埃及、南非、阿聯酋三國水利工程建設管理及水資源管理體制給我們的啟示

為進一步提高我省水利工程建設與管理水平，學習國外水利工程建設管理及水資源綜合利用等方面的成就和經驗，應埃及水資源和灌溉部、南非卡納蘭市政府、阿聯酋阿布扎比水利和電力局的邀請，由我廳龐漢英巡視員任團長的6人合作交流考察團，于2012年10月20日至10月31日，對埃及、南非、阿聯酋進行了為期12天的水利工程建設與管理考察訪問。現將有關情況匯報如下：

1.埃及

1.1 基本情況

埃及地處尼羅河下游，是歐亞非三大洲的交通樞紐和戰(zhàn)略要地，總面積約100萬km2，總人口約8000萬。埃及農業(yè)和經濟發(fā)展主要集中在占國土面積4%的尼羅河谷沿岸和尼羅河三角洲地區(qū)，全國約有96%的人口聚居在此。耕地面積336hm2，屬于灌溉農業(yè)地區(qū)。

埃及是一個干旱國家，全年平均降雨量僅為10mm，廣大地區(qū)屬熱帶沙漠氣候。尼羅河是埃及唯一的河流，也是唯一的地表水源。尼羅河全長6650km，流經10個國家，流域面積294.4萬km2，在埃及境內僅有30萬km2。尼羅河平均年徑流量840億m3，根據1959年埃及和蘇丹兩國政府簽訂的協(xié)議，埃及可以分享尼羅河流域555億m3的水量。

埃及對尼羅河水資源的開發(fā)利用主要靠興建在其干支流上的水利工程，目前有7座水閘，2座水電站，并且有4座能實現多目標利用的水庫，其中最大的就是著名的阿斯旺高壩水庫。阿斯旺高壩于1960年開始建設，1970年完工，水庫總庫容1689億m3，多年調節(jié)庫容900億m3，調洪庫容410億m3，有效庫容1310億m3。電站總裝機容量210萬KW，是埃及最重要的大型水利工程，具有灌溉、發(fā)電、防洪和航運等多種效益。修建大壩的初衷基于傳統(tǒng)的防洪促農水利治理理念：控制尼羅河水流量，使其盈時不澇、缺時不旱，同時增加農業(yè)耕地面積，改善農產品結構，提高糧食和經濟作物產量。40多年來，阿斯旺水壩給埃及帶來了巨大的經濟和社會效益。

然而，埃及年均2.5%至3%的人口增長率弱化了阿斯旺水壩帶來的經濟和社會效益。8000萬埃及人的生活和生產高度集中在占全國面積4%的狹長尼羅河谷和靠近地中海的三角洲地帶，人均水資源的不斷降低嚴重制約了埃及國民經濟的發(fā)展步伐。

1.2 水資源及水利工程的管理

實行水資源統(tǒng)一管理。由于埃及是一個缺水國家，因此，在水資源的管理上實行統(tǒng)一管理與分配，并實行立法管理。國家水資源和灌溉部是國家唯一一個可以批準使用尼羅河水、運河水、排水和地下水資源的部門，并控制和管理這些水利工程。它還具有對違反其管理規(guī)定者進行處罰的權力。

協(xié)調部門關系實行委員會例會制度。為了協(xié)調水資源和水利工程管理中各部門的工作，埃及成立了3個委員會。一個是水資源和灌溉部牽頭的尼羅河最高委員會，另一個是土地開發(fā)協(xié)調委員會。這兩個委員會都實行每月例會制，定期指導和評價各種工作計劃，協(xié)調解決部門間的工作矛盾。第三個叫跨部門水資源規(guī)劃委員會，主要解決水資源規(guī)劃中的問題，并負責規(guī)劃的編制和發(fā)展計劃的評估。

實行水價管理差別政策。埃及水資源管理的立法已有30多年的歷史。在水資源管理上實行差別政策。如不同用途的用水，價格也不同。農業(yè)用水一直實行免費制度；城市居民用水，根據收入差異，不同的住宅區(qū)制定不同的水價，收入高的住宅區(qū)水價高，反之則低。

1.3 緩解水資源供求矛盾采取的措施

節(jié)約水資源，減少損失。在農業(yè)灌溉用水中，一方面通過對灌溉工程的改造，減少漏水，同時改進灌溉技術，限制漫灌。另一方面積極引入需水量小的糧食品種，減少高耗水農作物的種植面積，減少農作物單位產量的耗水量。

開展水資源綜合利用。積極利用排放水、農業(yè)廢水和城市生活污水，加強污水的循環(huán)利用。對城市生活污水，通過凈化后部分用于農業(yè)灌溉。

加強對水資源的保護。在全國各地設立了水資源監(jiān)測中心，已形成監(jiān)測網絡，對各種水資源的水量、水質、水文地質情況進行監(jiān)測，防止對水資源的污染。另外對地下水的利用也制定了嚴格規(guī)定。

增加水資源量。修建兩個大型調水工程，即將尼羅河水跨蘇伊士運河向東引至西奈半島的“和平渠”，以及將納賽爾湖水向西引至埃及西部新河谷地區(qū)的“圖什卡世紀工程”。這兩個巨大水利工程計劃從20世紀末到2017年，將一部分居民遷至埃及東北部的西奈半島和西部沙漠地區(qū)，建設新的“尼羅河谷”。

1.4 經驗與啟示

實行水資源垂直性的統(tǒng)一管理和統(tǒng)一調度，有利于水資源短缺國家水資源的合理配置和高效利用。埃及地表水的主要來源是尼羅河，由阿斯旺水庫來調節(jié)。阿斯旺水庫的運行管理由水資源和灌溉部管理。通過各測站得到的數據，根據供水、發(fā)電、防洪、航運、生態(tài)等各方面的要求，由水資源和灌溉部直接下達指令給阿斯旺水庫管理局。這樣有利于水資源在全國的優(yōu)化配置和高效利用。

水行政主管部門直接調度控制性水利工程，有利于實行有效的防洪調度和水資源調度。埃及的情況說明，對水資源匱乏的國家，不僅要由國家統(tǒng)一管理水資源，而且大江大河的控制性工程也應該由國家統(tǒng)一調度。阿斯旺水庫對埃及的防洪和供水起到了極為重要的作用，關系到國家經濟的命脈和人民生命財產的安全，如果多個部門管理或者交給地方管理，必然帶來混亂，損害國家的整體利益。

大型水利工程的建設與運行維護由國家全額負擔，實行管理與收費相分離，有利于公共利益的保證。在埃及，阿斯旺水庫及其他水利工程均由國家投資興建，供水和發(fā)電帶來的效益全部由另外的機構收取，上交國庫。工程管理單位本身不收取任何水費和電費，其運行管理的費用全部由國家按預算全額支付，水利工程的運行調度完全按水資源和灌溉部的指令進行，體現了公共服務由公共負擔的原則。而我國目前對水庫效益的補償還沒有形成正常的機制，國務院出臺的水管單位改革意見雖然已開始實施，但應當由財政承擔的部分，特別是像我省財政比較緊張的地區(qū)尚未真正到位，這就必然帶來水庫利益和國家社會利益的矛盾，如不加以解決，將會同時損害國家、社會和企業(yè)三者的利益。

農民參與用水管理，成立用水協(xié)會，有利于農村水利設施的運行維護和管理。埃及水資源管理的民主化進程加快，使直接用水的農民參與到水的管理中來。從1996年開始，成立了以農民為主的用水者協(xié)會，農業(yè)、水利、財政、法律等部門派代表參加。國家將已修好的田間固定灌水渠系移交給用水者協(xié)會管理，由他們負責節(jié)水灌溉技術的培訓和渠系的維修、運行和管理等，其費用由使用灌溉水的農民負擔（根據面積和作物分配）。

2.南非

2.1 基本情況

南非位于非洲大陸最南部，東、南、西三面為印度洋和大西洋所環(huán)抱，地處兩大洋間的航運要沖，地理位置十分重要。面積約120萬km2，全國分為9個省，人口約4900萬。

南非是一個半干旱國家，年平均降雨量（450mm）低于世界平均水平，而且分布不均，從東部的1000mm逐漸減少到西部的60mm，全國人均可利用淡水量為1200m3。南非的水資源利用量已經超過可用水量的一半以上。全國只有8.6%的降雨量可以被利用。地表徑流為5億m3，其中80%集中在東部沿海地區(qū)。

2.2 水資源管理體制

水資源管理的基本原則。南非水法規(guī)定了以下基本原則：平等獲得水的權利；水資源是公共資源，必須在國家控制原則下使用；對于水資源來說沒有擁有權只有使用權；土地所有者附近的水資源并沒有優(yōu)先使用的權利；水管理機構要盡可能簡化、有實效和可操作；在水資源管理系統(tǒng)中受益的單位應該對維護水資源和流域做出貢獻。

中央政府的水資源管理職責。南非設水務與林業(yè)部，負責全國水資源的統(tǒng)一管理。水務與林業(yè)部在全國9個省設有辦公室,這些辦公室并不隸屬于省政府，而是由中央政府直接管轄,基本涵蓋了水資源的開發(fā)、利用、分配、保護等各項職責。

國家設立供水公司負責全國城市的供水事務。除了政府部門之外，全國有13個大的供水公司，承擔向城市供水的任務。實際上這些公司是受國家的委托具體運作供水任務，基本上覆蓋了有供水管網的所有城市區(qū)域，為非贏利性企業(yè)。公司的水源包括地下水也有地表水。這些公司與政府簽訂供水合同，政府通過水董事會對其進行監(jiān)管。公司所有的業(yè)務活動必須符合國家確定的水資源政策，達到國家制定的各項標準（包括水質和水量）。

水質、水價及水費管理。南非的水質標準通過立法確定，所有供水公司供應的水必須要符合這些水質標準。水價的制定是由供水公司在考慮供水成本、利潤及通貨膨脹指數等因素后，提出水價方案，報公司所在市政府批準后執(zhí)行。為保證居民的基本生存用水，南非實行最低用水量不收取水費的政策，即；每戶每月可以有6000L的水免費使用。

2.3 正在進行的水資源管理體制改革情況

南非水務和林業(yè)部的職責過去主要是設計和技術方面的多，最近幾年開始向制定方針政策、加強監(jiān)督管理方面轉變。南非水資源體制改革在2001年已經開始，改革的核心是從過去由中央政府按行政區(qū)域管理到按流域進行管理，并吸納用水者參與管理。他們計劃用20年的時間在全國9個省建立19個流域管理機構，每個機構成立由水務和林業(yè)部成員、市政府代表和大的用水戶代表參加的流域管理委員會，負責該流域水資源管理工作。

2.4 經驗和啟示

以流域為單位建立水資源管理機構，加強流域管理是當今水資源管理的趨勢。

南非正在進行的水資源管理體制改革，最突出的一點是將原來按9個行政區(qū)域設立的水資源管理機構逐步改為按19個流域設立的水資源管理機構，建立流域管理委員會。這說明南非開始重視按水資源的自然屬性設計流域的水資源管理。這與我國實行的流域管理和區(qū)域管理相結合的管理體制有相似之處。

供水事務由政府控股的非盈利公司運作是適應市場經濟的有效運作模式。南非基本解決了城市水務管理問題。水資源的管理由水利部門負責，實際操作由非贏利公司運作。政府對這些公司只是控股，并不提供運行資金，而是由市場運作，這是適應市場經濟的有效運作方式。

強調用水平等，重視水服務，特別是重視貧困地區(qū)和弱勢群體的基本用水權已經提到法律的高度。

3.阿拉伯聯合酋長國

3.1 基本情況

阿聯酋是世界上水資源最為匱乏的國家之一，也是世界上人均水資源消耗最多的國家之一。

惡劣的自然地理條件是阿聯酋水資源短缺的主要原因。阿聯酋屬熱帶沙漠性氣候，年平均降雨量不足100毫米，主要集中在2-3月，其它月份幾乎無雨，且夏季漫長高溫，水分蒸發(fā)量極大。地下水資源有限，近年來由于過度開采，地下水位下降，沿海地區(qū)海水入侵，地下水質退化，供給量不斷降低。地表水資源少，政府在全國各地興建水壩，以攔蓄地表水，但由于少雨、蒸發(fā)率高等原因效果不佳。

隨著阿聯酋經濟的迅速發(fā)展，農業(yè)、工業(yè)、生活等用水需求增長迅猛。農業(yè)用水占全國用水總量的34%，居各類用水之首，全國80%的地下水用于農業(yè)。工業(yè)和生活用水共占全國用水總量的32%。1990-2010年，農業(yè)和工業(yè)用水增長率分別達到55%和300%。阿人均日用水量超過550升，是世界平均水平（200升）的2.75倍，居世界第三位。綠化用水占全國用水總量的26%，且呈不斷增長之勢。

3.2 水資源戰(zhàn)略

嚴重缺水是阿聯酋可持續(xù)發(fā)展面臨的一大難題。多年來，政府投入巨資實施了一套較為完善的水資源國家戰(zhàn)略，多管齊下解決水資源短缺問題。

加強立法，制定國家戰(zhàn)略，為保護水資源提供法律和政策保障，把水資源保護和治理作為國家未來5年發(fā)展計劃的優(yōu)先重點。

人工回灌地下水。阿全國用水量的51%來自地下水。為防止地下水枯竭，阿在全國各地興建120座水壩，未來5年還將新建68座，以攔蓄地表水，逐步提高地下水位。

大力發(fā)展海水淡化產業(yè)。阿全國用水量的37%來自海水淡化，其中98%的工業(yè)和生活用水由海水淡化廠提供。阿現有70座海水淡化廠，每年可產淡水13億立方米，占世界海水淡化總量的14%，占海灣合作委員會六國海水淡化總量的41%。預計到2016年，阿海水淡化量將在現有基礎上增長76%，達到日產1410萬立方米。阿每年投入32.2億美元用于海水淡化，平均每立方米淡化海水成本約2美元。

倡導節(jié)約用水。政府在草坪、公園等公共綠化設施上安裝現代節(jié)水灌溉系統(tǒng)，為洗車設備、水龍頭等加裝節(jié)水裝置。大力宣傳節(jié)水觀念，號召人民增強節(jié)水意識。

4.幾點體會

第一，水作為事關人類生存、經濟發(fā)展、社會進步一種不可替代的戰(zhàn)略資源，各國政府對水的認識都十分深刻，對水的開發(fā)利用都給以高度重視。從走訪的幾個國家情況看，盡管各國的社會制度、管理體制不盡相同，但他們都把對水的開發(fā)利用和管理作為優(yōu)先發(fā)展的重點領域，并在財力、物力上給以大力扶持。

第二，對于水資源短缺的國家，都必須由國家水行政部門對水資源實行統(tǒng)一管理。各級水務部門要明確職責，合理分工，確保水利工程的良性運行，發(fā)揮水利工程的最大效益。

第三，無論是流域水資源管理，還是農民用水管理，都要建立用水戶參與的管理運行機制，充分調動用水戶節(jié)約水資源、保護水資源的積極性，增強社會公眾的水憂患意識，提高用水效率。

第四，水利作為社會公益事業(yè)，控制性水利工程的管理運用必須由國家水行政主管部門直接調度，水利工程的運行維護經費也應由國家全額負擔，并實行管理與收費相分離，這樣才能使社會公眾的利益得到保障。

第五，水利工程建設和水資源的開發(fā)利用，要樹立尊重自然、順應自然、保護自然的理念，加強自然生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境的保護，促進水資源的可持續(xù)利用。

第六，緩解水資源的短缺，除節(jié)約用水外，還需要積極尋找開發(fā)新的水源，如修建新的水利工程、實行跨流域調水等。從根本上解決水資源緊缺問題，要大力研究推行海水淡化技術，很好地利用海洋這一永不枯竭的天然資源。

考察團成員：龐漢英、徐貴年、申來賓、馬全力、趙鍵倉、賈少燕