在用工時出現(xiàn)的新情況、新問題做了進一步規(guī)定。根據(jù)規(guī)定，用人單位必須給勞動者參加工傷保險并繳納保險費，如不繳納，則后果由用人單位承擔。事實上，很多農(nóng)民工發(fā)生工傷事故后，用人單位拒不申請工傷認定，借以逃避責任；而農(nóng)民工自行申請工傷認定時，用人單位不僅不積極協(xié)助和配合，反而以未簽訂合同為借口拒絕賠償；法律規(guī)定必須執(zhí)行的，用人單位也不認真履行義務(wù)。實踐證明，農(nóng)民工在發(fā)生工傷事故后權(quán)利難以保障。

二、農(nóng)民工維權(quán)陷于困境的成因

（一）傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元化思維是農(nóng)民工維權(quán)困難的社會因素

城鄉(xiāng)二元化思維是長期的歷史原因形成的，二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)造成的社會問題，如貧富差距擴大、地區(qū)發(fā)展不平衡、城市文化素質(zhì)差距的擴大等，已經(jīng)成為影響和制約中國國民經(jīng)濟及現(xiàn)代化發(fā)展的障礙。受這種思想的影響，農(nóng)民工一進城就在身份上和別人產(chǎn)生懸殊，再加上個別農(nóng)民工自身的素質(zhì)較低，更容易讓他人產(chǎn)生偏見和歧視。這種狀況嚴重影響了農(nóng)民工的自尊，讓他們不能公平地享有用工待遇，也造成城鄉(xiāng)之間、工農(nóng)之間及國家與農(nóng)民之間的矛盾，構(gòu)成當前我國社會經(jīng)濟和政治發(fā)展中的結(jié)構(gòu)性障礙。

（二）不健全的法律制度是農(nóng)民工維權(quán)困難的根本原因

現(xiàn)行的《勞動法》對勞動關(guān)系的規(guī)定存在局限，亟待完善?！秳趧臃ā肥钦{(diào)整勞動關(guān)系以及與勞動關(guān)系密切聯(lián)系的社會關(guān)系的法律規(guī)范，這就是說農(nóng)民工必須與用人單位簽訂勞動合同，有了這樣的書面協(xié)議，他的權(quán)益才受到法律的保護，否則就不屬于《勞動法》的保護范疇[2]。這就存在一個漏洞，農(nóng)民工在沒有與用人單位簽訂合同的情況下，盡管從事的是無差別的生產(chǎn)勞動，可一旦發(fā)生工傷或工資拖欠向勞動部門或法院申請權(quán)益保護時，他們會“以不屬于《勞動法》要求的勞動關(guān)系保護范圍”為由拒絕受理。正因為法律有這樣的局限性存在，讓農(nóng)民工這一弱勢群體始終處于法律保護的邊緣，而用人單位也常常鉆法律的漏洞，導致這一矛盾加劇?！秳趧臃ā纷詮念C布以來，業(yè)界紛紛譴責其為“執(zhí)行最糟糕的法律”，因為這部法律不僅沒有有效地保護弱勢群體的合法權(quán)益，反而加重了他們的維權(quán)難度和成本，甚至將他們排除在保護范圍之外?？梢姡覈煞ㄒ?guī)的不健全是使農(nóng)民工陷入維權(quán)困境的重要因素之一。

（三）維權(quán)成本過高是農(nóng)民工維權(quán)困難的現(xiàn)實原因

為了討回微薄的薪水，農(nóng)民工到底需要付出怎樣的時間和金錢？2006年5月23日北京青少年法律援助與研究中心撰寫題為《中國農(nóng)民工維權(quán)成本調(diào)查報告》。報告指出，農(nóng)民工要討回自己的工資，要花費三倍于工資的社會成本?？梢?，農(nóng)民工為了討回本該屬于自己的血汗錢，不但要付出大量的時間、精力和金錢，甚至可能是生命，這不能不說是一種悲哀。即使是通過法律途徑追回自己的工資，整個社會也要為此付出至少三倍于工資額的代價，這是一種社會資源的極大浪費?，F(xiàn)實中大量的時間、精力、金錢的浪費讓農(nóng)民工的討薪之路愈發(fā)困難，因此，有些農(nóng)民工只能選擇其他消極或極端的方式維權(quán)，而無法以法律的途徑解決。

（四）用人單位的違法行為是農(nóng)民工維權(quán)困境產(chǎn)生的直接原因

用人單位不與農(nóng)民工簽訂勞動合同是造成農(nóng)民工維權(quán)困境的直接原因。用人單位常常以各種理由推脫法律責任，以“兼職”、“臨時工”等借口不與農(nóng)民工簽訂勞動合同。這種做法給農(nóng)民工的權(quán)益造成了極大的損害，也加大了法律的執(zhí)行難度。其主要原因為：一是認為勞動合同束縛了企業(yè)行為，特別是束縛了企業(yè)任意解雇職工的行為；二是為了減少勞動成本，因為簽訂了勞動合同在解雇工人時需要支付經(jīng)濟補償金；三是許多小企業(yè)和季節(jié)性用工企業(yè)認為這是增加麻煩；四是企業(yè)為了不為職工繳納社會保險金，盡量壓低工資；五是為了在發(fā)生勞動爭議時規(guī)避承擔法律責任。鑒于以上種種原因，用人單位會違反《勞動法》故意不與勞動者簽訂勞動合同。

另外，欠薪主體不明也加重了農(nóng)民工的維權(quán)難度。一方面，對一個工程而言，欠薪主體不明確。一個工程往往由很多人承包甚至是轉(zhuǎn)包，農(nóng)民工作為最底層的勞動者，不知該向誰去討要工資；另一方面，因為包工頭會同時承包多個工地，農(nóng)民工也就要跟隨他們經(jīng)常轉(zhuǎn)換工地，最終哪個工地欠了多少錢，他們自己都弄不明白了。當然，這種現(xiàn)象有可能是包工頭為騙取農(nóng)民工的工資的故意行為，但都給農(nóng)民工維權(quán)制造了重重障礙。

（五）農(nóng)民工的法律維權(quán)意識淡薄是其維權(quán)之路困難重重的主觀原因

農(nóng)民工的文化水平相對較低，缺乏法律意識，當遭遇困難或糾紛時，他們會選擇“私了”，卻不會拿起法律的武器維護權(quán)益。特別是現(xiàn)實生活中的“權(quán)大于法”的思想根深蒂固，他們認為法律沒有什么作用或者法律不是給他們這些人服務(wù)的，形成了“法律無能”的意識。再者，現(xiàn)在的法律維權(quán)耗費時間、金錢，一等就是幾個月，農(nóng)民工不愿意耗費這么多金錢和時間去打官司。另外，農(nóng)民工的思想意識存在法律盲點，一旦發(fā)生工傷，如果沒有參加保險，那責任就轉(zhuǎn)移給單位了，實際上就變成了單位和受害職工之間的事情了。農(nóng)民工不明白這一法律關(guān)系，有的就自認倒霉回家了。

三、農(nóng)民工權(quán)益法律保障體系的構(gòu)建

目前，農(nóng)民工的維權(quán)困境已經(jīng)成為制約我國經(jīng)濟社會發(fā)展的障礙，對我國的人權(quán)建設(shè)和法制建設(shè)都產(chǎn)生了不利的影響。農(nóng)民工維護權(quán)益的方式有很多種，其中最根本的也是最有效的就是法律保障。因此，國家應(yīng)建立農(nóng)民工權(quán)益法律保障體系，完善相關(guān)的法律制度，讓農(nóng)民工有法可依，知法懂法，這樣才能實現(xiàn)我們建設(shè)社會主義和諧社會的目標。具體來說，可以從以下幾方面著手：

（一）加快我國城鄉(xiāng)二元戶籍制度的改革

加快城鄉(xiāng)二元戶籍制度改革，消除戶籍差異，讓所有人都享有平等的權(quán)利，這是實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的必然要求。在權(quán)利的享受問題上，農(nóng)民自進城落戶之日起，必須保證其在就業(yè)、子女就學、服役、退伍安置、社會保障等方面，享受城鎮(zhèn)居民同等的權(quán)利，承擔相應(yīng)義務(wù)，并在一定時間內(nèi)，可有條件地執(zhí)行農(nóng)村計劃生育政策。只有實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，改革戶籍制度，才能真正實現(xiàn)社會公平。

（二）構(gòu)建立體化多層次的法律保護體系

目前，我國仍然沒有一部專門的保障農(nóng)民工權(quán)益的法律法規(guī)，《勞動法》和《工傷保險條例》都沒有明確的保護農(nóng)民工權(quán)益的條款，可以說，農(nóng)民工的權(quán)利仍然沒有得到可靠的保障[3]。因此，第一，我們要制定專門的《農(nóng)民工權(quán)益保障法》，并制定與之相配套的法律法規(guī)，使其操作性和執(zhí)行性更強；第二，對《勞動法》的有關(guān)條款進行修改，加大對農(nóng)民工的保護力度，并將法律條款細化，如可以細化為工資法、勞動合同法、工傷保險法等，這樣就使農(nóng)民工維權(quán)有法可依；第三，要在司法上加大對農(nóng)民工權(quán)利的保護力度，建立保護制度，一要改變訴訟順序，現(xiàn)有的仲裁制度已經(jīng)不能滿足社會發(fā)展的需要，我們應(yīng)建立“或裁或?qū)彙钡撵`活的仲裁制度，這樣不僅可以節(jié)約時間和訴訟費用，也可以提高仲裁部門的工作效率；二要對于舉證責任倒置的案件，調(diào)整其適用范圍，對于處于不同地位的責任人要采取不同的舉證責任制度，對于農(nóng)民工這一弱勢群體就要減輕其舉證責任；三要對弱勢群體實施法律援助，加大對他們的人力和物力支持，讓農(nóng)民工在權(quán)益受到侵害時，可以得到免費的咨詢和援助。

（三）提高農(nóng)民工自身素質(zhì)，提高就業(yè)能力和維權(quán)意識

一方面，農(nóng)民工要學習各種專業(yè)技能，提高自身綜合素質(zhì)，這樣才能滿足日益發(fā)展的社會需求；另一方面，要加大對農(nóng)民工的宣傳教育，提高他們的維權(quán)意識，鼓勵他們遇到困難時善于拿起法律武器維護自己的合法權(quán)益。同時，社會援助機構(gòu)要向他們講解基礎(chǔ)的法律知識，讓他們遇到問題時知道該怎么樣用法律保護自己。

（四）建立統(tǒng)一完善的維權(quán)組織

充分發(fā)揮工會組織在農(nóng)民工維權(quán)機制中的作用，針對農(nóng)民工職業(yè)不穩(wěn)定、流動性較強的特點，要積極組建專門的農(nóng)民工協(xié)會，這些協(xié)會可以為農(nóng)民工提供常用的援助服務(wù)，比如職業(yè)介紹、崗位培訓等。

（五）為農(nóng)民工選擇最佳的維權(quán)途徑

從維權(quán)的成本、難度、時間等方面考慮，調(diào)解一般是農(nóng)民工維權(quán)的最佳方式，最快且可以最大限度地實現(xiàn)農(nóng)民工自身的權(quán)益。如果調(diào)解一旦失敗，農(nóng)民工可以再選擇其他方式，如仲裁或司法途徑，這樣可以為農(nóng)民工的維權(quán)之路節(jié)省大量的時間，提高效率。

此外，在各種維權(quán)方式中，勞動監(jiān)察是最可以保障農(nóng)民工權(quán)益的。從當事人的維權(quán)成本角度來看，勞動監(jiān)察成本比較低，體現(xiàn)在一是本身不收費用，二是有其固有的行政權(quán)力，這種行政權(quán)力使用人單位有畏懼心理，在勞動監(jiān)察部門的責令下，勞動者的權(quán)益比較容易得到實現(xiàn)。在勞動監(jiān)察部門還解決不了問題的情況下，農(nóng)民工可以進一步通過勞動仲裁和司法訴訟來維護自身的權(quán)利。這樣在選擇上從一定程度上形成了調(diào)解、勞動監(jiān)察、仲裁和訴訟的先后順序，這也正是這四者準入以及操作難度的位階順序。同時，維權(quán)成本、法律約束力也是依次由低到高。

四、農(nóng)民工維權(quán)對策

針對一部分對農(nóng)民工維權(quán)艱難的原因分析，解析用人單位對農(nóng)民工的侵權(quán)行為，要想有效保障農(nóng)民工合法權(quán)益，則應(yīng)著手進行以下改革，以解農(nóng)民工權(quán)益嚴重受損現(xiàn)狀的燃眉之急：一是要強化勞動監(jiān)察的行政執(zhí)法職能，使勞動監(jiān)察機制的作用能得到充分地發(fā)揮；二是改革勞動仲裁機制，撤銷勞動仲裁的前置地位，或把勞動仲裁改設(shè)為與訴訟平行的權(quán)利救濟方式；三是設(shè)立專門的勞動法院或勞動法庭。與此同時，應(yīng)完善勞動立法和制度建設(shè)，通過多種途徑提高農(nóng)民工的綜合素質(zhì)。這樣才能既“治標”又“治本”，最大化地保護農(nóng)民工的合法權(quán)益。

總之，農(nóng)民工維權(quán)遭遇現(xiàn)實中的困境，不僅僅是其自身的原因?qū)е拢鄬用媸且驗橹贫壬系那啡焙蛨?zhí)行上的不足。政府及有關(guān)部門應(yīng)對現(xiàn)有的勞動法律法規(guī)及時予以完善，讓這些制度能夠真正地保護農(nóng)民工的合法權(quán)益，為構(gòu)建社會主義和諧社會提供堅實的法律保障。

[1] 張曉霞．農(nóng)民工維權(quán)立法的現(xiàn)狀及原因分析[J]．成都大學學報，2006，（3）．

[2] 段守萬．農(nóng)民工維權(quán)法律長效機制的構(gòu)建[J]．安徽農(nóng)業(yè)科學，2007，（31）．

[3] 李曉春．農(nóng)民工權(quán)益保護的長效機制建構(gòu)[J]．云南行政學院學報，2008，（3）．