建立規(guī)劃后評價體系指導(dǎo)規(guī)劃項目的科學(xué)實施和合理調(diào)整

劉明喆，范海燕

（水利部海河水利委員會，天津 300170）

水利規(guī)劃后評價是在規(guī)劃批復(fù)實施一個階段以后，從實際出發(fā)，選取合理的評價指標，采用科學(xué)的評價方法對規(guī)劃成果進行總結(jié)性評價，重點分析規(guī)劃方案與實施情況的差距，研究造成問題的原因，既提出規(guī)劃調(diào)整的方向及有效的對策措施，又為今后修編規(guī)劃提出建議。

1 國內(nèi)外規(guī)劃后評價工作沿革

早在20世紀30年代，美國、瑞典等一些發(fā)達國家的財政、審計機構(gòu)及援外單位就已經(jīng)開始了工程項目的后評價工作。到了20世紀70年代，后評價廣泛地被國外許多國家和世界銀行等國際金融組織所采用，隨后推廣和延伸到規(guī)劃后評價領(lǐng)域，并逐漸形成了一套比較完善的評價體系。

我國后評價工作是從20世紀80年代開始的，首先應(yīng)用于固定資產(chǎn)投資的工程項目領(lǐng)域。1996年國務(wù)院批準的《國家重點建設(shè)項目管理辦法》中正式規(guī)定國家重點建設(shè)項目應(yīng)進行后評價。1998年水利部頒發(fā)了《水利工程建設(shè)程序管理暫行規(guī)定》，規(guī)定后評價是水利工程建設(shè)程序的第八個階段，同時制定了《水利建設(shè)項目后評價管理辦法》及《水利建設(shè)項目后評價報告編制規(guī)程》。而對于水利規(guī)劃的后評價工作，《水利規(guī)劃管理辦法》第三十八條提出“各級水行政主管部門要建立健全規(guī)劃實施的評估制度，適時組織開展水利規(guī)劃實施情況的中期評估和后期評估，及時發(fā)現(xiàn)規(guī)劃實施中的問題，提出規(guī)劃調(diào)整或修訂的意見，提高規(guī)劃的實施效果”。目前國內(nèi)規(guī)劃后評價工作正處于探索、研究和試點階段，有關(guān)部委和科研單位也提出了一些初步成果。

2 海河流域水利規(guī)劃體系建設(shè)與實施

新中國成立以來，海河流域先后編制水利規(guī)劃60余項，規(guī)劃安排大型水利工程項目1 000多個，總投資約3 000億元，直接指導(dǎo)了流域水利長期以來大規(guī)模的開發(fā)治理工作，使流域在防洪、供水、生態(tài)保護與修復(fù)等方面取得了巨大成就，支撐了流域經(jīng)濟社會的快速發(fā)展。

海河流域水利規(guī)劃體系經(jīng)過60多年的發(fā)展，逐步形成以流域綜合規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)、以專業(yè)規(guī)劃為指導(dǎo)、以專項規(guī)劃為落實的流域水利規(guī)劃體系。目前，海河流域有強調(diào)以指導(dǎo)方針、戰(zhàn)略任務(wù)、空間布局和重大舉措為重點的《海河流域綜合規(guī)劃》；強調(diào)以總體布局、治理目標、建設(shè)方案和對策措施為重點的專業(yè)規(guī)劃，主要有《海河流域防洪規(guī)劃》《海河流域水資源綜合規(guī)劃》《海河流域生態(tài)環(huán)境恢復(fù)水資源保障規(guī)劃》等；強調(diào)以建設(shè)任務(wù)、工程措施、管理對策和投資安排為重點的水利專項規(guī)劃，主要有《海河流域蓄滯洪區(qū)建設(shè)與管理規(guī)劃》《21世紀初期首都水資源可持續(xù)利用規(guī)劃》《南水北調(diào)工程總體規(guī)劃》《海河口獨流減河口永定新河口綜合整治規(guī)劃》《漳衛(wèi)新河口治理規(guī)劃》《漳河侯壁、匡門口至觀臺河段治理規(guī)劃》等。與此同時，為推動流域水利發(fā)展，以資金配置和經(jīng)濟社會發(fā)展階段性需求為主導(dǎo)編制了一些發(fā)展規(guī)劃，主要有 《海河流域水中長期供求規(guī)劃》《海河流域水利發(fā)展“十二五”規(guī)劃》等。

3 水利規(guī)劃后評價的重點內(nèi)容

3.1 規(guī)劃實施過程評價

規(guī)劃實施過程評價重點是對規(guī)劃安排與項目立項的實際情況進行比較與分析，找出差別，分析原因。規(guī)劃實施過程評價一般包括規(guī)劃項目立項評價、規(guī)劃保障機制評價、規(guī)劃實施管理評價等方面。規(guī)劃項目立項評價一般指對遠、近期項目布局和安排中所列重點規(guī)劃工程項目和非工程項目的立項建設(shè)情況進行評價，側(cè)重對項目前期立項工作（如項目建議書、可行性研究、初步設(shè)計等）和規(guī)劃安排的相符性等提出評價。規(guī)劃保障機制評價指對規(guī)劃實施的外部條件，如人力、物力、財力、移民搬遷、國家政策、有關(guān)協(xié)議等進行評價。規(guī)劃實施管理評價指對規(guī)劃指導(dǎo)水利項目建設(shè)，規(guī)劃間相互協(xié)調(diào)，水工程規(guī)劃同意書簽署等工作進行評價。

3.2 經(jīng)濟社會發(fā)展預(yù)測評價

經(jīng)濟社會發(fā)展預(yù)測評價主要是將規(guī)劃中對經(jīng)濟社會發(fā)展的預(yù)測成果與實際發(fā)展情況進行比較，分析造成差別的主要原因。經(jīng)濟社會發(fā)展預(yù)測評價一般包括規(guī)劃中對于經(jīng)濟社會發(fā)展預(yù)測成果、預(yù)測方法的分析等。經(jīng)濟社會發(fā)展預(yù)測成果，重點是對規(guī)劃范圍內(nèi)經(jīng)濟社會發(fā)展布局和發(fā)展趨勢的預(yù)測，包括經(jīng)濟特區(qū)發(fā)展、城鎮(zhèn)發(fā)展、人口發(fā)展、農(nóng)業(yè)發(fā)展、工業(yè)發(fā)展、能源發(fā)展等方面的評價，作為經(jīng)濟社會發(fā)展的水利保障，對于相應(yīng)的水利發(fā)展預(yù)測也要作出評價，比如供用水量、防洪建設(shè)等方面。經(jīng)濟社會發(fā)展預(yù)測評價，對規(guī)劃管理、規(guī)劃調(diào)整以及今后規(guī)劃編制都有重要的指導(dǎo)意義。

3.3 總體規(guī)劃方案評價

總體規(guī)劃方案評價是對規(guī)劃功能定位、規(guī)劃目標、規(guī)劃布局與流域社會、經(jīng)濟和環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展相互適應(yīng)性進行的評價。主要評價內(nèi)容有分析規(guī)劃方案是否適應(yīng)國家、地方經(jīng)濟社會的發(fā)展重點，是否與不同時期國民經(jīng)濟發(fā)展水平和人民生活水平提高的要求相適應(yīng)；研究規(guī)劃方案對環(huán)境、自然資源利用和生態(tài)等帶來的影響及展望；調(diào)查規(guī)劃方案受益部門、受益地區(qū)和受損部門、受損地區(qū)及有關(guān)主管部門對規(guī)劃方案及其實施情況的評價、意見和建議。對照檢查原規(guī)劃方案所擬定的規(guī)劃原則、方針和任務(wù)是否正確和完善以及功能分區(qū)是否合理以及規(guī)劃目標是否完成，分析評價總體規(guī)劃方案和主要工程布局及治理措施的合理程度、完成情況，針對重要問題提出規(guī)劃調(diào)整的初步意見。

3.4 專業(yè)規(guī)劃方案評價

綜合治理規(guī)劃一般包括若干個專業(yè)規(guī)劃，如海河流域綜合規(guī)劃包括水資源規(guī)劃、防洪減災(zāi)規(guī)劃、水土保持規(guī)劃等。專業(yè)規(guī)劃方案評價，是對于每個專業(yè)規(guī)劃的目標、布局、任務(wù)、項目完成情況、工程效益等方面進行的評價。防洪規(guī)劃中可以對防洪方針、防洪標準、防洪布局和治理工程進行評價，分析防洪與規(guī)劃區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的協(xié)調(diào)性。水資源規(guī)劃中可以對水資源配置、城鄉(xiāng)供水、灌溉、水能、航運等布局和治理工程進行評價，分析水資源規(guī)劃支撐規(guī)劃區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的程度和存在的問題，提出調(diào)整規(guī)劃的建議。另外，對于多個專業(yè)規(guī)劃間的協(xié)調(diào)性、相互影響、綜合效益等也要作相應(yīng)的分析評價。

3.5 重點規(guī)劃項目評價

重點規(guī)劃項目后評價是對規(guī)劃安排的控制性工程建設(shè)運行及效益進行的評價。主要包括工程規(guī)劃布局和實施安排與實際建設(shè)情況的對比分析；工程規(guī)劃任務(wù)和規(guī)模與實際開發(fā)任務(wù)和建設(shè)規(guī)模的對比分析；工程規(guī)劃的預(yù)期效益及影響與實際效益及影響以及對總體規(guī)劃影響的對比分析；對規(guī)劃工程建設(shè)情況進行分析，歸納未建設(shè)工程的原因，對規(guī)劃分期實施方案提出調(diào)整意見。

4 水利規(guī)劃后評價的主要方法

4.1 調(diào)查統(tǒng)計法

對于規(guī)劃實施情況，分不同行業(yè)、不同群體，選擇代表進行調(diào)查，總體了解規(guī)劃對于水利建設(shè)的指導(dǎo)作用以及水利對于經(jīng)濟社會的保障作用。常用的方法有直接走訪、座談、問卷調(diào)查等。該方法比較適合規(guī)劃布局和重大水利建設(shè)項目的后評價，能夠從總體、全面、綜合的角度總結(jié)出規(guī)劃實施的主要效益，同時也能得出規(guī)劃實施和水利建設(shè)目前存在的主要問題，缺點是工作量大、數(shù)據(jù)量少、結(jié)論會受調(diào)查者意愿的影響等。

4.2 綜合分析評價法

水利行業(yè)人員從規(guī)劃總體布局、規(guī)劃任務(wù)、規(guī)劃執(zhí)行情況、綜合效益、規(guī)劃指導(dǎo)作用、規(guī)劃協(xié)調(diào)性、規(guī)劃保障經(jīng)濟社會發(fā)展的程度等方面進行全面、綜合的分析評價。該方法比調(diào)查統(tǒng)計法更加深入，而且有了一定量化的評價數(shù)據(jù)，一般作為規(guī)劃執(zhí)行情況的總結(jié)出現(xiàn)，提出規(guī)劃調(diào)整的建議，為下一步規(guī)劃執(zhí)行和水利建設(shè)奠定基礎(chǔ)。

4.3 典型指標對比法

將規(guī)劃中的重要因素，從不同方面選取關(guān)鍵數(shù)據(jù)對規(guī)劃安排與規(guī)劃實施的差異進行評價。常用的是比較法，引入“偏差率”這個術(shù)語，即：偏差率＝｜實際值-規(guī)劃值｜/規(guī)劃值×100%。這個評價比較直觀，而且有說服力，可用于經(jīng)濟社會發(fā)展預(yù)測評價、規(guī)劃執(zhí)行情況評價、項目建設(shè)進展情況及完成情況評價、規(guī)劃總體目標完成情況評價。此方法受人為影響因素較少，偏差率也能反映規(guī)劃執(zhí)行結(jié)果與規(guī)劃安排的差異程度，缺點是選擇幾個典型指標往往不能夠代表規(guī)劃的全部，而且對于不易量化的規(guī)劃內(nèi)容不宜采用典型指標對比法來評價。

4.4 層次分析法

對規(guī)劃進行分解，從總體規(guī)劃、經(jīng)濟社會發(fā)展預(yù)測、規(guī)劃目標和任務(wù)、專業(yè)規(guī)劃、專項規(guī)劃、管理規(guī)劃、保障措施、效果評價、規(guī)劃實施安排等方面選取具有代表性的指標，組成規(guī)劃后評價指標體系，再賦以指標權(quán)重，最后加權(quán)計算出規(guī)劃后評價的總體數(shù)據(jù)。該方法目前已運用于很多領(lǐng)域，而且比較成熟，易被大眾接受和具體計算操作，而且評價比較全面和深入，缺點是代表性指標的選取、指標間相互影響關(guān)系、權(quán)重等這些方面由于認識不同會有差別，而且在加權(quán)計算過程中可能會掩蓋規(guī)劃實施主要存在問題。

5 對于流域規(guī)劃后評價工作的幾點建議

經(jīng)過多年的努力，海河流域水利規(guī)劃體系己基本建成，下一步的主要工作就是對專業(yè)專項規(guī)劃的補充完善、全面推進規(guī)劃實施、根據(jù)實際情況做好規(guī)劃調(diào)整及修編等工作。為此，從規(guī)劃實施角度對流域規(guī)劃后評價工作提出以下三點建議。

5.1 領(lǐng)導(dǎo)重視，進一步提高對規(guī)劃后評價工作的認識

水利規(guī)劃后評價是檢驗規(guī)劃執(zhí)行情況、掌握水利建設(shè)實際情況的重要手段，也是適時調(diào)整規(guī)劃、指導(dǎo)流域水利建設(shè)的重要基礎(chǔ)依據(jù)。因此，規(guī)劃管理部門領(lǐng)導(dǎo)要高度重視，充分認識到規(guī)劃后評價工作的重要作用和指導(dǎo)意義。

5.2 建章立制，保障規(guī)劃后評價工作的成熟和完善

2010年水利部頒發(fā)了《水利規(guī)劃管理辦法（試行）》（水規(guī)計〔2010〕143 號），對于規(guī)劃體系建設(shè)、規(guī)劃貫徹執(zhí)行、規(guī)劃管理等方面作出了界定，主要側(cè)重于規(guī)劃實施過程中的管理和要求，而對于規(guī)劃實施后的總體評價工作尚未有專門的管理辦法和工作要求。因此，建議盡快制定并出臺該方面的管理辦法，從制度上保障和指導(dǎo)流域規(guī)劃后評價工作。

5.3 試點先行，先期開展一批規(guī)劃的后評價工作

目前國內(nèi)的規(guī)劃后評價工作雖然已有許多成果，這些成果在規(guī)劃實施和項目決策過程中發(fā)揮了應(yīng)有的指導(dǎo)作用。但是，由于出發(fā)點和關(guān)注角度不同，規(guī)劃后評價工作的思路、標準、方法不完全一致。建議對于實施完畢的規(guī)劃，如《21世紀初期首都水資源可持續(xù)利用規(guī)劃》《漳河侯壁、匡門口至觀臺河段治理規(guī)劃》等規(guī)劃開展規(guī)劃后評價工作，總結(jié)規(guī)劃執(zhí)行情況、項目建設(shè)情況和存在問題，指導(dǎo)下一步水利建設(shè)和規(guī)劃修編。