河南省趙口灌區(qū)面臨的問(wèn)題與對(duì)策

□朱翠民 □皇甫澤華（河南省豫東水利工程管理局）

□皇甫玉鋒（河南利水工程咨詢有限公司）

1.灌區(qū)基本情況

趙口灌區(qū)位于河南省黃河南岸豫東黃淮平原，范圍涉及鄭州、開封、許昌、周口、商丘5市15縣（區(qū)）。灌區(qū)規(guī)劃灌溉面積39.34萬(wàn)hm2，其中，列入大型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造工程規(guī)劃24.43萬(wàn)hm2，列入趙口灌區(qū)二期工程規(guī)劃14.9萬(wàn)hm2。

灌區(qū)建于1970年，工程興建初期，以放淤改土為主，灌區(qū)范圍僅包括開封市郊及開封縣的部分耕地。20世紀(jì)80年代以后，灌區(qū)轉(zhuǎn)為以灌溉、補(bǔ)源為主，灌區(qū)范圍逐步擴(kuò)展至尉氏、通許及下游許昌、周口、商丘等市縣。經(jīng)過(guò)40多年的開發(fā)建設(shè)，灌區(qū)引水條件和用水質(zhì)量大大改善。自1972年開灌以來(lái)，累計(jì)向灌區(qū)引水近60億m3，放淤改土1.07萬(wàn)hm2，灌溉農(nóng)田200萬(wàn)hm2。通過(guò)合理灌排，改善了農(nóng)業(yè)、生態(tài)、環(huán)境狀況，同時(shí)取得了顯著的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。但由于工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)偏低，缺少必要的運(yùn)行管理費(fèi)用等，致使工程老化失修、損毀嚴(yán)重，渠道淤積、滲漏，輸水利用系數(shù)低,嚴(yán)重影響了效益的發(fā)揮。

2.現(xiàn)狀及存在問(wèn)題

2.1 工程現(xiàn)狀及問(wèn)題

目前，灌區(qū)實(shí)有總干渠1條，長(zhǎng)27.5km，設(shè)計(jì)引水流量150m3/s，實(shí)際輸水能力 90m3/s；干渠55條，長(zhǎng) 731.9km；支渠144條,長(zhǎng)857.5km;渠道建筑物有2310座。灌區(qū)雖已形成干、分干渠輸水基本框架，但支渠以下渠道及建筑物配套較差，突出表現(xiàn)為：

2.1.1 半拉子工程

1970年建設(shè)以來(lái)，灌區(qū)歷經(jīng)初建、一期工程、世行開發(fā)項(xiàng)目等，已初步形成干、分干渠輸水基本框架，但各個(gè)時(shí)期建設(shè)的新老工程配套缺口都很大。

2.1.2 工程老化失修

灌區(qū)建于20世紀(jì)70年代，由于地方財(cái)力拮據(jù)，不可能大量投入人力、物力、財(cái)力進(jìn)行工程完善，建筑物標(biāo)準(zhǔn)低，且歷經(jīng)幾十年運(yùn)行，風(fēng)化、侵蝕嚴(yán)重。目前，除西干渠、東二干渠等新建工程外，大部分建筑物急需維修、改建、重建。

2.1.3 工程效益遠(yuǎn)沒有發(fā)揮

趙口灌區(qū)規(guī)劃面積39.34萬(wàn)hm2，面上配套面積不足3.33萬(wàn)hm2。

2.2 管理現(xiàn)狀及問(wèn)題

灌區(qū)實(shí)行分級(jí)管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、專管與群管相結(jié)合的管理模式。河南省豫東水利工程管理局趙口分局為灌區(qū)專管機(jī)構(gòu)，除擔(dān)負(fù)灌區(qū)用水協(xié)調(diào)外，具體負(fù)責(zé)位于鄭州市中牟縣境內(nèi)總干渠18.5km（總干渠全長(zhǎng)27.5km）、西干渠11.5km（西干渠全長(zhǎng)28.16km）渠道工程維修、養(yǎng)護(hù)及供水管理。開封市設(shè)有引黃處，具體負(fù)責(zé)開封市境內(nèi)跨縣工程的管理及跨縣用水矛盾協(xié)調(diào)。開封、尉氏、鄢陵3縣設(shè)有引黃專管機(jī)構(gòu)，其它市、縣尚未成立專管機(jī)構(gòu)、水費(fèi)征收按方收費(fèi)、用水簽票。開封、許昌、周口3市向趙口分局簽票，分局統(tǒng)一對(duì)鄭州市河務(wù)局供水分局簽票放水；水費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)豫計(jì)費(fèi)字[1997]第091號(hào)文，灌區(qū)渠首水量收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為0.04元/m3。趙口分局收繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)豫水農(nóng)字[1998]10號(hào)《河南省趙口灌區(qū)管理暫行規(guī)定》的批復(fù)，開封市按0.016元/m3向趙口分局繳納水費(fèi)，趙口分局按枯水期（4-6月份）0.012元/m3、豐水期為0.01元/m3向鄭州市河務(wù)局供水分局繳納水資源費(fèi)。

目前，趙口灌區(qū)省、市、縣的管理機(jī)構(gòu)雖然都在圍繞灌區(qū)開展工作，但因分屬各級(jí)不同的政府，各自為政，導(dǎo)致整個(gè)灌區(qū)無(wú)法做到統(tǒng)一意志，統(tǒng)一步調(diào)，人員統(tǒng)一調(diào)配，管理統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，水費(fèi)統(tǒng)一計(jì)管，利益統(tǒng)一考慮的局面。隨著灌區(qū)的發(fā)展、范圍的擴(kuò)大，在灌區(qū)管理上暴露出許多問(wèn)題，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

2.2.1 管理體制不順

分級(jí)管理，分級(jí)負(fù)責(zé)的管理體制已無(wú)法適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，行政干預(yù)、本位主義意識(shí)已成為灌區(qū)發(fā)展的桎梏。灌區(qū)管理單位各自為政，中間環(huán)節(jié)多，供需水雙方不能直接見面，常常造成上游水滿為患，下游無(wú)水可用。目前規(guī)劃面積為39.34萬(wàn)hm2的灌區(qū)，而有效灌溉面積為11.53萬(wàn)hm2，僅占規(guī)劃面積為的29%，總干渠設(shè)計(jì)引水流量150m3/s，日常僅為 30m3/s，最大60m3/s。

2.2.2 水費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)低，到位率不高

趙口灌區(qū)核定水價(jià)標(biāo)準(zhǔn)為0.145元/m3，而目前省定標(biāo)準(zhǔn)只有0.04元/m3，不足供水成本的1/3之一，同時(shí)，由于水費(fèi)中間環(huán)節(jié)過(guò)多，致使管理單位水費(fèi)到位率長(zhǎng)年徘徊在50%左右。

2.2.3 水價(jià)機(jī)制不合理

水費(fèi)計(jì)收體系未能根本改變計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式，不能反映水的商品屬性，也不利于水費(fèi)由行政收費(fèi)轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)營(yíng)性收費(fèi)的改革。

2.3 造成的后果

各縣只考慮自身利益。放水時(shí)間極不統(tǒng)一。偌大一條干渠經(jīng)常出現(xiàn)僅為一個(gè)縣放水的現(xiàn)象，不僅造成干渠淤積，且因水小水位低，上游為提高水位經(jīng)常落閘節(jié)制，下游等不到水意見很大，影響團(tuán)結(jié)。三角債惡化內(nèi)部管理環(huán)境。由于灌區(qū)分散管理，地處灌區(qū)下游的市縣用水必須向與其搭界的上游市縣要水并交費(fèi)，層層水費(fèi)不能足額上交，用水就困難了，這樣形成惡性循環(huán)，惡化了灌區(qū)內(nèi)部管理環(huán)境。

4.對(duì)策

4.1 加大續(xù)建配套與節(jié)水改造工程建設(shè)的投資力度，同時(shí)促使趙口二期工程盡快上馬

趙口灌區(qū)自2007年至今開展大型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造工程建設(shè)5年，共投入1億元，僅占骨干工程總投資9.3億元的11%。因此，要使工程盡早發(fā)揮效益，確保糧食安全，需加大續(xù)建配套與節(jié)水改造工程建設(shè)的投資力度，同時(shí)促使趙口二期工程盡快上馬。

4.2 管理體制與運(yùn)行機(jī)制改革

4.2.1 改革灌區(qū)管理體制

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，應(yīng)成立“河南省趙口灌區(qū)管理局”，負(fù)責(zé)灌區(qū)的宏觀經(jīng)營(yíng)管理，打破傳統(tǒng)地域限制，根據(jù)渠系布置及種類建筑物狀況成立引黃分局、管理處、管理所、農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)等相應(yīng)機(jī)構(gòu)和組織，業(yè)務(wù)歸口趙口灌區(qū)管理局。趙口灌區(qū)管理局視具體情況劃定管理范圍，確定管理職責(zé)，簽訂責(zé)任目標(biāo)，按照現(xiàn)代企業(yè)制度模式管理灌區(qū)。

4.2.2 改革工程管理體制

灌區(qū)工程管理分骨干工程和田間工程管理兩個(gè)層次，骨干工程指支渠以上（不含支渠）的渠道工程及其附屬設(shè)施，田間工程指支渠及其以下斗、農(nóng)渠等渠道工程及其附屬設(shè)施。工程管理體制改革實(shí)行“抓大放小”原則，管好骨干放開田間，骨干工程管理全面推行定渠段、定人員、定任務(wù)、定標(biāo)準(zhǔn)的責(zé)任承包管理。田間工程管理按照“明晰所有權(quán)、拍賣使用權(quán)、放開建設(shè)權(quán)、搞活經(jīng)營(yíng)權(quán)”的方針，實(shí)行拍賣、承包、租賃、股份合作、管理機(jī)構(gòu)延伸管理等方式。以支渠為單位成立農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)，鼓勵(lì)農(nóng)民參與灌區(qū)管理，減少供水成本，灌區(qū)管理單位對(duì)協(xié)會(huì)進(jìn)行技術(shù)指導(dǎo)與監(jiān)督。

4.2.3 改革用水制度

用水制度改革圍繞灌區(qū)和黃河水資源嚴(yán)重短缺的特點(diǎn)，從制度上做好供水服務(wù)與節(jié)水的文章。由現(xiàn)行的通過(guò)政府要水逐步過(guò)渡到合同供水、供需雙方直接見面，從根本上革除單純行政指令性供水、供需脫節(jié)、供不應(yīng)時(shí)的弊端。供水合同由灌區(qū)管理局與用水單位簽訂，明確各方責(zé)、權(quán)、利關(guān)系，合理利用三水（黃河水、地下水、地表水）。

4.2.4 改革水價(jià)制度，建立灌區(qū)價(jià)格收費(fèi)體系

以物價(jià)部門核準(zhǔn)的水價(jià)為基礎(chǔ)，由現(xiàn)行水價(jià)，逐步過(guò)渡到按方計(jì)量，成本收費(fèi)。水價(jià)標(biāo)準(zhǔn)在國(guó)家政策指導(dǎo)下，采用小步快跑即小幅度、勤調(diào)整的辦法逐步調(diào)整到成本水價(jià)0.145元/m3灌區(qū)清淤費(fèi)、清淤補(bǔ)償費(fèi)等由現(xiàn)行的用水單位負(fù)擔(dān)過(guò)渡到按計(jì)費(fèi)水量收取，集中組織清淤，水價(jià)以總干渠進(jìn)水閘為基本計(jì)量點(diǎn)，按渠道級(jí)別逐級(jí)定價(jià)。嚴(yán)格用水簽票制度，加強(qiáng)財(cái)務(wù)監(jiān)督。