后京都時代AFOLU機制政策選擇問題初探

荊 珍

（東北林業(yè)大學文法學院，哈爾濱 150040）

后京都時代AFOLU機制政策選擇問題初探

荊 珍

（東北林業(yè)大學文法學院，哈爾濱 150040）

AFOLU機制將農(nóng)業(yè)、林業(yè)和其他土地利用整合在一起，將被納入后京都時代國際氣候變化制度中并扮演關鍵角色。我國需選擇基于AFOLU 活動的正確的政策工具，充分認識自身的政策基礎，在政策選擇研究基礎上做出最優(yōu)政策選擇，從而在后京都時代既適應和減緩全球氣候變化，又有利于我國綠色經(jīng)濟發(fā)展。

后京都時代；AFOLU機制；政策選擇

在UNFCCC框架下進行的國際氣候變化談判已進入后京都時代，這為把AFOLU（全稱是“Agriculture，F(xiàn)orestry and Other Land Use”，譯作“農(nóng)業(yè)、林業(yè)和其他土地利用”）機制納入國際氣候變化制度提供了一個很好的機會。由AFOLU所產(chǎn)生的自然碳匯活動是一個復雜但極為重要的議題，與氣候變化問題直接相關，所以將在2012年后京都時代國際氣候變化制度中扮演關鍵角色。

1 AFOLU機制的產(chǎn)生和發(fā)展

2001年IPCC《關于土地利用、土地利用變化和林業(yè)的特別報告》中已明確從1980年到1989年這段時期土地利用變化的CO2排放量為1.7Gt碳。基于AFOLU活動的與氣候變化減緩相關聯(lián)的政策選擇開始被納入國際政策框架中。

AFOLU機制正式產(chǎn)生于2006年IPCC《國家溫室氣體清單指南》第四卷中，它與先前的LULUCF（全稱是“Land Use，Land Use Changeand Forestry”，譯作“土地利用、土地利用變化和林業(yè)”）有相同概念，但將農(nóng)業(yè)和LULUCF整合。農(nóng)業(yè)和林業(yè)是人為溫室氣體排放最主要的來源，土地利用變化和毀林約占人為溫室氣體排放源的17%，而農(nóng)業(yè)排放的氣體約占全球溫室氣體排放總量的13%，但農(nóng)業(yè)排放一直未得到重視，直到減緩與適應氣候變化措施的協(xié)同作用得以顯現(xiàn)時。REDD（全稱是“Reducing Emissions from Deforestation and Forest Degradation”，譯作“減少毀林和森林退化導致的溫室氣體排放”）機制只關注單一的土地形式即林地，而AFOLU機制包括六類土地利用類型：林地、農(nóng)地、草地、濕地、居住地和其他土地。全球林冠項目的《REDD+手冊》中一些提案建議應將REDD納入更廣義的AFOLU中，從而包括除林地以外的其他土地用途，但基于現(xiàn)實考慮，在操作中可以交錯使用。還有陸地碳集團在2009年的《如何將發(fā)展中國家的陸地碳納入整體氣候變化解決方案》中提出對AFOLU所涉及的各個方面存在的科學和方法上的現(xiàn)狀進行評估，并建議設立一個多年工作計劃來填補相關空白，尤其是涉及農(nóng)業(yè)和其他土地利用上的空白。2009年達成的《哥本哈根協(xié)議》中幾乎沒有提到AFOLU，但至少有17個國家（包括巴西、摩洛哥、巴布亞新幾內(nèi)亞和埃塞俄比亞）向UNFCCC提交了包括農(nóng)業(yè)在內(nèi)的適當減緩全國性排放行動的計劃。2010年12月在坎昆COP16邊會上北京環(huán)境交易所、法國開發(fā)署和BlueNext交易所在簽署合作備忘錄以支持采用AFOLU熊貓標準的首個示范項目，并出臺了熊貓標準農(nóng)林業(yè)及其他土地利用行業(yè)細則（PS-AFOLU）。但目前將AFOLU活動包括在UNFCCC和《京都議定書》之下的減緩和適應氣候變化的政策并不完善，有待國際社會繼續(xù)努力。

2 AFOLU機制的減緩潛力、選項和實施障礙

2.1 減緩潛力

AFOLU機制的減緩潛力巨大，而且主要存在于非附件一國家和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型國家，其中全球80%的農(nóng)業(yè)減緩潛力存在于《京都議定書》的非附件一國家。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中總生物物理潛力為5 500-6 000噸CO2-eqyr-1。對林業(yè)部門總體經(jīng)濟潛力的預測跨越了一個廣闊的范圍：自2030年從2 000-4 000噸CO2-eqyr-1增加到10.000-15.000噸CO2-eqyr-1，后者來自一種自上而下的全球模型。

2.2 減緩選項

農(nóng)業(yè)中減緩潛力最大的有:（1）可耕種的有機土壤修復，（2）退化的土地，（3）稻田治理。這些選項主要是適用于亞洲（1、2和3）、俄羅斯聯(lián)邦（1和2），南美（2）、歐洲（1和2）。林業(yè)中最重要的選項是林業(yè)減緩措施:減少森林砍伐和完善森林管理。主要適用于減少中部和南部美洲、非洲和亞洲的毀林和完善北美OECD組織的森林管理。一般來說，林業(yè)減緩潛力最大的地區(qū)是在熱帶雨林地區(qū)。森林退化是另一個主要的溫室氣體排放源，但是準確的數(shù)據(jù)幾乎不存在。從生物能源的角度來看，很明顯，未來的AFOLU機制應該更多地與推廣使用生物能源的政策相結合。如果讓國家更多地采用靈活的方式在會計基礎上實施AFOLU，它們可以更好地平衡生產(chǎn)目標和碳功能的關系。在非附件一國家AFOLU（在自愿的基礎上）的廣泛包容性也可以對能源部門的相關活動提供更大的激勵，例如提高燃料效率。很明顯，盡管大多數(shù)的溫室氣體排放發(fā)生在附件一國家，但減緩潛力最大的仍是在非附件一國家。

2.3 實施障礙

AFOLU機制實施過程中會有許多障礙，主要存在于經(jīng)濟、風險、政治、教育等領域中，大多數(shù)減緩選項不只被一項障礙所妨礙，其中有一些是相互聯(lián)系的。這些障礙大多數(shù)與非氣候問題相關，如貧窮和/或缺乏能力或政治意愿（后者也發(fā)生于工業(yè)化國家）。非附件一國家尤其擔心當土地利用變化被阻止時經(jīng)濟增長會受影響，解決的辦法必須既提供經(jīng)濟機會又促進碳保護。

農(nóng)業(yè)和林業(yè)管理選項被認為是存在于優(yōu)化減緩的解決方案的同一框架中，這一點是重要的。識別和監(jiān)測的成本可以通過應用明確規(guī)定如何測量、報告和驗證的溫室氣體的排放來減少。另一方面交易成本更難以確定：因為利益相關者的參與使交易成本增加，所以使得許多非附件一國家的交易成本數(shù)量可能更高甚至超過附件一國家。

在非附件一國家（和某些經(jīng)濟轉(zhuǎn)型國家）中實施減緩措施的最重大障礙是貧困、食品安全和兒童營養(yǎng)不良等經(jīng)濟問題，有些地區(qū)的問題可能由于人口的增長而加劇。在此背景下，減緩氣候變化的措施必然是一個次優(yōu)選擇。

我們必須開始克服這些障礙，為高效利用土地資源而利用全球共享的創(chuàng)新技術，目的是消除貧困和營養(yǎng)不良，這將大大有助于消除上述障礙，這就需要能力建設和教育。從廣泛的角度說，降低債務和減輕非附件一國家的貧窮的宏觀經(jīng)濟政策，迫切需要通過在未來的氣候變化制度中整合農(nóng)業(yè)、林業(yè)和其他土地使用來鼓勵可持續(xù)的經(jīng)濟增長和可持續(xù)發(fā)展。眾所周知，大多數(shù)貧窮的農(nóng)民只希望在解決貧窮和饑餓問題后再去考慮減緩氣候變化。因此，為進一步促進可持續(xù)發(fā)展，我們需要考慮采取與公平貿(mào)易相關的理想政策，補貼附件一國家的農(nóng)業(yè)，并為他們提供優(yōu)惠利率的貸款等。

缺乏鼓勵減緩的政治意愿是所有經(jīng)濟地區(qū)的一個重要的因素。目前采取的大多數(shù)減緩措施是非氣候政策的效益，即往往要通過其他環(huán)境政策落實到位，促進水質(zhì)、空氣質(zhì)量、土壤肥力和保護效益等。在附件一國家如歐盟，由于缺少減緩激勵措施，直到2010年人們才意識到農(nóng)業(yè)方面的減緩潛力。

3 后京都時代AFOLU機制的政策選擇

在后京都時代關于AFOLU機制的國際談判中，各國研究氣候變化問題的專家們提出許多政策選擇建議，歸納起來，主要有以下五種：

3.1 注重能力建設、技術的研究和發(fā)展

首先，加強一個國家的能力建設來監(jiān)控AFOLU活動的排放是控制溫室氣體排放的一個重要條件。其次，技術研究與開發(fā)方面的合作、協(xié)助是進一步處理AFOLU部門中監(jiān)督和控制溫室氣體排放的重要要素。第三，雙邊或多邊協(xié)議、公私伙伴關系和其他機制可以提供必要的資助。這類選擇將適宜于與那些最不發(fā)達國家和國家技術和機構監(jiān)督和控制排放能力相對較差的國家。

3.2 可持續(xù)發(fā)展的政策和措施

有的國家可能有承諾減少溫室氣體排放的政策，以提高AFOLU部門的可持續(xù)發(fā)展，承諾可以定量或定性，可持續(xù)發(fā)展政策需要結合其他政策選擇共同實施。一般來說，所有的國家都能實施此政策，只是監(jiān)督和控制AFOLU部門的溫室氣體排放的能力是必要的。

3.3 AFOLU合格的清潔發(fā)展機制項目活動擴展的清單

目前，在清潔發(fā)展機制（CDM）中合格的活動僅限于造林、再造林和減少農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的非CO2氣體排放。未來政策有一種可能是擴展符合條件的活動的清單，比如可以包括減少森林砍伐或減少在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的CO2排放。這個政策如與能力建設、可持續(xù)發(fā)展等其他政策相結合，將會為那些熟悉AFOLU抵消類型項目的國家提供一個機會。

3.4 部門排放目標

CDM的目標和“必定成功的”的目標的主要區(qū)別是CDM建立在管理理論上而“必定成功的”目標要通過氣候變化大會才能實現(xiàn)。這兩種選擇都需要一個國家基線來做出很多決定，例如有關的基準期和基準、土地管理利益的分配等。非附件一國家采用這個政策將會受益。

3.5 量化減排限制和削減承諾（QELRCs）

最難達到的一個政策是國家承擔AFOLU領域有約束力的定量指標，這可以把AFOLU作為一個整體，也可以分成農(nóng)田管理、森林退化和砍伐森林等若干部門。如果一個國家最初承諾AFOLU活動采取QELRCs，它可以通過先從分部門中積累經(jīng)驗到承擔AFOLU部門有約束力的承諾來促進其參與的程度。

這些政策選擇并不是相互排斥的，一個國家可以同時選擇多個政策選項。最不發(fā)達國家因為缺乏能力建設，需要更多援助，所以可以同時選擇上述政策一、政策二和政策三。發(fā)展較快的國家可以同時選擇政策一和政策二。已具有較高技術水平和機構能力建設來監(jiān)督和控制AFOLU部門溫室氣體排放的國家可以考慮選擇政策三、政策四和政策五。

上述政策的評價標準有環(huán)境標準、經(jīng)濟標準、分配公平標準和技術制度標準。確保未來實現(xiàn)維護公約最終目的氣候變化規(guī)則的標準是環(huán)境標準，而這種標準的成本效益也體現(xiàn)在經(jīng)濟指標中。分配公平標準與公平、公正原則的內(nèi)容相關，如保證一個國家獲得滿足其發(fā)展的基本需要的機會。技術制度標準與政治和技術問題相關。最優(yōu)的政策應該是能滿足盡可能多的標準，成功實施的幾率也較大。用這樣的標準評價有時會比較主觀，人們也可以用其他觀點和評價方法。在此基礎上評價QELRCs似乎較好地遵守環(huán)境標準，然后是技術與制度標準，如加強跨國的參與程度。選擇只涉及CDM部門不會導致凈排放減少，在環(huán)境標準上次于“必定成功的”目標?？沙掷m(xù)發(fā)展的政策和措施緊隨其后，其優(yōu)勢是在于實現(xiàn)了一個比較好的技術和制度標準，而且對環(huán)境、經(jīng)濟和公平問題也無不利之處。在未來氣候變化制度中可持續(xù)發(fā)展的政策和措施的重要性不容忽視。如前所述，這些政策選擇并不是相互獨立的，如果一個國家選擇政策一和二，那么它們在這個國家準備承擔后期減排的承諾上將起著非常重要的補充作用。

4 后京都時代我國AFOLU機制的政策選擇

我國基于AFOLU活動的碳匯潛力巨大，而后京都時代我國在應對全球變暖上將面臨越來越大的壓力。2007年我國就成立了“國家應對氣候變化領導小組”，發(fā)布了《中國應對氣候變化國家方案》。2008年10月發(fā)表了《中國應對氣候變化的政策與行動》白皮書，全面介紹了中國減緩和適應氣候變化的政策與行動，以及與此有關的REDD、AFOLU等機制建設等。2009年5月發(fā)布了《中國政府關于哥本哈根氣候變化會議的立場》，2009年8月又發(fā)布了《全國人大常委會關于積極應對氣候變化的決議》。2011年11月又發(fā)布了《中國應對氣候變化的政策與行動》白皮書，提出不僅增加森林碳匯，而且要提高農(nóng)田和草地碳匯。總之，我國正逐步健全相關法律法規(guī)體系，提高科技和政策研究水平，其中最重要的應是做好AFOLU機制的最優(yōu)政策選擇。

4.1 政策工具的選擇和政策基礎

政策工具選擇主要發(fā)生在政策執(zhí)行階段，在政策執(zhí)行中占有重要地位，是政策成功與否的關鍵。在古典經(jīng)濟學中，通過看是否符合帕累托最優(yōu)來判斷資源配置是否有效率。在新制度經(jīng)濟學時代，除了資源配置效率外還引入了效率評價標準?，F(xiàn)在我們通常會運用效率和公平作為選擇政策工具的標準。解決基于AFOLU活動的政策工具也要基于效率和公平標準，主要有：UNFCCC下的后京都時代氣候制度談判、國家層級的直接法規(guī)政策、賦稅和補助，轉(zhuǎn)移支付和許可證貿(mào)易。2012年后京都時代選擇哪種工具以及使用的效果如何需要依政策目標和優(yōu)先領域來確定。缺乏完善的制度設計和實施是約束我國AFOLU活動發(fā)揮全部潛力的真正關鍵。此外，發(fā)揮AFOLU活動的最大碳匯潛力需要具備的一個重要的政策基礎是林地的產(chǎn)權保障。我國林地權屬為國有和農(nóng)村集體所有，林地出讓只是一種長期租賃安排，且最長不超過70年，而農(nóng)地則短兩三年，最長不超過30年，所以導致了對土地生產(chǎn)力的過度開發(fā)和盲目開發(fā)。由此農(nóng)地、林地權屬的短期限和不明確，是我國AFOLU活動長足發(fā)展最為重要的制約因素。

4.2 最優(yōu)政策選擇

因為全球變暖可能對人類社會有著災難性后果，我國在溫室氣體減排方面面臨巨大壓力，這逼迫我國政府必須做出政策選擇，這就需要在AFOLU的碳匯價值評判、農(nóng)林地權屬和流動、碳匯市場交易操作和制度方面做出明確而恰當?shù)囊?guī)范與選擇。基于我國是經(jīng)濟發(fā)展較快的發(fā)展中大國，筆者建議同時選擇注重能力建設、技術的研究和發(fā)展以及可持續(xù)發(fā)展的政策和措施，符合環(huán)境標準、經(jīng)濟標準、分配公平標準和技術制度標準這四個標準，所以可以說是我國在目前發(fā)展階段的最優(yōu)政策選擇，而且基于AFOLU活動所產(chǎn)生的高度衍生效益，又將為我國的經(jīng)濟發(fā)展真正注入巨大張力。

［1］ Climate Analysis Indicators Tool (CAIT) Version 5.0, Washington DC:World Resources Institute［R］．2008．

［2］ Smith et al. Greenhouse gas mitigation in agriculture［J］．Philosophical Transactions of the Royal Society, B．2006．

［3］ Benítez et al. 2006．Global Potential for Carbon Sequestration:Geographical Distribution, Country Risk and Policy Implications［J］．Ecological Economics．2006. 3.

［4］ Smith et al. Policy and technological constraints to implementation of greenhouse gasmitigation options in agriculture［J］．Ecosystems and Environment．2006．

［5］ Smith et al. Carbon sequestration potential in European croplands has been Overestimated［J］．Global Change Biology 2005(11).

［6］ 王巖，李全修．后京都時代中國基于AFOLU活動的碳匯市場展望與政策建議［J］．廣東社會科學．2009. 6．

On Policy Option of AFOLU Mechanism after the Kyoto Era

JING Zhen
(Faculty of Humanities & Law, North-east Forestry University, Harbin Heilongjiang 150040)

AFOLU Mechanism, which integrates agriculture, forestry and other land use, will be adopted in international climate change system after Kyoto era and play a key role in future climate regimes. Correct policy tools of AFOLU activities should be adopted, policy foundation should be understood and the optimal policy choice will be made based on policy option research in China in order to adapt and mitigate global climate change after Kyoto era and being benefi cial to sustainable economic development.

after the Kyoto Era; AFOLU Mechanism; policy option

X32

A

1673-288X（2012）03-0099-04

項目資助: 教育部人文社會科學研究青年基金項目(11YJC820048); 黑龍江省教育廳人文社會科學項目(12514023)

荊珍, 講師, 博士研究生, 研究方向為國際經(jīng)濟法學、國際環(huán)境法學