歐盟航空碳稅對中國的影響及應(yīng)對建議

秦昌波 葛察忠 李曉瓊 劉倩倩

（環(huán)境保護部環(huán)境規(guī)劃院，北京 100012）

歐盟已于2008年通過法案，自2012年1月起正式將航空業(yè)納入歐盟碳排放交易體系（EUETS）。國際航空業(yè)對此的反應(yīng)不一，也對中國航空業(yè)和節(jié)能減排產(chǎn)生了重要影響。在中美俄等國外部抵制和歐盟內(nèi)部反對壓力下，歐盟航空“碳稅”問題近期出現(xiàn)了官方態(tài)度軟化的跡象。

1 歐盟航空碳稅爭端

國際航空二氧化碳排放問題一直是國際社會碳減排討論的焦點。根據(jù)《聯(lián)合國氣候變化框架公約》，國際航空碳排放不納入國家溫室氣體清單，但需要單獨列出?！禝PCC2006 國家溫室氣體清單指南》也繼承了這一觀點。因而對于國家航空碳排放的歸屬和國家分配問題一直爭論較大。歐盟始終是解決這一問題的積極推動者。2008年11月19日，歐盟議會和歐洲委員會通過新法案（Directive 2008/101/EC），決定將國際航空業(yè)納入歐盟溫室氣體排放交易體系。盡管遭到中美俄印等眾多國家和對個國際組織的反對和質(zhì)疑，歐盟仍然于2012年1月正式將航空業(yè)納入歐盟碳排放交易體系，要求航企為其額外碳排放購買配額（俗稱“航空碳稅”）。這一體系要求所有進出歐盟成員國的航班在一定的碳排放限額之外，還要購買額外的碳排放許可證。2012年航空公司的排放額將被限制在2004—2006年平均年排放量的97%，2013年限制在95%，以此類推。2012年，85%的配額將是免費發(fā)放的。據(jù)國際航協(xié)測算，歐盟的做法將使明年全球航空業(yè)成本增加34億歐元。因航空業(yè)發(fā)展迅速，中國受到的影響最大。

歐盟此舉印發(fā)了廣泛的國際博弈。中國民航局2月7號向境內(nèi)航企發(fā)布指令“未經(jīng)政府有關(guān)部門批準(zhǔn)，禁止中國境內(nèi)各運輸航空公司參與歐盟排放交易體系，禁止各運輸航空公司以此為由提高運價或增加收費項目?！?2月21~22 號，中美俄等26國在莫斯科召開會議，聯(lián)合制定了反對歐盟航空碳稅的一攬子“報復(fù)性“方案。美國認為歐盟征收航空“碳排放稅”，違反了《國際民用航空公約》禁止國際航空器征收燃油稅的規(guī)定，具有歧視色彩；同時違反了有關(guān)領(lǐng)空開放的國際協(xié)議。美國運輸部發(fā)表公報指出，無論是在司法層面，美國都強烈反對歐盟將其政策強加于他國的做法。俄羅斯當(dāng)局則準(zhǔn)備利用西伯利亞航空過境費在航空碳稅爭端中對歐盟施加壓力。2012年9月11日，德國、法國、英國和西班牙四國經(jīng)濟部門一致反對單獨征收航空“碳稅”，并呼吁對此推出一個全球性解決方案，這標(biāo)志著歐盟航空碳稅的計劃遭遇了來自內(nèi)部的反對。專家預(yù)計受綜合因素的制約和影響，航空碳稅全球性協(xié)議短期內(nèi)不會達成，未來碳稅的走向?qū)⒁暁W盟經(jīng)濟發(fā)展而定。從長遠看來，經(jīng)過多方之間的談判和協(xié)商之后，形成一個多方都可以接受的全球性方案才有可能解決問題。

中國不僅僅要面臨歐盟碳關(guān)稅的問題，還要面對下一步國際氣候框架等問題，而這些都將對中國宏觀決策、對中國的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型有非常大的影響。盡管始終備受爭議的航空碳稅計劃終于在歐盟內(nèi)外的雙重壓力之下面臨流產(chǎn)，但是建立全球碳排放交易體系終究是大勢所趨，中國在這一問題上應(yīng)該有前瞻性。中國應(yīng)該思考的是，未來在全球碳排放體系中處于什么樣的位置，這是此次歐盟碳稅之爭背后的大命題。由于歐盟航空碳稅同環(huán)保高度相關(guān)，本文通過資料調(diào)研及數(shù)據(jù)收集，對歐盟此舉的主要原因和對中國的影響進行了分析，并從保護航空業(yè)競爭力和我國環(huán)保工作實際出發(fā)提出了應(yīng)對建議。

2 歐盟強征航空碳稅的深層次原因

歐盟征收航空碳稅的立論基礎(chǔ)是減少碳排放及其他溫室氣體和污染氣體的排放，對抗全球氣候變暖。但此舉并非直接減排手段，沒有對節(jié)能減排產(chǎn)生直接和實際效果?？v覽歐盟相關(guān)政策法規(guī)與當(dāng)前其經(jīng)濟運行全局，歐盟實際上主要從增加收入、保護歐盟航空業(yè)和增加全球話語權(quán)三方面考慮。

2.1 增加自身收入，緩解歐盟各國財政問題

歐盟征收航空業(yè)碳排放稅收入可觀，可幫助歐盟各國應(yīng)對主權(quán)債務(wù)危機。碳排放配額中的15%將由航空公司通過拍賣的方式獲取，拍賣的收入歸歐盟所有。隨著時間的推移，航企購買配額的比例和價格會越來越高，這筆收入會逐年上漲。據(jù)國際航協(xié)初步測算，到2020年，各航空公司可能要因歐盟實施上述法案支付200億歐元（約合260億美元），考慮到配額價格上漲，實際收入應(yīng)大大超過這一數(shù)字。但實際上歐盟征收航空碳稅的理由貌似崇高實則不公。按照歐盟的說法，征收航空碳稅的目的是對抗全球氣候變暖，由于他國飛機到歐洲領(lǐng)空排放了二氧化碳，污染了歐洲的環(huán)境，歐盟向這些航班征收碳排放稅合情合理。但事實上，歐盟卻要求全程征收碳稅。以一架從舊金山飛往倫敦的飛機為例，它的廢氣29%排放在美國空域，37%排放在加拿大空域，25%排放在公海之上，而只有9%的排放是在歐盟空域。歐盟有什么權(quán)力對在他國空域和公海上的排放征收稅費？

2.2 構(gòu)建貿(mào)易綠色壁壘，保護歐盟航空業(yè)競爭力

歐盟此舉以環(huán)保名義設(shè)置貿(mào)易壁壘，解決處境艱難的歐洲航空業(yè)的競爭力問題。一是免費配額分配基于航空公司歷史排放量，這一遵循“祖父原則”的分配方式將使發(fā)展中國家航空公司購買排放配額的比例高于歐盟航空公司，形成事實上的國際航空業(yè)“綠色壁壘”。二是歐盟通過掌握航空業(yè)碳排放標(biāo)準(zhǔn)的制定權(quán)，從而掌控航空運輸業(yè)和制造業(yè)領(lǐng)域的市場控制權(quán)，削弱了外國企業(yè)在歐洲的競爭力。三是歐盟有可能將征收的碳排放費用于航空公司的碳減排，實際上就是變相對歐盟的航空公司予以補貼。挪威政府表示，該國將制定一個碳排放計劃，補貼國內(nèi)的生產(chǎn)商。由于歐盟的碳排放交易體系允許各國政府對企業(yè)進行補貼，因此挪威準(zhǔn)備根據(jù)歐盟的計算方法來測算出補貼額度。挪威的該項計劃將從2013年7月份持續(xù)到2020年。

2.3 強化先發(fā)優(yōu)勢，增強其對全球未來綠色發(fā)展的話語權(quán)

歐盟意圖憑借航空碳稅，強化歐盟應(yīng)對氣候變化的道義制高地和對全球未來綠色發(fā)展的話語權(quán)。歐盟此舉的戰(zhàn)略目的是，借助于航空業(yè)的國際性，模糊“共同但有區(qū)別的”責(zé)任原則，將發(fā)達國家和發(fā)展中國家都納入二氧化碳排放交易體系中，把區(qū)域溫室氣體減排方案擴展到全球范圍，從而在氣候變化問題上取得領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，并強化其運用市場機制減緩氣候變化領(lǐng)域的優(yōu)勢。一是將航空業(yè)納入二氧化碳貿(mào)易系統(tǒng)將鞏固和加強歐洲在全球碳交易市場中的主導(dǎo)地位，并樹立歐盟在國際政策和市場機制主導(dǎo)權(quán)。專家預(yù)言，碳排放市場是繼石油之后，一個規(guī)模更大的全球性商品交易市場，2012年，全球碳市場交易額有望達到1500億美元。而歐洲毫無疑問是全球最大的碳買家，交易量達到62億噸二氧化碳排放當(dāng)量，占全球交易總量的73%；交易額達到1185億美元。如果能將中、印等大國納入這個碳交易系統(tǒng)的話，那么整個市場的交易必將再度活躍起來，從而也將意圖自建碳交易體系的對手紛紛擠出局。二是如果航空碳稅能成功，歐盟就有可能在鋼鐵、電力、水泥等其它行業(yè)中推動全球性的行業(yè)減排方案，從而強化其在解決氣候變化問題上的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。歐盟在宣布從2012年起將航空業(yè)納入歐盟碳減排管制之后，又宣稱將針對國際航海運輸業(yè)的溫室氣體減排采取行動，這引起了人們對航運業(yè)碳減排政策的關(guān)注。三是歐盟以市場為基礎(chǔ)的減排機制將帶動歐盟的一批新興企業(yè)，可以在未來全球碳市場中搶占先機，比如碳檢測、報告和核查業(yè)務(wù)（MRV）、碳交易和碳金融業(yè)務(wù)。四是歐盟在低碳環(huán)保領(lǐng)域擁有技術(shù)優(yōu)勢，航空碳稅將幫助其綠色技術(shù)出口，形成新的經(jīng)濟增長點。

3 歐盟航空碳稅對我國的影響

歐盟強征航空碳稅將對我國正處于高速發(fā)展的航空業(yè)產(chǎn)生不利影響。

3.1 歐盟航空碳稅推高了我國航空公司運營成本

歐盟通過國內(nèi)立法強行將他國航空公司和領(lǐng)空納入碳排放交易體系，提高了中國等發(fā)展中國家承擔(dān)的減排義務(wù)，進而推高他國航空公司運營成本。拋開航空碳稅對管轄權(quán)和《國際民用航空公約》等國際法的違背，歐盟此舉也違背了國際社會在氣候變化領(lǐng)域普遍遵循的“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則，沒有對發(fā)展中國家的航空業(yè)發(fā)展需要做出合理的安排。歐盟這種單方面建立的迂回的具有金融性質(zhì)的制度設(shè)計將推高我國航空運輸成本，阻遏我國航空業(yè)發(fā)展。根據(jù)歐盟的相關(guān)規(guī)定（EU No. 394/2011），中國的國營、私營共33家航空公司被列入名單。中國民用航空局初步測算， 2012年中國民航因此增加的成本預(yù)計約7.9億元人民幣，2020年將增加成本37 個億，從2012年到2020年增加的總成本預(yù)計達到179億元人民幣。中國飛往歐洲的航班每增加一班，一年將增加1500萬人民幣的額外成本。最終這些成本將由消費者買單，2012年，飛往歐洲的航空機票的價格將提高300元。

3.2 航空碳稅隱含的貿(mào)易壁壘影響我國航空業(yè)未來發(fā)展

嚴重失衡的配額機制形成貿(mào)易“綠色壁壘”，影響我國航空業(yè)國際競爭力。一是由于免費配額計算公式遵循“祖父原則”，我國航空公司歷史排放量少，使得現(xiàn)在獲得的免費配額遠小于歐洲競爭對手。歐盟航空業(yè)增長緩慢，配額需求增長有限，歐盟27個國家進港和出港的航空公司只需要付15%到18%的碳排放稅，而我國航空業(yè)正高速發(fā)展，飛往歐洲的中國航企需要購買超過60%的配額，高出歐盟企業(yè)的四倍左右。二是歐盟規(guī)則“獎劣罰優(yōu)”，我國航空企業(yè)運輸效率較高，未來減排潛力小。國航統(tǒng)計顯示，由于我國機齡較歐盟短，新飛機燃油效率高，我國航空公司單位排放低于歐美公司平均水平。歐盟航空公司憑借其較高的免費配額和減排潛力，可以輕松完成減排任務(wù)，甚至?xí)懈挥嗯漕~出售。按照歐盟規(guī)則，我國航企燃油效率高，卻要為其業(yè)務(wù)增長支付更多“碳稅”。這一不公將嚴重影響我國航企國際競爭力。

3.3 歐盟航空碳稅還可能對我國其他領(lǐng)域產(chǎn)生不利影響

航空碳稅對我國的影響還可能觸及到低碳綠色發(fā)展和商業(yè)貿(mào)易領(lǐng)域。由于歐盟在低碳和環(huán)保技術(shù)領(lǐng)域占據(jù)領(lǐng)先地位，其倡導(dǎo)和制度的規(guī)則，均有可能成為全球強勢規(guī)則。這些規(guī)則可能對我國發(fā)展低碳技術(shù)和綠色經(jīng)濟設(shè)置各種“環(huán)境壁壘”，成為新的貿(mào)易保護手段。另外，碳稅課征導(dǎo)致運輸成本提升，甚至沿著產(chǎn)業(yè)鏈條沖擊國際旅游業(yè)和貨物貿(mào)易。國內(nèi)部分商貿(mào)企業(yè)可能為此承擔(dān)更多成本，加大國際生存壓力。

4 中國的應(yīng)對之策

溫室氣體碳排放交易是倒逼經(jīng)濟實體減少能源消耗的一種市場手段，可在一定程度上促進我國的節(jié)能減排。但在實施過程中卻形成了對中國的環(huán)境貿(mào)易壁壘，對經(jīng)濟發(fā)展弊大于利。另外，我國節(jié)能減排目標(biāo)的實現(xiàn)也依賴于環(huán)保資金的投入。歐盟全程課稅，將我國空域碳排放費也被其收入囊中。這會降低我國在低碳環(huán)保領(lǐng)域的投資力度，影響我國環(huán)境保護目標(biāo)的實現(xiàn)。因此，從我國航空競爭力和環(huán)境保護實際出發(fā)，我們支持中國航空部門反對歐盟航空碳稅，同時提出促進我國節(jié)能減排的政策建議。

4.1 采取反制措施應(yīng)對歐盟航空碳稅征收

我國應(yīng)從政治、外交和法律等多個層面研究反制措施，應(yīng)對歐盟航空碳稅課征。一是采取法律手段，如禁止我國航企參與歐盟碳排放交易體系；二是歐盟規(guī)則違背管轄權(quán)和《國際民用航空公約》等國際法原則，可聯(lián)合其他國家共同抵制歐盟政策；三是無論現(xiàn)在抵制歐盟方案，還是未來建立全球統(tǒng)一方案，都應(yīng)從強調(diào)聯(lián)合國氣候變化框架公約“共同而有區(qū)別的責(zé)任”入手，堅持中國等發(fā)展中國家的碳排放義務(wù)和歐盟等發(fā)達國家的義務(wù)應(yīng)當(dāng)是有區(qū)別的，歐盟的減排是強制性的義務(wù)，而發(fā)展中國家應(yīng)該根據(jù)各自經(jīng)濟和社會發(fā)展水平的情況進行自愿減排，要通過政治談判將中國等發(fā)展中國家排除在歐盟碳排放交易體系之外，在全球統(tǒng)一方案中則要尋求對發(fā)展中國家航空企業(yè)的優(yōu)惠政策。

4.2 將航空碳排放納入我國環(huán)境稅費征管體系

開展航空碳排放稅費政策研究，將其納入我國環(huán)境稅費征管體系。為了促進節(jié)能減排，我國目前正在進行環(huán)境稅費改革，研究開展環(huán)境稅。航空業(yè)作為燃油大戶，碳排放水平不斷提升。我國應(yīng)該根據(jù)航空業(yè)特點對航空碳排放稅費政策進行研究，并將往來我國國際航企納入環(huán)境稅費征管體系。一旦歐盟向我國航企強行征收碳排放配額交易費，我國可以此作為反制手段向歐盟航企全額征收碳排放稅（費），也可利用我國航企燃油效率優(yōu)勢，建立掛鉤效率的環(huán)境稅費減免機制。

4.3 開展我國碳排放交易體系研究

我國要制定自己的碳排放標(biāo)準(zhǔn)和碳交易規(guī)則，以便在未來的碳交易體系中獲得有利地位。我國當(dāng)前正致力于提高能源效率，減少溫室氣體排放。碳交易作為一種市場手段，可以在促進節(jié)能減排的同時降低整體減排成本。我國應(yīng)積極進行包括排放清單制定、核算機制制定、交易所體制機制構(gòu)建等多方面的基礎(chǔ)性、技術(shù)性工作。另一方面，低碳正成為國際環(huán)保和綠色發(fā)展領(lǐng)域的強勢規(guī)則。我國在碳排放交易領(lǐng)域的積極探索有利于我國提升全球應(yīng)對變化領(lǐng)域的話語權(quán)和搶占低碳環(huán)保和綠色經(jīng)濟發(fā)展制高點。到時候，歐盟收我們的，我們就收他的，但同時又保持相對獨立性，形成風(fēng)險隔斷，等到我國市場成熟再融入，并在未來全球碳排放體系中爭取有利于我國的制度設(shè)計。

從以上措施看，建立中國自己的排放標(biāo)準(zhǔn)及監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)、建立我國溫室氣體排放交易體系、研究開征碳排放稅、介入全球碳排放交易體系設(shè)計等，環(huán)保部門都可以發(fā)揮自身優(yōu)勢，促進我國溫室氣體減排和環(huán)境保護工作。另外，國內(nèi)航企應(yīng)積極“修煉內(nèi)功”，通過航線優(yōu)化，加強人員培訓(xùn)，購置、研發(fā)節(jié)能飛機，尋找替代性環(huán)保飛行燃料等，降低航空碳排放水平，推動中國在獲得節(jié)能經(jīng)濟利益同時，在航空環(huán)保、減排領(lǐng)域與世界領(lǐng)先水平接軌，從而為制定規(guī)則獲得主動地位。