淺談對(duì)新修訂《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》的幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)

宋丹娜 白艷英 于秀玲

（中國環(huán)境科學(xué)研究院/環(huán)保部清潔生產(chǎn)中心，北京 100012）

《中華人民共和國清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》（以下簡稱《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》）， 于2002年6月29日由第九屆全國人大常務(wù)委員會(huì)第28 次會(huì)議通過，于2003年1月1日施行。這是一部從源頭削減污染和生產(chǎn)全過程控制污染的法律，是對(duì)傳統(tǒng)末端治理污染方式的根本性轉(zhuǎn)變，也是對(duì)傳統(tǒng)生產(chǎn)方式和發(fā)展模式的根本變革。

《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》作為推進(jìn)清潔生產(chǎn)的基本法，在當(dāng)時(shí)頒布、實(shí)施對(duì)我國清潔生產(chǎn)推進(jìn)起了很大的促進(jìn)作用?？傮w說清潔生產(chǎn)經(jīng)過十幾年的推進(jìn)，已經(jīng)有了很大的進(jìn)展，初步建立了較完善的清潔生產(chǎn)法律法規(guī)體系、清潔生產(chǎn)推進(jìn)技術(shù)支撐體系、重點(diǎn)企業(yè)清潔生產(chǎn)推進(jìn)機(jī)制。但是在《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》實(shí)施八年后，在國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入“十二五”規(guī)劃之際，《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》已經(jīng)不能夠做到與時(shí)俱進(jìn)。一是《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》中承擔(dān)清潔生產(chǎn)組織、協(xié)調(diào)職能的經(jīng)濟(jì)貿(mào)易主管部門幾經(jīng)變更，工業(yè)和通信業(yè)清潔生產(chǎn)職能已經(jīng)劃入工信部職責(zé)范圍，亟需在《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》中予以明確各部委在清潔生產(chǎn)推進(jìn)中的職責(zé)。二是我國現(xiàn)階段加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略需求對(duì)清潔生產(chǎn)工作提出了更高的要求，有必要總結(jié)、剖析多年來清潔生產(chǎn)推進(jìn)中的經(jīng)驗(yàn)和得失，在《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》中完善清潔生產(chǎn)鼓勵(lì)、引導(dǎo)政策，完善重點(diǎn)企業(yè)清潔生產(chǎn)審核制度，建立從根本上能有效推動(dòng)清潔生產(chǎn)的激勵(lì)機(jī)制、問責(zé)機(jī)制、監(jiān)督檢查機(jī)制等制度。因此，修改《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》勢(shì)在必行。

2012年2月29日，第十一屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十五次會(huì)議通過了《關(guān)于修改〈中華人民共和國清潔生產(chǎn)促進(jìn)法〉的決定》，并于2012年7月1日起正式實(shí)施，這是中國清潔生產(chǎn)發(fā)展進(jìn)程中的一個(gè)重要里程碑，標(biāo)志著源頭預(yù)防、全過程控制的戰(zhàn)略已經(jīng)融入到經(jīng)濟(jì)發(fā)展綜合策略，必將對(duì)我國推進(jìn)清潔生產(chǎn)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和環(huán)境改善產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

新修訂的《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》共6 章40 條，較之修訂前的《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》章節(jié)上沒有改變，由原來的42條變成40條。雖然法律的總體結(jié)構(gòu)、大部分章節(jié)條款沒有多大變動(dòng)，但新增了多項(xiàng)推進(jìn)清潔生產(chǎn)的法律規(guī)定，在許多方面有新的、重大的突破。

1 明確國家建立清潔生產(chǎn)推行規(guī)劃制度

修訂前的《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》過于寬松，清潔生產(chǎn)規(guī)劃只是由“縣級(jí)以上人民政府的經(jīng)濟(jì)貿(mào)易行政主管部門”制定，這些規(guī)劃僅有指導(dǎo)性，沒有約束性，法律效力不強(qiáng)。此次修法，中國政府通過法律形式首次明確由“國家建立清潔生產(chǎn)推行規(guī)劃制度”，未來清潔生產(chǎn)將上升為國家戰(zhàn)略，并由法律保證國家規(guī)劃的剛性約束力，這是一個(gè)創(chuàng)新，也是一項(xiàng)突破。

新修訂的《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》第八條規(guī)定：“國務(wù)院清潔生產(chǎn)綜合協(xié)調(diào)部門會(huì)同國務(wù)院環(huán)境保護(hù)、工業(yè)、科學(xué)技術(shù)部門和其他有關(guān)部門，根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃及國家節(jié)約資源、降低能源消耗、減少重點(diǎn)污染物排放的要求，編制國家清潔生產(chǎn)推行規(guī)劃，報(bào)經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)后及時(shí)公布。

“國家清潔生產(chǎn)推行規(guī)劃應(yīng)當(dāng)包括：推行清潔生產(chǎn)的目標(biāo)、主要任務(wù)和保障措施，按照資源能源消耗、污染物排放水平確定開展清潔生產(chǎn)的重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)行業(yè)和重點(diǎn)工程。

“國務(wù)院有關(guān)行業(yè)主管部門根據(jù)國家清潔生產(chǎn)推行規(guī)劃確定本行業(yè)清潔生產(chǎn)的重點(diǎn)項(xiàng)目，制定行業(yè)專項(xiàng)清潔生產(chǎn)推行規(guī)劃并組織實(shí)施。

“縣級(jí)以上地方人民政府根據(jù)國家清潔生產(chǎn)推行規(guī)劃、有關(guān)行業(yè)專項(xiàng)清潔生產(chǎn)推行規(guī)劃，按照本地區(qū)節(jié)約資源、降低能源消耗、減少重點(diǎn)污染物排放的要求，確定本地區(qū)清潔生產(chǎn)的重點(diǎn)項(xiàng)目，制定推行清潔生產(chǎn)的實(shí)施規(guī)劃并組織落實(shí)。”

此條款在原條款基礎(chǔ)上進(jìn)行了很大的調(diào)整，一是明確國務(wù)院清潔生產(chǎn)綜合協(xié)調(diào)部門會(huì)同國務(wù)院環(huán)境保護(hù)、工業(yè)、科學(xué)技術(shù)部門和其他有關(guān)部門，根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃及國家節(jié)約資源、降低能源消耗、減少重點(diǎn)污染物排放的要求，編制國家清潔生產(chǎn)推行規(guī)劃。二是提出了國家清潔生產(chǎn)推行規(guī)劃應(yīng)當(dāng)包含的兩項(xiàng)內(nèi)容：（1）推行清潔生產(chǎn)的目標(biāo)、主要任務(wù)和保障措施；（2）按照資源能源消耗、污染物排放水平確定開展清潔生產(chǎn)的重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)行業(yè)和重點(diǎn)工程。三是提出國務(wù)院有關(guān)行業(yè)主管部門根據(jù)國家清潔生產(chǎn)推行規(guī)劃的要求，確定本行業(yè)清潔生產(chǎn)的重點(diǎn)項(xiàng)目，制定行業(yè)專項(xiàng)推行規(guī)劃并組織實(shí)施的職責(zé)。四是強(qiáng)化了有關(guān)地方人民政府推行清潔生產(chǎn)的職責(zé)等。

2 明確規(guī)定建立清潔生產(chǎn)財(cái)政資金

目前引導(dǎo)清潔生產(chǎn)的激勵(lì)措施不足，財(cái)政專項(xiàng)資金分散在各個(gè)部門，沒有形成促進(jìn)清潔生產(chǎn)的合力。中央財(cái)政資金僅用于工業(yè)和通信業(yè)領(lǐng)域，且資金規(guī)模小，項(xiàng)目少，不能滿足工作的需要，多數(shù)省市尚未建立資金引導(dǎo)機(jī)制，造成清潔生產(chǎn)工作推行緩慢。針對(duì)上述問題，新修訂的《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》規(guī)定“國家設(shè)立中央財(cái)政清潔生產(chǎn)資金”。不僅如此，地方政府財(cái)政也要安排此專項(xiàng)資金。

新修訂的《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》第九條規(guī)定：“中央預(yù)算應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)清潔生產(chǎn)促進(jìn)工作的資金投入，包括中央財(cái)政清潔生產(chǎn)專項(xiàng)資金和中央預(yù)算安排的其他清潔生產(chǎn)資金，用于支持國家清潔生產(chǎn)推行規(guī)劃確定的重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)行業(yè)、重點(diǎn)工程實(shí)施清潔生產(chǎn)及其技術(shù)推廣工作，以及生態(tài)脆弱地區(qū)實(shí)施清潔生產(chǎn)的項(xiàng)目。中央預(yù)算用于支持清潔生產(chǎn)促進(jìn)工作的資金使用的具體辦法，由國務(wù)院財(cái)政部門、清潔生產(chǎn)綜合協(xié)調(diào)部門會(huì)同國務(wù)院有關(guān)部門制定。

“縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌地方財(cái)政安排的清潔生產(chǎn)促進(jìn)工作的資金，引導(dǎo)社會(huì)資金，支持清潔生產(chǎn)重點(diǎn)項(xiàng)目?！?/p>

3 首次將“強(qiáng)制性清潔生產(chǎn)審核”寫入法律

“強(qiáng)制性清潔生產(chǎn)審核”的概念是在2004年國家發(fā)展改革委和原國家環(huán)?？偩致?lián)合印發(fā)的《清潔生產(chǎn)審核暫行辦法》中首次提出的，該辦法第一次依據(jù)《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》的精神明確提出了強(qiáng)制性清潔生產(chǎn)審核，明確清潔生產(chǎn)審核分為自愿性審核和強(qiáng)制性審核，并對(duì)清潔生產(chǎn)審核范圍、審核程序、咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)的條件、方案落實(shí)、獎(jiǎng)勵(lì)和處罰等方面做了規(guī)定。2005年原國家環(huán)?？偩职l(fā)布了《重點(diǎn)企業(yè)清潔生產(chǎn)審核程序的規(guī)定》（環(huán)發(fā)［2005］151號(hào)），進(jìn)一步規(guī)范了重點(diǎn)企業(yè)強(qiáng)制性清潔生產(chǎn)審核程序。本次修訂，首次把“強(qiáng)制性清潔生產(chǎn)審核”明確地寫入了《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》，規(guī)定了三類企業(yè)實(shí)施強(qiáng)制性清潔生產(chǎn)審核，增強(qiáng)了法律的強(qiáng)制性。

4 強(qiáng)化和完善了企業(yè)清潔生產(chǎn)審核制度

修訂前的《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》對(duì)政府及其部門對(duì)企業(yè)實(shí)行強(qiáng)制性清潔生產(chǎn)審核的監(jiān)督責(zé)任未做規(guī)定，使得法律頒布實(shí)施以來，企業(yè)實(shí)行清潔生產(chǎn)審核的比例較低。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，2003年至2009年底，開展清潔生產(chǎn)審核的工業(yè)企業(yè)僅占全國工業(yè)企業(yè)總量的0.15%，即使在清潔生產(chǎn)工作開展較好的地方，企業(yè)完成自愿性清潔生產(chǎn)審核的數(shù)量也僅占規(guī)模以上企業(yè)的10%左右。清潔生產(chǎn)審核提出的中高費(fèi)方案實(shí)施率偏低，據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，全國工業(yè)企業(yè)中高費(fèi)方案的實(shí)施率僅為41.7%。強(qiáng)化和完善企業(yè)清潔生產(chǎn)審核制度，是社會(huì)有關(guān)各方普遍關(guān)注的問題，也是此次法律修改的重點(diǎn)內(nèi)容之一。

新修訂的《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》第二十七條規(guī)定：“企業(yè)應(yīng)當(dāng)對(duì)生產(chǎn)和服務(wù)過程中的資源消耗以及廢物的產(chǎn)生情況進(jìn)行監(jiān)測(cè)，并根據(jù)需要對(duì)生產(chǎn)和服務(wù)實(shí)施清潔生產(chǎn)審核。

有下列情形之一的企業(yè)，應(yīng)當(dāng)實(shí)施強(qiáng)制性清潔生產(chǎn)審核：

（一）污染物排放超過國家或者地方規(guī)定的排放標(biāo)準(zhǔn)，或者雖未超過國家或者地方規(guī)定的排放標(biāo)準(zhǔn)，但超過重點(diǎn)污染物排放總量控制指標(biāo)的；

（二）超過單位產(chǎn)品能源消耗限額標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)成高耗能的；

（三）使用有毒、有害原料進(jìn)行生產(chǎn)或者在生產(chǎn)中排放有毒、有害物質(zhì)的。

污染物排放超過國家或者地方規(guī)定的排放標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)，應(yīng)當(dāng)按照環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律的規(guī)定治理。

實(shí)施強(qiáng)制性清潔生產(chǎn)審核的企業(yè)，應(yīng)當(dāng)將審核結(jié)果向所在地縣級(jí)以上地方人民政府負(fù)責(zé)清潔生產(chǎn)綜合協(xié)調(diào)的部門、環(huán)境保護(hù)部門報(bào)告，并在本地區(qū)主要媒體上公布，接受公眾監(jiān)督，但涉及商業(yè)秘密的除外。

縣級(jí)以上地方人民政府有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)對(duì)企業(yè)實(shí)施強(qiáng)制性清潔生產(chǎn)審核的情況進(jìn)行監(jiān)督，必要時(shí)可以組織對(duì)企業(yè)實(shí)施清潔生產(chǎn)的效果進(jìn)行評(píng)估驗(yàn)收，所需費(fèi)用納入同級(jí)政府預(yù)算。承擔(dān)評(píng)估驗(yàn)收工作的部門或者單位不得向被評(píng)估驗(yàn)收企業(yè)收取費(fèi)用。

實(shí)施清潔生產(chǎn)審核的具體辦法，由國務(wù)院清潔生產(chǎn)綜合協(xié)調(diào)部門、環(huán)境保護(hù)部門會(huì)同國務(wù)院有關(guān)部門制定?！?/p>

這次法律第二十七條款的修改重點(diǎn)強(qiáng)化了幾個(gè)方面：

一是擴(kuò)大了對(duì)企業(yè)實(shí)施強(qiáng)制性清潔生產(chǎn)審核范圍，將超過單位產(chǎn)品能源消耗限額標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)成高耗能的企業(yè)列入了強(qiáng)制性審核范圍。

二是與環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律的銜接，明確污染物排放超過國家和地方規(guī)定的排放標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)，按照環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律規(guī)定治理。這既促使企業(yè)通過強(qiáng)制性清潔生產(chǎn)審核從源頭和生產(chǎn)全過程分析原因，查找癥結(jié)，也明確了按照環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律規(guī)定進(jìn)行治理，保持了法律間的銜接。

三是充分發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督作用，明確要求實(shí)施強(qiáng)制性清潔生產(chǎn)審核的企業(yè)，應(yīng)當(dāng)將審核結(jié)果向所在地縣級(jí)以上地方人民政府負(fù)責(zé)清潔生產(chǎn)綜合協(xié)調(diào)的部門、環(huán)境保護(hù)部門報(bào)告，并在本地區(qū)主要媒體上公布，接受公眾監(jiān)督，但涉及商業(yè)秘密的除外。

四是強(qiáng)化了政府有關(guān)部門對(duì)企業(yè)實(shí)施強(qiáng)制性清潔生產(chǎn)審核的監(jiān)督責(zé)任。同時(shí)規(guī)定實(shí)施強(qiáng)制性清潔生產(chǎn)審核所需費(fèi)用納入同級(jí)政府預(yù)算。

五是在規(guī)范強(qiáng)制性審核的同時(shí)，鼓勵(lì)企業(yè)自愿實(shí)施清潔生產(chǎn)。

5 強(qiáng)化了法律責(zé)任

修訂前的《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》強(qiáng)制性條款太少，強(qiáng)制性較弱，法律責(zé)任難落實(shí)，企業(yè)違法成本低。目前，對(duì)企業(yè)不實(shí)施清潔生產(chǎn)的行為，相關(guān)處罰規(guī)定是較弱的。

為增強(qiáng)法律的強(qiáng)制性，新修訂的《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》進(jìn)一步強(qiáng)化了三方面的法律責(zé)任：

一是強(qiáng)化了政府有關(guān)部門不履行職責(zé)的法律責(zé)任。第三十五條規(guī)定：“清潔生產(chǎn)綜合協(xié)調(diào)部門或者其他部門未依照法律規(guī)定履行職責(zé)的，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分”。

二是強(qiáng)化了企業(yè)開展強(qiáng)制性清潔生產(chǎn)審核的法律責(zé)任。第三十六規(guī)定：“對(duì)不按照規(guī)定公布能源消耗或者重點(diǎn)污染物產(chǎn)生、排放情況的，由縣級(jí)以上地方人民政府負(fù)責(zé)清潔生產(chǎn)綜合協(xié)調(diào)的部門、環(huán)境保護(hù)部門按照職責(zé)分工責(zé)令公布，可以處十萬元以下的罰款”。第三十九條規(guī)定：“對(duì)不實(shí)施強(qiáng)制性清潔生產(chǎn)審核或者在清潔生產(chǎn)審核中弄虛作假的，或者實(shí)施強(qiáng)制性清潔生產(chǎn)審核的企業(yè)不報(bào)告或不如實(shí)報(bào)告審核結(jié)果的，由縣級(jí)以上地方人民政府負(fù)責(zé)清潔生產(chǎn)綜合協(xié)調(diào)的部門、環(huán)境保護(hù)部門按照職責(zé)分工責(zé)令限期改正，拒不改正的，處以五萬元以上五十萬元以下的罰款”。

三是強(qiáng)化了評(píng)估驗(yàn)收部門和單位及其工作人員的法律責(zé)任。第三十九條規(guī)定：“承擔(dān)評(píng)估驗(yàn)收工作的部門或單位及其工作人員向被評(píng)估驗(yàn)收企業(yè)收取費(fèi)用的，不如實(shí)評(píng)估驗(yàn)收或者在評(píng)估驗(yàn)收中弄虛作假，或者利用職務(wù)之便謀取利益的，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”。

6 提高了可操作性

原《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》“法律責(zé)任”一章中，對(duì)違法追究雖列出了相關(guān)規(guī)定，但強(qiáng)制性不夠，企業(yè)違法成本低。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前全國受到處罰的企業(yè)只有寥寥數(shù)家，企業(yè)守法意識(shí)淡薄，約束力明顯不足。

新修訂的《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》在“法律責(zé)任”一章中，加大了對(duì)違法企業(yè)的處罰力度，增加了對(duì)未按照規(guī)定公布重點(diǎn)污染物產(chǎn)生、排放情況的，可以處10萬元以下的罰款的規(guī)定；對(duì)應(yīng)當(dāng)開展強(qiáng)制性清潔生產(chǎn)審核卻未按規(guī)定實(shí)施、或者在審核過程中弄虛作假的、不報(bào)告或者不如實(shí)報(bào)告審核結(jié)果的企業(yè)，罰款由原來的“十萬元以下”提高到“五萬元以上五十萬元以下”，極大地增強(qiáng)了法律的威懾力，進(jìn)一步加大了清潔生產(chǎn)執(zhí)法監(jiān)管的力度。

7 對(duì)主管部門及職責(zé)進(jìn)行了調(diào)整

《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》自2003年頒布實(shí)施后，國務(wù)院進(jìn)行了兩次機(jī)構(gòu)改革，客觀上導(dǎo)致了部門職責(zé)與法律規(guī)定的不一致，職能和責(zé)任不清、分工不明確，一定程度上影響了法律的貫徹實(shí)施。

新修訂的《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》根據(jù)國務(wù)院部門 “三定方案”和中編辦調(diào)整的職能分工，明確了兩個(gè)方面：一是國務(wù)院清潔生產(chǎn)綜合協(xié)調(diào)部門負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)全國的清潔生產(chǎn)促進(jìn)工作，國務(wù)院環(huán)境保護(hù)、工業(yè)、科學(xué)技術(shù)、財(cái)政部門和其他有關(guān)部門，按照各自的職責(zé)，負(fù)責(zé)有關(guān)的清潔生產(chǎn)促進(jìn)工作；二是針對(duì)地方政府負(fù)責(zé)清潔生產(chǎn)工作部門不一致的情況，規(guī)定由縣級(jí)以上地方人民政府確定的清潔生產(chǎn)綜合協(xié)調(diào)部門負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)本行政區(qū)域內(nèi)的清潔生產(chǎn)促進(jìn)工作。

新修訂的《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》，雖然在立法上有許多新的突破，但它仍然是一部階段性的法律，與先進(jìn)國家水平和人民的要求還有差距，相信今后會(huì)根據(jù)情況的變化再作修訂，以不斷適應(yīng)實(shí)際的需求。