水利水電工程建設(shè)征地移民規(guī)劃設(shè)計(jì)中存在的問題

□涂富銀（貴州中水建設(shè)項(xiàng)目管理股份有限公司）

隨著我國(guó)西部大開發(fā)戰(zhàn)略的深入推進(jìn)，一些相對(duì)較為落后的省市自治區(qū)也迎來了極大的發(fā)展空間，而水利水電工程的陸續(xù)建設(shè)也使這些地區(qū)的農(nóng)業(yè)、經(jīng)濟(jì)水平等都得到了大幅度的提升。在新一輪的西部大開發(fā)戰(zhàn)略中，貴州省所涉及的水利水電工程建設(shè)項(xiàng)目尤多，因此對(duì)該省的水利水電工程建設(shè)征地移民規(guī)劃設(shè)計(jì)中存在的問題進(jìn)行深入分析研究是非常有必要的。

1.水利水電工程建設(shè)征地移民規(guī)劃設(shè)計(jì)存在的問題

水利水電工程建設(shè)征地移民規(guī)劃設(shè)計(jì)中存在著資金補(bǔ)償、調(diào)地標(biāo)準(zhǔn)、林地分解以及設(shè)計(jì)不匹配4個(gè)問題。

1.1 資金補(bǔ)償

對(duì)征地移民進(jìn)行資金補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)與前提就是對(duì)其進(jìn)行資金平衡分析，包括的對(duì)象是安置補(bǔ)助費(fèi)用與土地補(bǔ)償費(fèi)用，集體經(jīng)濟(jì)組織是資金平衡分析的單元，而在我國(guó)相關(guān)移民條例中所規(guī)定的補(bǔ)償范圍則是所有在征地紅線內(nèi)的實(shí)物。然而在實(shí)際分解中卻往往由于集體經(jīng)濟(jì)組織之間所涉及到的都是數(shù)量不等的土地分布數(shù)量，因此其類別分布也不一致，所以他們最終所得到的征收土地獲得的補(bǔ)償補(bǔ)助費(fèi)用也存在著差異，這樣一來極易造成組織間的攀比現(xiàn)象，于是政府在推進(jìn)移民工作時(shí)就會(huì)遇到極大的阻力。而在補(bǔ)償范圍上也存在著問題，具體表現(xiàn)為只相應(yīng)補(bǔ)償了移民的房屋實(shí)體、部分零星樹木等，而忽視了剩余土地資源的妥善處置。而在實(shí)際操作中也發(fā)現(xiàn)這些剩余的資源往往較為豐富，這就對(duì)原住民在這部分資源效益上產(chǎn)生了一定的分歧。

1.2 調(diào)地標(biāo)準(zhǔn)

作為水利水電工程建設(shè)征地移民規(guī)劃中最被原住民重視的問題之一，調(diào)地標(biāo)準(zhǔn)問題一直是移民規(guī)劃設(shè)計(jì)中最為突出的矛盾之一。從客觀上看，由于地域限制，在一些大中型的水利水電工程建設(shè)移民中生產(chǎn)技能單一、受教育程度普遍較低的農(nóng)民是占絕大多數(shù)的，所以他們看重的仍然是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置的模式。根據(jù)我國(guó)相關(guān)移民規(guī)定的解釋是移民后得到的調(diào)劑土地應(yīng)基本相當(dāng)于原土地的質(zhì)量與數(shù)量。目前存在較為普遍的矛盾與問題就在于，一般來說水利水電工程建設(shè)的選址通常都是在比較偏遠(yuǎn)的地區(qū)，而移民安置區(qū)域的選擇上，移民規(guī)劃小組一般會(huì)選擇較易被移民接受的自然環(huán)境優(yōu)良、土地利于耕種、交通條件較好的地區(qū)，這樣就出現(xiàn)了征收耕地的價(jià)格要低于安置耕地的價(jià)格的矛盾問題。

1.3 林地分解

這個(gè)問題通常包括三方面的內(nèi)容：一是土地承包關(guān)系；二是林種確認(rèn)；三是道路用地。首先，土地承包關(guān)系，由于統(tǒng)籌地按集體經(jīng)濟(jì)組織為單位進(jìn)行承包關(guān)系劃分補(bǔ)償存在著實(shí)際數(shù)量確認(rèn)的問題，但如果要逐塊清點(diǎn)，則耗時(shí)耗力，將會(huì)嚴(yán)重影響移民安置的進(jìn)度，從而影響工程建設(shè)的計(jì)劃；其次，林種確認(rèn)，林種確認(rèn)矛盾通常產(chǎn)生于那些林種經(jīng)濟(jì)價(jià)值較大的區(qū)域，由于在征地調(diào)查中使用的是1∶2000的土地利用現(xiàn)狀圖，而原住民在承包時(shí)確定林種的卻是1∶10000為依據(jù)的比例圖，這兩種方式的精度、數(shù)量與種類都存在著差異，因此在認(rèn)定上存在分歧；最后，道路用地，由于移民所針對(duì)的區(qū)域往往是林地較多的區(qū)域，造成界定道路難度較大，不能實(shí)現(xiàn)非常精確的土地分解操作。

1.4 設(shè)計(jì)不匹配

由于水利水電工程建設(shè)的規(guī)劃設(shè)計(jì)與移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)的關(guān)系呈現(xiàn)出時(shí)序性，也就是說移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)屬于建設(shè)規(guī)劃設(shè)計(jì)的下續(xù)工作，因此通常存在著建設(shè)規(guī)劃設(shè)計(jì)范圍的變動(dòng)影響著移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)的用地范圍調(diào)整。同時(shí)會(huì)引起移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)的連鎖反應(yīng)，包括重新劃分征用土地、重新認(rèn)定移民身份等問題，造成移民安置規(guī)劃工作的重復(fù)勞動(dòng)。而這些方面恰恰又會(huì)使移民產(chǎn)生不穩(wěn)定情緒。因此，加強(qiáng)建設(shè)規(guī)劃設(shè)計(jì)的可行性研究是解決這個(gè)問題的關(guān)鍵之處。

2.結(jié)合龍灘水電站建設(shè)征地移民工作的實(shí)際應(yīng)用

2.1 概況

龍灘水電站作為西電東送和西部大開發(fā)的標(biāo)志項(xiàng)目之一，其控制的流域面積高達(dá)98500 km2。它的一期工程涉及貴州和廣西兩省的10個(gè)縣市，被淹沒的土地面積共計(jì)3.77萬hm2，其中包括0.15萬hm2的耕地面積；而貴州省在為這次水電站建設(shè)的移民中，移民人口總數(shù)為4.17萬人，被淹沒的林地面積和耕地面積分別為0.03萬hm2和0.02萬hm2；經(jīng)審計(jì)共投入到貴州省移民補(bǔ)償?shù)慕痤~達(dá)到24.67億元。

2.2 征地移民規(guī)劃設(shè)計(jì)

“政府負(fù)責(zé)、投資包干、業(yè)主參與、移民監(jiān)理”作為龍灘水電站的移民方法，移民遵循的原則為前期補(bǔ)助補(bǔ)償、后期生產(chǎn)扶持，從而保證移民原生產(chǎn)生活水平能夠得到進(jìn)一步的提高。貴州省在此次水利水電工程建設(shè)的移民中呈現(xiàn)出匱乏的土地資源、有限的移民安置容量等特點(diǎn)，這些特點(diǎn)都對(duì)此次移民規(guī)劃造成了協(xié)調(diào)問題、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)問題等一系列矛盾與分歧。

為此，貴州省政府首先成立了省移民辦公室，并制定了有關(guān)龍灘水電站的移民安置管理辦法。對(duì)項(xiàng)目、資金、監(jiān)理、驗(yàn)收、獎(jiǎng)懲等各方面都進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定，從而落實(shí)責(zé)任到人，對(duì)移民管理起到了規(guī)范作用。

為了防止因盲目追求工期進(jìn)度而出現(xiàn)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一的情況，給后續(xù)移民造成矛盾與分歧，在此次移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)中保證搬遷與安置、移民待遇、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、管理工作的高度統(tǒng)一性，從而力爭(zhēng)在最短時(shí)間內(nèi)完成移民的安置工作。在本次土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上，則利用了統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)與政策的原則，將土地補(bǔ)償差額作平均進(jìn)行實(shí)際補(bǔ)償。比如在水田上，貴州省經(jīng)該原則平衡分析計(jì)算后，實(shí)際土地補(bǔ)償金額為126090元/hm2，從而保證了在土地補(bǔ)償上與另外涉及的廣西省基本保持一致，穩(wěn)定了移民的心態(tài)，使移民工作順利進(jìn)行。

2.3 資金的使用率與合理性

由于此次龍灘水電站的移民規(guī)劃安置中涉及的金額較大，因此對(duì)于巨額資金，移民安置規(guī)劃工作小組也采取了種種方式保證資金的使用率與合理性。一是嚴(yán)格按照制定的移民規(guī)劃管理辦法實(shí)施，在投資包干方面的工作則必須有合法的協(xié)議或合同，保證有方案、有目標(biāo)、有依據(jù)基礎(chǔ)；二是對(duì)資金管理程序進(jìn)行規(guī)范，即設(shè)立專項(xiàng)工作的財(cái)務(wù)部門，并配置專業(yè)財(cái)務(wù)人員負(fù)責(zé)資金管理工作，并以國(guó)家財(cái)務(wù)規(guī)章制度為基礎(chǔ)，建立相關(guān)的監(jiān)督體系,做到撥款用款都有據(jù)可查且按工程進(jìn)度實(shí)施，避免出現(xiàn)資金流失等問題；三是專款專用，為防止移民資金被挪用而對(duì)工程進(jìn)度、移民情緒、移民穩(wěn)定性等造成重大影響，就要保證移民資金的?？顚Ｓ?，對(duì)資金使用的范圍進(jìn)行明確，同時(shí)對(duì)資金使用情況定期監(jiān)督審計(jì)與檢查。

2.4 采取移民綜合監(jiān)理的方法

在整個(gè)龍灘水電站的移民工作過程中，采取了綜合監(jiān)理的管理模式，也就是說在龍灘水電站移民工程中工程監(jiān)理與綜合監(jiān)理都對(duì)移民安置起到了監(jiān)理控制作用。針對(duì)此次移民線長(zhǎng)、面廣、點(diǎn)多的特點(diǎn)，綜合監(jiān)理主要負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)關(guān)系、合同信息管理、投資質(zhì)量控制監(jiān)督、移民進(jìn)度管理、移民安置的規(guī)劃設(shè)計(jì)等，同時(shí)工程監(jiān)理起到了輔助管理的作用，從而保證移民工作穩(wěn)步推進(jìn)。

3.結(jié)語

綜上所述，水利水電工程移民安置規(guī)劃是一項(xiàng)涉及面廣、工作量大的工程，對(duì)于社會(huì)的和諧穩(wěn)定、人民的情緒穩(wěn)定都有著重要的影響。因此，在水利水電工程建設(shè)移民安置規(guī)劃上，必須從各方面入手，既保證移民進(jìn)度，又不損害移民的利益，保證水利水電工程建設(shè)移民安置規(guī)劃有條不紊地進(jìn)行。

[1]李志農(nóng),齊彥斌.龍灘水電站征地移民工作中幾大問題的探討[J].水力發(fā)電.2003,29(10).

[2]鄭曉萍.淺談移民條件實(shí)施后征地移民規(guī)劃設(shè)計(jì)中存在的問題[J].水利經(jīng)濟(jì).2010,28(3).

[3]尹忠武.水利水電工程建設(shè)征地移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)[J].中國(guó)水利.2011(2).