后期扶持政策實(shí)施與水庫(kù)移民可持續(xù)發(fā)展

□虞 澤（水利部水庫(kù)移民開發(fā)局）

□楊 濤（黃河水利委員會(huì)移民局）

□辛修漢（臺(tái)前縣河務(wù)局）

后期扶持政策實(shí)施與水庫(kù)移民可持續(xù)發(fā)展

□虞 澤（水利部水庫(kù)移民開發(fā)局）

□楊 濤（黃河水利委員會(huì)移民局）

□辛修漢（臺(tái)前縣河務(wù)局）

2006年，我國(guó)出臺(tái)了新的水庫(kù)移民后期扶持政策。新的后期扶持政策的實(shí)施直接關(guān)系到廣大移民的切身利益，關(guān)系到和諧社會(huì)的建立，意義重大。如何抓住國(guó)家長(zhǎng)期扶持移民的大好機(jī)遇，實(shí)現(xiàn)庫(kù)區(qū)和移民安置區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，是當(dāng)前社會(huì)各界關(guān)注的熱點(diǎn)問題。按照開發(fā)性移民的方針，當(dāng)前后期扶持實(shí)施過程，應(yīng)從綜合利用資源、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、直接扶持與項(xiàng)目扶持結(jié)合、注重科教發(fā)展、完善社保體系等方面來實(shí)現(xiàn)水庫(kù)移民的可持續(xù)發(fā)展。

后期扶持；水庫(kù)移民；可持續(xù)發(fā)展

水庫(kù)移民后期扶持政策是從我國(guó)的國(guó)情出發(fā)，針對(duì)工程移民人數(shù)多、淹沒損失大、工程周期長(zhǎng)、投資規(guī)模大的特點(diǎn)，在前期補(bǔ)償補(bǔ)助的基礎(chǔ)上，采取的一種特殊政策。目的是為了恢復(fù)和提高移民生產(chǎn)與生活水平，使移民真正能夠達(dá)到搬得出、穩(wěn)得住、逐步能致富，解除移民的后顧之憂，有利于維護(hù)庫(kù)區(qū)安定和社會(huì)穩(wěn)定。20多年的實(shí)踐證明，后期扶持對(duì)于搬遷后移民生產(chǎn)、生活水平的恢復(fù)和發(fā)展，對(duì)移民安置后的長(zhǎng)治久安起到十分重要的作用。

1.水庫(kù)移民后期扶持政策的發(fā)展和完善

為確保國(guó)家建設(shè)順利進(jìn)行，在汲取建國(guó)以來水庫(kù)移民工作經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，我國(guó)政府日益關(guān)心和重視移民安置工作，不斷加強(qiáng)制度建設(shè)、加大經(jīng)濟(jì)投入，移民遺留問題的處理和后期扶持工作已逐步得到完善和加強(qiáng)。

1981年，財(cái)政部、電力工業(yè)部聯(lián)合發(fā)文決定，自1981年1月1日起，從電力工業(yè)部直屬水電站的發(fā)電成本中提取庫(kù)區(qū)維護(hù)基金，提取標(biāo)準(zhǔn)為每度電1厘錢，用于水庫(kù)維護(hù)和解決庫(kù)區(qū)移民遺留問題。

1986年，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)水利電力部《關(guān)于抓緊處理水庫(kù)移民問題的通知》，要求在有條件而且尚有水庫(kù)移民遺留問題的地方，可依據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)布的《水利工程水費(fèi)核定、計(jì)收和管理辦法》，在水費(fèi)外附加庫(kù)區(qū)移民扶助金，收取標(biāo)準(zhǔn)由當(dāng)?shù)卣_定，但不能超過水費(fèi)的1/10。同年，財(cái)政部發(fā)文決定，自1986年1月1日起，從水電部直屬水電站的電費(fèi)收入中提取庫(kù)區(qū)建設(shè)基金，按每度電4厘錢計(jì)算，1年計(jì)提2.4億元，用于1985年底以前中央直屬水庫(kù)移民遺留問題處理。

1991年，國(guó)務(wù)院第74號(hào)令發(fā)布了《大中型水利水電工程征地補(bǔ)償和移民安置條例》，提出“國(guó)家提倡和支持開發(fā)性移民，采取前期補(bǔ)償、補(bǔ)助與后期生產(chǎn)扶持的辦法”，明確了后期扶持的期限為5至10年，自移民安置規(guī)劃實(shí)施完畢之日起算。

1996年，原國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)、財(cái)政部、電力工業(yè)部、水利部聯(lián)合印發(fā)計(jì)建設(shè)[1996]526號(hào)《關(guān)于設(shè)立水電站和水庫(kù)庫(kù)區(qū)后期扶持基金的通知》，決定從1996年1月1日起，對(duì)1986年至1995年投產(chǎn)和1996年以前國(guó)家批準(zhǔn)開工的大中型水電站、水庫(kù)庫(kù)區(qū)，設(shè)立后期扶持基金，按移民每年250～400元的標(biāo)準(zhǔn)控制，提取10年的后期扶持基金，最高提取標(biāo)準(zhǔn)不準(zhǔn)超過每度電5厘錢。

2002年，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)水利部“關(guān)于加強(qiáng)解決中央直屬水庫(kù)移民遺留問題若干意見的通知”，決定提高庫(kù)區(qū)建設(shè)基金提取標(biāo)準(zhǔn)。2002-2007年，按照每人每年1250元的標(biāo)準(zhǔn)從各省銷售電量中提取，每度電不超過2厘錢，用于1985年底以前中央直屬水庫(kù)移民遺留問題處理。

2006年，國(guó)務(wù)院發(fā)布了[2006]17號(hào)文《關(guān)于完善大中型水庫(kù)移民后期扶持政策的意見》，標(biāo)志著新時(shí)期水庫(kù)移民后期扶持政策的出臺(tái)。

2.新時(shí)期水庫(kù)移民后期扶持政策的主要內(nèi)容

過去的水庫(kù)移民后期扶持政策有的只針對(duì)中央直屬水庫(kù)移民，有的只針對(duì)水電移民，扶持標(biāo)準(zhǔn)差異較大，扶持期限長(zhǎng)短不一，政策不協(xié)調(diào)、不統(tǒng)一?！蛾P(guān)于完善大中型水庫(kù)移民后期扶持政策的意見》使全國(guó)水庫(kù)移民后期扶持政策得到了統(tǒng)一，將科學(xué)發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展的觀念融入后期扶持。要求工程建設(shè)、移民安置與生態(tài)保護(hù)并重，逐步建立促進(jìn)庫(kù)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、水庫(kù)移民增收、生態(tài)環(huán)境改善、農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的長(zhǎng)效機(jī)制，使水庫(kù)移民共享改革發(fā)展成果，實(shí)現(xiàn)庫(kù)區(qū)和移民安置區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。主要內(nèi)容有：

后期扶持范圍為大中型水庫(kù)的農(nóng)村移民，每人每年補(bǔ)助600元，扶持期限統(tǒng)一確定為20年。即對(duì)2006年6月30日前搬遷的納入扶持范圍的移民，自2006年7月1日起再扶持20年；對(duì)2006年7月1日以后搬遷的納入扶持范圍的移民，從其完成搬遷之日起扶持20年。后期扶持資金能夠直接發(fā)放給移民個(gè)人的應(yīng)盡量發(fā)放給移民個(gè)人，用于移民生產(chǎn)生活補(bǔ)助；也可以實(shí)行項(xiàng)目扶持，用于解決移民村群眾生產(chǎn)生活中存在的突出問題；還可以采取兩者相結(jié)合的方式，即“一個(gè)盡量，兩個(gè)可以”。扶持資金堅(jiān)持全國(guó)統(tǒng)籌、分?。▍^(qū)、市）核算，企業(yè)、社會(huì)、中央與地方政府合理負(fù)擔(dān)，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村，東部地區(qū)支持中部地區(qū)的原則。要統(tǒng)籌兼顧，安排好非農(nóng)業(yè)安置移民、小型水庫(kù)移民和其他拆遷人口的生產(chǎn)生活。在提高后期扶持標(biāo)準(zhǔn)幫助解決水庫(kù)移民溫飽問題的同時(shí)，要繼續(xù)從其他渠道積極籌措資金，加大扶持力度，解決庫(kù)區(qū)和移民安置區(qū)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展問題。重點(diǎn)加強(qiáng)基本糧田及配套水利設(shè)施建設(shè)，加強(qiáng)交通、供電、通信和社會(huì)事業(yè)等方面的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)，加強(qiáng)移民勞動(dòng)力就業(yè)技能培訓(xùn)和職業(yè)教育，通過貼息貸款、投資補(bǔ)助等方式對(duì)移民能夠直接受益的生產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目給予支持。項(xiàng)目的確定要堅(jiān)持民主程序，尊重和維護(hù)移民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

3.后期扶持政策實(shí)施與水庫(kù)移民可持續(xù)發(fā)展

水庫(kù)移民后期扶持政策的實(shí)施應(yīng)結(jié)合本地區(qū)自然、社會(huì)及經(jīng)濟(jì)的實(shí)際，因地制宜、統(tǒng)籌安排、全面規(guī)劃，才能保證其順利進(jìn)行。

3.1 綜合利用資源、注重環(huán)境保護(hù)

水庫(kù)移民，尤其是只靠安置的農(nóng)村移民往往面臨著人地矛盾突出，生態(tài)環(huán)境脆弱，道路、能源、通信、農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后及環(huán)境容量不足的局面。因此，從恢復(fù)、提高移民生活水平和實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展出發(fā)，后期扶持必須注重資源的綜合利用及生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和建設(shè)。為使資源的開發(fā)、利用在環(huán)境上合理和在經(jīng)濟(jì)上高效，后期扶持應(yīng)加大環(huán)境保護(hù)和資源開發(fā)利用力度，保持環(huán)境總體與資源總量的動(dòng)態(tài)平衡，從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式和根本轉(zhuǎn)變、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的理性調(diào)查和生態(tài)環(huán)境的良性運(yùn)行。

具體可以采取以下措施：一是可以開發(fā)利用庫(kù)區(qū)消落區(qū)土地及長(zhǎng)年出露區(qū)種植農(nóng)作物，利用季節(jié)性出露區(qū)種植快生育飼料或耐淹、速生經(jīng)濟(jì)林木。二是可以結(jié)合庫(kù)區(qū)荒山資源特點(diǎn)，進(jìn)行綜合生態(tài)、立體開發(fā)，并不斷完善農(nóng)副產(chǎn)品加工、服務(wù)體系，延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈，提高經(jīng)濟(jì)效益。三是可以利用水庫(kù)水面發(fā)展水產(chǎn)養(yǎng)殖、旅游、航運(yùn)業(yè)，帶動(dòng)庫(kù)區(qū)觀光農(nóng)業(yè)、生態(tài)建設(shè)、交通、商貿(mào)業(yè)全面發(fā)展。四是可以扶持發(fā)展移民庭院經(jīng)濟(jì)，優(yōu)化作物配置，確保糧食增產(chǎn)、錢增收。

3.2 調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、夯實(shí)發(fā)展基礎(chǔ)

后期扶持必須加快產(chǎn)業(yè)發(fā)展的進(jìn)程，以可持續(xù)發(fā)展為核心，以市場(chǎng)為導(dǎo)向，以提高效益為目的，調(diào)整移民安置區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)；要立足庫(kù)區(qū)優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，進(jìn)一步調(diào)整和優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，發(fā)展優(yōu)質(zhì)、高效農(nóng)業(yè)和農(nóng)副產(chǎn)品加工業(yè)；加快農(nóng)產(chǎn)品種養(yǎng)殖基地建設(shè)，培育適應(yīng)市場(chǎng)需求的特色產(chǎn)業(yè)；積極引進(jìn)資本、技術(shù)、人才，發(fā)展勞動(dòng)密集型為主的加工業(yè)和制造業(yè)；積極發(fā)展庫(kù)區(qū)旅游業(yè)，建立旅游資源開發(fā)、旅游服務(wù)、旅游商品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、旅游休閑娛樂等相關(guān)配套的旅游產(chǎn)業(yè)體系，帶動(dòng)移民安置區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)全面發(fā)展。

3.3 直接扶持與項(xiàng)目扶持結(jié)合，有效整合多種手段

新的水庫(kù)移民后期扶持方式可粗略地劃分為兩部分：一是對(duì)水庫(kù)農(nóng)村移民的現(xiàn)金直補(bǔ)；二是項(xiàng)目扶持。

由于取消了后期扶持資金的中間流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，現(xiàn)金直補(bǔ)的后期扶持方式具有避免實(shí)際受益人與目標(biāo)受益人發(fā)行偏差和資金中間漏損少的優(yōu)勢(shì)，而且它容易使移民真切地感受到政府的關(guān)懷，產(chǎn)生積極的心理效應(yīng)。但由于現(xiàn)金直補(bǔ)將后期扶持資金分散到千家萬(wàn)戶，多數(shù)被用于生活消費(fèi)，移民難以將資金轉(zhuǎn)化為再生產(chǎn)的資本，政府也難于集中力量進(jìn)行大規(guī)模的投資。而由政府相對(duì)集中地利用后期扶持資金興辦各種大中型項(xiàng)目，能在改善基礎(chǔ)設(shè)施和興辦生產(chǎn)型企業(yè)、增加移民就業(yè)機(jī)會(huì)方面發(fā)揮作用，但項(xiàng)目扶持不能實(shí)現(xiàn)其社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效益向每個(gè)移民公平地輻射，再加上項(xiàng)目市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)大、行政成本高，容易導(dǎo)致權(quán)利尋租和移民心理失衡。因此，后期扶持的實(shí)施應(yīng)采用現(xiàn)金直補(bǔ)和項(xiàng)目扶持相結(jié)合的方式，對(duì)農(nóng)村移民，特別是貧困移民進(jìn)行現(xiàn)金直補(bǔ)，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)等開展項(xiàng)目扶持。

3.4 注重科教發(fā)展，從根本上解決移民發(fā)展問題

科學(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力，它可以提高勞動(dòng)者的能力，拓展勞動(dòng)對(duì)象領(lǐng)域，優(yōu)化生產(chǎn)過程的組合與管理，改變生產(chǎn)力的基本形式，極大地提高勞動(dòng)生產(chǎn)率，有力地推動(dòng)社會(huì)的進(jìn)步和發(fā)展。因此，后期扶持應(yīng)注重科教發(fā)展，要加強(qiáng)移民安置區(qū)科技創(chuàng)新能力建設(shè)，啟動(dòng)研究開發(fā)、資源共享、成果轉(zhuǎn)化三大平臺(tái)，促進(jìn)安置區(qū)科技經(jīng)濟(jì)發(fā)展。要培育和引進(jìn)師資力量，加速發(fā)展初等教育，大力發(fā)展職業(yè)教育、成人教育，逐步建立移民終身教育體系，提高移民科技文化素質(zhì)。

要以移民現(xiàn)有基本素質(zhì)為基礎(chǔ)，逐步從開展掃盲教育到基本農(nóng)技培訓(xùn)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)配置高效農(nóng)業(yè)的技術(shù)推廣應(yīng)用及二、三產(chǎn)業(yè)專業(yè)職業(yè)技能培訓(xùn)等方面入手，采取多形式、多個(gè)層次的培訓(xùn)、宣傳、輔導(dǎo)、指導(dǎo)，讓移民真正掌握二至三門技術(shù)和技能，并能在實(shí)際中加以運(yùn)用，從根本上解決移民安穩(wěn)致富及可持續(xù)發(fā)展的難題。

3.5 完善社保體系，筑牢移民貧困防線

我國(guó)現(xiàn)行的水庫(kù)移民后期扶持政策僅對(duì)農(nóng)村移民進(jìn)行扶持，三峽工程除農(nóng)村移民外，還把未享受低保的城市移民納入后期扶持的范圍，但許多城鎮(zhèn)居民移民、淹沒企事業(yè)單位移民、占地移民和城鄉(xiāng)貧困移民均存在收入和生活水平下降情況，為數(shù)

眾多的水庫(kù)移民急需扶持，而后期扶持資金匱乏。解決問題的措施之一是利用社會(huì)保障政策，把移民后期扶持與社會(huì)保障創(chuàng)新結(jié)合起來，建立更完善的水庫(kù)移民社會(huì)保障制度，解決移民養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、貧困移民最低生活保障等問題。用后期扶持資金適當(dāng)填補(bǔ)社保缺口，盡可能降低保障門檻，為移民提供寬裕優(yōu)惠的社會(huì)保障條件，對(duì)移民應(yīng)保盡保，以增加移民家庭收入來源，筑牢移民貧困防線。要建立健全社會(huì)救助制度，對(duì)城市和農(nóng)村的貧困移民實(shí)行救助式扶持，除將扶持資金直接發(fā)放到戶外，不可給予其優(yōu)于社會(huì)“低保”標(biāo)準(zhǔn)的貧困救助，解決其生計(jì)困難的同時(shí)應(yīng)采取措施鼓勵(lì)、催生移民自主創(chuàng)業(yè)、走出貧困的信心和決心，消除移民對(duì)政府的依賴心理，促進(jìn)其安穩(wěn)致富。