河南省集體林權(quán)制度改革模式探討

陳 衛(wèi)

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河南省集體林權(quán)制度改革模式探討

陳 衛(wèi)

（河南省林業(yè)調(diào)查規(guī)劃院，鄭州 450054）

集體林權(quán)制度改革是一項(xiàng)惠及廣大農(nóng)民的“德政工程”。在改革實(shí)踐中，除了要嚴(yán)格遵守《農(nóng)村土地承包法》、《村民委員會(huì)組織法》、《森林法》等法律法規(guī)及林改政策的有關(guān)規(guī)定外，必須基于對(duì)本地林業(yè)資源基本狀況和農(nóng)民群眾的林業(yè)經(jīng)營(yíng)方式、經(jīng)營(yíng)習(xí)慣的現(xiàn)實(shí)考量，采取切合本地實(shí)際的林改模式。只有這樣，才能真正將“德政之德”公平公正地施于農(nóng)民群眾。通過對(duì)河南省不同地區(qū)林業(yè)發(fā)展?fàn)顩r的分析，結(jié)合近年來(lái)全省林改工作實(shí)踐，分平原和山區(qū)兩個(gè)部分，分別提出了較為具體的改革模式。平原地區(qū)主要根據(jù)造林地的不同類型和經(jīng)營(yíng)現(xiàn)狀，提出了不同形式的均權(quán)均利辦法；山區(qū)主要根據(jù)各個(gè)山系不同的林業(yè)資源狀況和群眾對(duì)林地林木資源的依賴程度，提出了相應(yīng)的改革辦法。

集體林改；改革模式

集體林權(quán)制度改革的核心任務(wù)和基本要求，是將集體林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和林木所有權(quán)落實(shí)到集體經(jīng)濟(jì)組的農(nóng)戶，讓每個(gè)農(nóng)民平等地享受經(jīng)營(yíng)林業(yè)的成果。正是在這個(gè)意義上，集體林改被稱為我國(guó)實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后農(nóng)村的“第二次革命”。從本質(zhì)上講，集體林權(quán)制度改革是對(duì)林業(yè)產(chǎn)權(quán)關(guān)系的再調(diào)整和利益的再分配，勢(shì)必引起林業(yè)生產(chǎn)方式和經(jīng)營(yíng)方式的改變，其中隱含著公平與效率的矛盾。要保證公平，就必須堅(jiān)決貫徹落實(shí)“以分為主”的林改政策，均分林地，這就必然導(dǎo)致林地的破碎化和經(jīng)營(yíng)規(guī)模的縮小；要保證效率，就必須集約化經(jīng)營(yíng)、規(guī)?；l(fā)展，這是現(xiàn)代化林業(yè)生產(chǎn)的內(nèi)在要求。如何在公平與效率之間找到平衡點(diǎn)，在確保農(nóng)民平等享有林業(yè)經(jīng)營(yíng)效益的基礎(chǔ)上，走出一條林業(yè)發(fā)展、農(nóng)民致富、生態(tài)改善的多贏之路，是集體林權(quán)制度改革無(wú)法回避的難題。因此，根據(jù)不同的林地類型和立地條件，引導(dǎo)農(nóng)民群眾因地制宜地選擇改革模式就顯得非常重要。

河南省山區(qū)面積和平原面積分別占國(guó)土面積的44.3%和55.7%。山區(qū)與平原地區(qū)社情、林情、民情大不相同，山區(qū)中不同山系的立地條件和林業(yè)資源狀況也有很大差異。我們結(jié)合河南省近年來(lái)林改工作開展情況，對(duì)不同地區(qū)的林改模式作一些探討。

1 平原林改要形式多樣

從河南平原林業(yè)的發(fā)展歷程看，在20世紀(jì)以前沒有平原林業(yè)的概念，只有平原綠化的概念。原因是平原地區(qū)的林木資源起源于平原綠化，其初衷是防風(fēng)固沙、保障糧食安全、改善人居環(huán)境。而且林地的概念比較模糊，造林地多是“四旁”、“四荒”和農(nóng)田林網(wǎng)，權(quán)屬多種多樣，地塊分散，農(nóng)林交錯(cuò)。河南平原地區(qū)是全國(guó)重要的商品糧生產(chǎn)基地和國(guó)家糧食戰(zhàn)略工程糧食生產(chǎn)核心區(qū)之一。在很長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期，平原地區(qū)的林木資源的功能比較單一，只是作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活的生態(tài)屏障，主要發(fā)揮生態(tài)功能。20世紀(jì)以來(lái)，隨著平原地區(qū)林木資源量的不斷增加，其經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益日漸顯現(xiàn)，具備了林業(yè)的整體功能，平原林業(yè)才作為一項(xiàng)獨(dú)立的產(chǎn)業(yè)異軍突起，在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用，并呈現(xiàn)出規(guī)?；?jīng)營(yíng)、集群化發(fā)展的態(tài)勢(shì)，在全省林業(yè)發(fā)展占居舉足輕重的地位。因此，在平原林改中，應(yīng)在充分保證林業(yè)對(duì)農(nóng)業(yè)和糧食生產(chǎn)屏障作用的前提下，根據(jù)造林地的不同類型，采取不同的改革模式，堅(jiān)持走多樣化之路。

1.1 樹隨地走，均分到戶

對(duì)效益高、管理方便的農(nóng)村集體林地和責(zé)任田內(nèi)小網(wǎng)格林網(wǎng)、農(nóng)林間作、生產(chǎn)路旁樹木，宜采取“樹隨地走，誰(shuí)造誰(shuí)有”的辦法，實(shí)行人人參與、戶戶有份的平等均分方式，充分滿足農(nóng)民群眾對(duì)經(jīng)營(yíng)林業(yè)的渴求，確保每戶村民都平等地享有集體林地使用權(quán)。在具體承包形式上，可采取責(zé)任承包和聯(lián)戶承包的等多種形式。責(zé)任承包就是由地頭樹主負(fù)責(zé)造林和管理，樹權(quán)歸己；聯(lián)戶承包就是對(duì)責(zé)任田內(nèi)的生產(chǎn)道路由本村村民聯(lián)合承包，再選出1個(gè)護(hù)林員，護(hù)林報(bào)酬從樹木收益中提取。對(duì)承包面積太少，林權(quán)證附圖無(wú)法繪制的，可采取用示意圖代替地形圖，詳加文字標(biāo)注的辦法解決。對(duì)成片林地或溝河路渠邊由多戶承包的，在群眾自愿的前提下可采取聯(lián)戶發(fā)證的辦法，即由多戶承包者共同推舉1人，代表大家領(lǐng)取林權(quán)證。聯(lián)戶發(fā)證堅(jiān)持群眾自愿的原則，提交所有承包人簽字的“聯(lián)戶發(fā)證申請(qǐng)書”，林權(quán)證后須附各承包人承包的面積、數(shù)量等。在確權(quán)到戶后，要及時(shí)對(duì)廣大農(nóng)戶開展科技服務(wù)，實(shí)施林業(yè)科技入戶工程，幫助林農(nóng)解決好林改后“種什么”、如何科學(xué)經(jīng)營(yíng)的問題，開展形式多樣的技術(shù)開發(fā)、技術(shù)服務(wù)和技術(shù)承包等活動(dòng)，促進(jìn)林業(yè)科技與生產(chǎn)的結(jié)合，不斷提高林業(yè)經(jīng)營(yíng)水平和效益。

1.2 集約經(jīng)營(yíng)，規(guī)模發(fā)展

河南省平原林業(yè)主要是在“四荒”、“四旁”和農(nóng)田林網(wǎng)上發(fā)展起來(lái)的。這些地方的旁土地所有權(quán)主體復(fù)雜，農(nóng)用地多是屬于村組集體的，河邊渠的造林地許多屬于水利部門的，較大的道路兩旁屬于交通部門。而且此類造林地前期開發(fā)成本高、效益周期長(zhǎng)，個(gè)體農(nóng)民無(wú)力開發(fā)經(jīng)營(yíng)，在統(tǒng)一規(guī)劃的平原防護(hù)林體系建設(shè)過程中，自然形成了土地使用權(quán)集中的趨勢(shì)，歷史上沒有采取過均地均林到戶的經(jīng)營(yíng)方式，群眾也沒有這樣的要求。尤其在此次林改之前的營(yíng)造林機(jī)制創(chuàng)新改革中，在“不栽無(wú)主樹，不造無(wú)主林”口號(hào)的引導(dǎo)下，大多數(shù)地方采取公開拍賣、招標(biāo)等方式，將土地使用權(quán)對(duì)造林大戶和造林公司承包。從承包經(jīng)營(yíng)的成效看，取得了群眾得利、政府得綠、社會(huì)得益的多贏目的，推動(dòng)了全省農(nóng)田防護(hù)林體系和通道綠化向規(guī)?；⒓s化方向發(fā)展。因此，對(duì)此類造林地宜采取“劃邊定界、公正評(píng)估、公開程序、公平競(jìng)爭(zhēng)”的辦法，對(duì)外集中發(fā)包，將林地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給造林大戶、造林公司開展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，按規(guī)劃進(jìn)行造林，通過對(duì)發(fā)包收益的分配，保證村民以貨幣形式實(shí)現(xiàn)對(duì)集體林地林木的權(quán)利。這種方式不僅保證了農(nóng)民群眾的權(quán)益不受侵害，而且解決了過于分散的經(jīng)營(yíng)方式不利于管理，難以形成產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)的難題。

1.3 強(qiáng)化管護(hù)責(zé)任，創(chuàng)新流轉(zhuǎn)機(jī)制

集體林權(quán)制度改革后，林地使用權(quán)和林木所有權(quán)落實(shí)到具體農(nóng)戶，經(jīng)營(yíng)單位變小，即使是大戶承包的，也存在承包地段多，難以集中連片的問題，林木管理責(zé)任從村組集體轉(zhuǎn)移到千家萬(wàn)戶農(nóng)民，加上平原地區(qū)交通便利，樹木多在道路兩旁，給偷砍盜伐者以可趁之機(jī)，管護(hù)難度大大增加。因此，平原地區(qū)在確權(quán)到戶的改革中，應(yīng)將落實(shí)管護(hù)責(zé)任和創(chuàng)新流轉(zhuǎn)機(jī)制的改革同時(shí)進(jìn)行。從河南省平原林改的經(jīng)驗(yàn)看，農(nóng)戶個(gè)體承包經(jīng)營(yíng)的，宜采取聯(lián)戶聯(lián)防的辦法，即承包農(nóng)戶以村或路段為單位，每戶出1名護(hù)林責(zé)任人，對(duì)在管護(hù)中因責(zé)任不到位，發(fā)生毀林丟樹的，由責(zé)任戶負(fù)責(zé)賠償損失。大戶統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的，宜采取組建專業(yè)護(hù)林隊(duì)伍的辦法，護(hù)林員與造林大戶簽訂協(xié)議，按管護(hù)面積、管護(hù)成效確定管護(hù)費(fèi)用，或以工資的形式付報(bào)酬，或?qū)⒒盍⒛举Y源作價(jià)分股，最后按采伐后的收益進(jìn)行分成。

為促進(jìn)平原的集約化經(jīng)營(yíng)，形成規(guī)模優(yōu)勢(shì)，應(yīng)在確權(quán)到戶改革的同時(shí)，在充分尊重農(nóng)民自決權(quán)的前提下，鼓勵(lì)林地、林木資源的有序流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)林業(yè)生產(chǎn)要素的合理配置。對(duì)林業(yè)發(fā)展規(guī)劃區(qū)域內(nèi)不愿種樹的農(nóng)戶，村組可從機(jī)動(dòng)地中進(jìn)行土地兌換，然后轉(zhuǎn)包給造林大戶或造林公司，對(duì)不愿進(jìn)行土地置換的，村組可與農(nóng)戶協(xié)商，在雙方自愿的基礎(chǔ)上，先由村組集體統(tǒng)一租賃，再向外公開發(fā)包，使造林地能夠集中連片發(fā)展，發(fā)揮規(guī)劃效益。對(duì)土地性質(zhì)和權(quán)屬模糊的宜林地，應(yīng)通過“劃邊定界、公正評(píng)估、公開程序、公平競(jìng)爭(zhēng)”4個(gè)環(huán)節(jié)，對(duì)外集中發(fā)包，其收益經(jīng)村民大會(huì)討論，可均分給全體農(nóng)戶，也可用于村組公共事業(yè)。

2 山區(qū)林改要突出特色

河南省地處北亞熱帶到暖溫帶過渡區(qū)，從北到南依次分布著太行山、伏牛山、桐柏山、大別山四大山系。各山系立地條件、森林資源狀況各不相同，群眾對(duì)山林的依賴程度差別很大。各地應(yīng)根據(jù)不同的地理?xiàng)l件和不同的社情、林情、民情，采取探索符合本地實(shí)際的改革辦法，走有河南特色的山區(qū)林改之路。

2.1 豫北太行山區(qū)

河南太行山區(qū)涉及安陽(yáng)、鶴壁、新鄉(xiāng)、焦作四市，這里立地條件差，干旱少雨，水土流失嚴(yán)重，生態(tài)環(huán)境脆弱，林地效益低。為改善這里的生態(tài)環(huán)境，河南省以營(yíng)造生態(tài)防護(hù)林為重點(diǎn)，堅(jiān)持不懈地開展植樹造林活動(dòng)，尤其是20世紀(jì)80年代太行山綠化工程實(shí)施以來(lái)，太行山區(qū)的廣大干部群眾發(fā)揚(yáng)愚公移山和“紅旗渠”精神，持續(xù)大規(guī)模開展人工造林和飛播造林，使太行山區(qū)的生態(tài)環(huán)境大為改觀，森林覆蓋率由20世紀(jì)80年代的12.8%提高到2008年的21.49%。目前，這里生態(tài)防護(hù)林與商品林交叉分布，大面積的柏樹、油松等防護(hù)林長(zhǎng)勢(shì)良好，發(fā)揮著重要的生態(tài)保護(hù)功能。對(duì)此類生態(tài)防護(hù)林，單家獨(dú)戶經(jīng)營(yíng)不僅難以獲得收益，而且不易管護(hù)，容易發(fā)生亂砍濫伐現(xiàn)象。因此，太行山區(qū)此類林地宜采取了大戶承包和股份經(jīng)營(yíng)的改革辦法。

2.1.1 大戶承包，“以林養(yǎng)林”。即通過“大戶聯(lián)片承包，以（商品）林養(yǎng)（防護(hù)）林”的辦法，開展集約經(jīng)營(yíng)，發(fā)揮規(guī)模效益，調(diào)動(dòng)林業(yè)經(jīng)營(yíng)者造林護(hù)林積極性。對(duì)主要發(fā)揮生態(tài)效益的防護(hù)林，采取“轉(zhuǎn)讓林地使用權(quán)，林木所有權(quán)歸集體”的政策，承包者只擁有林地使用權(quán)，對(duì)防護(hù)林只承擔(dān)管護(hù)責(zé)任，沒有經(jīng)營(yíng)的權(quán)利，但可按合同約定享受國(guó)家扶持政策。這樣，既可調(diào)動(dòng)承包者造林護(hù)林的積極性，又避免承包者掠奪性經(jīng)營(yíng)等短期行為。承包人主要通過經(jīng)營(yíng)商品林獲得經(jīng)濟(jì)效益，同時(shí)承擔(dān)所承包林地上的生態(tài)防護(hù)林的管護(hù)責(zé)任，實(shí)現(xiàn)了群眾得利、社會(huì)得綠的目的。

2.1.2股份經(jīng)營(yíng)，均權(quán)均利。對(duì)山高坡遠(yuǎn)，立地條件差，林分不成熟，不宜家庭承包經(jīng)營(yíng)的，經(jīng)過三分之二以上村集體經(jīng)濟(jì)組織成員同意，可依法采取集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，農(nóng)民按戶入股，辦理股權(quán)證的辦法明晰產(chǎn)權(quán)。村集體與農(nóng)戶簽訂承包合同，村集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，農(nóng)戶負(fù)責(zé)管護(hù)，待林地有收益時(shí)按股分紅。實(shí)現(xiàn)了責(zé)權(quán)利的有效統(tǒng)一。

2.2 豫西伏牛山北坡

伏牛山北坡立地條件相對(duì)較好，生態(tài)公益林面積較大，河南省天然林保護(hù)區(qū)大多分布在這里。在林改過程中，應(yīng)在尊重林農(nóng)的自主權(quán)和決策權(quán)的基礎(chǔ)上，引導(dǎo)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組根據(jù)自身實(shí)際情況，自主選擇改革方式。對(duì)過去劃分給林農(nóng)的自留山和責(zé)任山，堅(jiān)持“誰(shuí)造誰(shuí)有、誰(shuí)管誰(shuí)受益”的原則，自留山產(chǎn)權(quán)保持不變、由農(nóng)戶長(zhǎng)期無(wú)償使用，責(zé)任山由農(nóng)戶繼續(xù)履約盡責(zé)、自主經(jīng)營(yíng)；對(duì)立地條件較好、可以用于生產(chǎn)商品用材林的集體林地，要堅(jiān)持“以分為主、人人有份”的原則，堅(jiān)決實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)，確保農(nóng)民平等經(jīng)營(yíng)集體林地的權(quán)益；對(duì)人口多、林地少、不便均分到戶承包經(jīng)營(yíng)的集體林地，堅(jiān)持“有償使用、收益均分”的原則，引導(dǎo)實(shí)行聯(lián)戶承包或“大戶承包、收益均分”的形式落實(shí)經(jīng)營(yíng)主體；對(duì)已經(jīng)規(guī)劃納入天然林保護(hù)區(qū)或生態(tài)公益林區(qū)的林地，堅(jiān)持“責(zé)權(quán)明晰、利益共享”的原則，引導(dǎo)采取“分股不分山、分利不分林”的方式落實(shí)林業(yè)產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營(yíng)主體。

2.3 豫南山區(qū)

桐柏山區(qū)、大別山區(qū)和伏牛山南坡立地條件較好，群眾對(duì)山林的依賴性較強(qiáng)，應(yīng)嚴(yán)格貫徹以家庭承包為主的改革原則，將林地使用權(quán)落實(shí)到每戶農(nóng)民。同時(shí)，本著有利于維護(hù)林農(nóng)合法權(quán)益，有利于增加林農(nóng)收入，有利于提高林地生產(chǎn)力的原則，積極探索有利于林業(yè)發(fā)展的林地流轉(zhuǎn)和經(jīng)營(yíng)模式。

2.3.1 股份合作模式。針對(duì)林改后可能出現(xiàn)的“小農(nóng)化”經(jīng)營(yíng)傾向，宜在確權(quán)發(fā)證的同時(shí)，按照“股份合作、提高效益、比例分成、服務(wù)為主、讓利于民”的林業(yè)發(fā)展思路，鼓勵(lì)林農(nóng)以資金、土地、苗木、技術(shù)等要素入股，按章經(jīng)營(yíng)，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，收益共享。

2.3.2 統(tǒng)一出租，按股分紅模式。對(duì)集體山場(chǎng)地處偏遠(yuǎn)，均山到戶后不便農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)的地方，經(jīng)村民代表大會(huì)討論同意，將山場(chǎng)統(tǒng)一對(duì)外出租，公開拍賣經(jīng)營(yíng)權(quán)，所得收入保留一小部分用作集體公益事業(yè)外，其余按股分配到農(nóng)戶。

2.3.3 聯(lián)戶承包模式。由幾家農(nóng)戶聯(lián)合承包購(gòu)買本村集體宜林地進(jìn)行造林，風(fēng)險(xiǎn)、利益共擔(dān)，以解決分而不治和1戶難治的難題。

2.3.4 委托造林模式。針對(duì)部分林農(nóng)有山場(chǎng)但無(wú)資金無(wú)勞力開發(fā)的情況，可由村組統(tǒng)一委托專業(yè)造林公司造林，所造林木達(dá)到成活標(biāo)準(zhǔn)后再有償交還林農(nóng)經(jīng)營(yíng)管理。

2012-03-15

F 326.22

B

1003-2630（2012）02-0032-03

（責(zé)任編輯：王團(tuán)榮）