浉河區(qū)集體林權制度改革存在的問題及對策

王律軍，丁四海，謝 丹

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浉河區(qū)集體林權制度改革存在的問題及對策

王律軍，丁四海，謝 丹

（浉河區(qū)林業(yè)局，河南 信陽 464000）

為轉變林業(yè)發(fā)展方式，拓展林業(yè)兩大體系發(fā)展空間，浉河區(qū)在全區(qū)范圍內(nèi)開展了集體林權制度改革?？偨Y了浉河區(qū)林權制度改革的積極作用，同時分析了改革中存在的的問題并提出了解決問題的對策。

集體林權制度；改革；問題及對策

為轉變林業(yè)發(fā)展方式，拓展林業(yè)兩大體系發(fā)展空間，浉河區(qū)進行了集體林權制度改革，加快了林業(yè)資源整合和資源向資產(chǎn)轉化的步伐，激發(fā)了林業(yè)產(chǎn)業(yè)的活力，提高了林農(nóng)創(chuàng)業(yè)致富的信心，消除了容易激發(fā)社會矛盾的隱患，在經(jīng)濟社會發(fā)展中發(fā)揮了非常積極的作用。該區(qū)集體林權制度改革在取得顯著成效的同時也暴露了一些問題，這些問題能否妥善解決，將影響改革目標的實現(xiàn)。為此，我們經(jīng)過調(diào)研，對改革引起的問題進行了總結，對解決問題的途徑進行了探索。

1 集體林權制度改革取得的成效

浉河區(qū)集體林權制度改革于2008年開始，2011年改革完成。在2年時間里，全區(qū)104 246.6 hm2集體林地明晰了產(chǎn)權、落實了經(jīng)營主體，為林農(nóng)頒發(fā)林權證56 521本，調(diào)處糾紛林地7 513.3 hm2，有力促進了本區(qū)林業(yè)生態(tài)和林業(yè)產(chǎn)業(yè)建設。

1.1 盤活了農(nóng)村集體林業(yè)資產(chǎn)

一直以來，農(nóng)村集體林業(yè)資產(chǎn)一直處于重用輕管或只用不管的狀態(tài)。撫育、管護措施無人實施，科學營林更無從談起，許多集體林場或林地一直是維持現(xiàn)狀，有的甚至不如以前，這種狀況很不利于森林資源的增長和森林質(zhì)量的提高。進行集體林權制度改革后，明晰了林業(yè)資產(chǎn)產(chǎn)權，落實了經(jīng)營主體，明確了責、權、利關系，激發(fā)了林農(nóng)創(chuàng)業(yè)致富的積極性，增強了投資者的信心。取得經(jīng)營權的農(nóng)戶和企業(yè)為履行責任、行使權利、獲取利益，將積極采取措施，逐漸把這部分林業(yè)資產(chǎn)盤活，使之成為財富資源，不久就可形成以林養(yǎng)林的良性循環(huán)。

1.2 拓寬了農(nóng)民創(chuàng)業(yè)致富門路，夯實了創(chuàng)業(yè)基礎

通過集體林權制度改革，農(nóng)民切實掌握了林業(yè)資源的使用權、管理權，有了創(chuàng)業(yè)基礎，農(nóng)民可按照自己的意愿、特長，對林地實施立體開發(fā)。山上造林、栽植經(jīng)濟價值高的綠化樹、藥用樹等有特種用途的樹木，林下自然放養(yǎng)雞或開展其他野生動物養(yǎng)殖，還在林下種植中草藥材和香菇、黑耳等食用菌類，生產(chǎn)綠色特種林產(chǎn)品，從而實現(xiàn)創(chuàng)業(yè)致富的愿望。

1.3 促生農(nóng)村經(jīng)濟增長點，帶動經(jīng)濟多元化發(fā)展

改革后，有能力的農(nóng)戶利用林地創(chuàng)業(yè)，沒能力開發(fā)的農(nóng)戶通過租賃、入股等形式，把林地集中到大戶手中，進行集中開發(fā)利用，規(guī)?；s經(jīng)營，培育新的產(chǎn)業(yè)或強化傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)。無論是農(nóng)戶自己創(chuàng)業(yè)還是大戶或企業(yè)集約化經(jīng)營，都將是推動農(nóng)村經(jīng)濟多元化發(fā)展的強大動力，將促生林產(chǎn)品加工、森林旅游等農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展新的增長點。和土地承包到戶一樣，農(nóng)村集體林權制度改革將使農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展迎來又一個春天。

1.4 促進生態(tài)建設快速發(fā)展

掌握林地經(jīng)營權的農(nóng)戶或企業(yè)為追求自身利益，他們將利用宜林地造林，對低產(chǎn)低效林改造，并開展精細的撫育和周到的管護，在挖掘林地經(jīng)濟效益的同時，增加了有林地面積，提高了森林的質(zhì)量，減少了人畜為害和森林病蟲害及森林火災的發(fā)生機率，將大幅度提高林地的生態(tài)效能，增強森林的生態(tài)防護功能，有力促進林業(yè)生態(tài)建設的發(fā)展，改善和優(yōu)化森林生態(tài)環(huán)境。

1.5 加快和諧新農(nóng)村建設步伐

農(nóng)村集體林權制度改革可以加快發(fā)展、穩(wěn)定、和諧的新農(nóng)村建設目標的實現(xiàn)：確權發(fā)證、明晰產(chǎn)權，消除了林權糾紛，化解了農(nóng)村部分矛盾，促進了鄰里和睦，改善了干群關系；農(nóng)民創(chuàng)業(yè)致富，鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展，建設公益事業(yè)的能力提高，教育、衛(wèi)生、文化、孤寡扶助等事業(yè)將得到長足發(fā)展，農(nóng)民的物質(zhì)文化生活水平將再上新臺階；林地經(jīng)營權落實后，農(nóng)戶可自主創(chuàng)業(yè)，也可以在林地開發(fā)帶動的相關行業(yè)擇業(yè)，將大幅提高農(nóng)村勞動力的就業(yè)率，促進農(nóng)村的穩(wěn)定；取得穩(wěn)定經(jīng)營權的農(nóng)戶或企業(yè)，將逐步綠化荒山，美化農(nóng)村居住環(huán)境，把傳統(tǒng)的農(nóng)村建設成為環(huán)境優(yōu)美的社會主義新農(nóng)村。

2 存在的問題

該區(qū)的集體林權制度改革雖然取得了顯著成效，但經(jīng)過廣泛深入調(diào)研，發(fā)現(xiàn)還存在以下問題。

2.1 存在山林倒賣、炒賣現(xiàn)象

經(jīng)過集體林權制度改革，山林權屬落實到了林農(nóng)手中。部分林農(nóng)因資金不足、技術缺乏，無力盤活山林，或因外出務工、經(jīng)商，無心經(jīng)營山林，于是產(chǎn)生了出讓山林的意愿。這就給少數(shù)投機者倒賣、炒賣山林以可乘之機。投機者利用資金、地緣等優(yōu)勢，通過流轉，以較低的價格把山林權屬集中到自己手中，然后進行炒作，抬高山林價格，把山林倒賣給真正愿意投資林業(yè)建設的企業(yè)或個人，從中賺取差價。投機者層層倒賣、炒賣山林，將損害林農(nóng)和林業(yè)經(jīng)營者的利益，增加了林業(yè)建設的成本，在一定程度上阻礙了林業(yè)的快速發(fā)展，影響了林業(yè)建設的質(zhì)量。

2.2 如監(jiān)管不到位，可能導致局部森林質(zhì)量下降

集體林權制度改革后，集體林地的經(jīng)營主體由集體變?yōu)檗r(nóng)戶，由少變多，林地的保護利用監(jiān)管難度加大，森林質(zhì)量的穩(wěn)定及提高與農(nóng)戶增收存在著一定的矛盾。獲取經(jīng)濟效益是林地經(jīng)營者的首要目的，經(jīng)營者取得山林的經(jīng)營權、所有權后，其經(jīng)營方向必然指向提高經(jīng)濟效益。如果監(jiān)管不到位，林地保護利用措施將無法徹底落實，少數(shù)經(jīng)營者將按照自己的方式經(jīng)營林地，經(jīng)營措施、管理手段很可能與本地區(qū)林地保護利用目標相背，雖然把山上的目的樹種培育得很好，但非目的樹種或林下植被可能會被清除，森林結構趨于簡單，局部森林生物群落受到破壞，森林質(zhì)量下降，自我修復、調(diào)節(jié)能力降低，抵御自然災害的能力減弱，將給小區(qū)域內(nèi)森林的持續(xù)經(jīng)營和永續(xù)利用帶來不利的影響。

2.3 森林資源增長和農(nóng)民增收之間的矛盾依然存在

多年來，森林資源增長與農(nóng)民增收之間的矛盾一直沒有得到妥善解決，林農(nóng)增收在一定程度上仍依賴森林資源的消耗。經(jīng)過集體林權制度改革，林農(nóng)取得了更大面積的林地經(jīng)營自主權，為了增加收入，他們將想方設法把林地上的林木等加以利用，使之轉化為現(xiàn)實的經(jīng)濟效益?，F(xiàn)階段林農(nóng)主要通過3個途徑實現(xiàn)林地收益：把天然次生林改造為經(jīng)濟林；采伐林地上的林木，加工成段木或袋料，進行食用菌培殖；采伐林木，直接銷售木材。這3個途徑都將消耗森林資源或破壞森林的穩(wěn)定結構，不僅影響森林資源的增長，還可能破壞野生動植物的繁衍生息空間，不利于生物多樣性的發(fā)展。

3 解決問題的對策

結合區(qū)情和森林資源保護利用需要，我們提出以下對策：

3.1 制定配套政策法規(guī)

集體林權制度改革完成后，林地流轉經(jīng)營將是盤活山林的重要途徑。加強對林地流轉和林地經(jīng)營的管理，規(guī)范林地流轉和林地經(jīng)營行為，防止林地流轉演變成林地倒賣、炒賣，防止林地經(jīng)營無序，避免林地用途改變，降低林地經(jīng)營成本，是鞏固林改成果、保證林改預期目標順利實現(xiàn)的首要任務。政府要制定與林改相配套的政策、法規(guī)，監(jiān)督和約束林地流轉、經(jīng)營行為，防止林地倒賣、炒賣和隨意經(jīng)營現(xiàn)象的發(fā)生，同時平衡林農(nóng)與林地受讓者之間的利益分配，保護各方的合理、合法權益，協(xié)調(diào)林地的保護和利用，保證林地的保護利用向既定方向發(fā)展，森林質(zhì)量穩(wěn)步提高，森林資源穩(wěn)定增長，使林地功能正常發(fā)揮。

3.2 創(chuàng)新資源管理機制

林地經(jīng)營權等權屬落實到個人或企業(yè)手中后，必然會給森林資源的管理帶來一些問題，傳統(tǒng)的資源管理模式將不能滿足林改后的森林資源管理需要，必須進行制度和機制創(chuàng)新，探索出一條適應新的形勢下森林資源管理需要的路子，兼顧森林資源穩(wěn)定增長、森林質(zhì)量穩(wěn)步提高和林農(nóng)收入增長。政策約束和市場導向相結合，引導林農(nóng)按規(guī)經(jīng)營，合法經(jīng)營，使林地的使用和經(jīng)營與本地區(qū)林地保護利用總體規(guī)劃保持一致，防止森林質(zhì)量降低，促進森林資源快速增長和林農(nóng)穩(wěn)定增收。

3.3 引導建立多種形式的林業(yè)合作組織

通過政策支持和利益驅(qū)動，引導林農(nóng)之間、林農(nóng)與企業(yè)之間建立新型的合作關系。鼓勵林農(nóng)聯(lián)戶經(jīng)營，建立林業(yè)合作社，把資金、資源集中使用，產(chǎn)生規(guī)模效應；支持林農(nóng)與企業(yè)合作，把勞力、資源、資金、技術、營銷等優(yōu)勢組合起來，進行系統(tǒng)的經(jīng)營管理，實現(xiàn)效益最大化，形成林農(nóng)就業(yè)、穩(wěn)收和資源充分合理利用的多贏局面。

F 326.22

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1003-2630（2012）02-0049-02

2011-06-10

（責任編輯：王文彬）