成都市生活垃圾分類收運(yùn)體系建設(shè)對策研究

蔣 宇，張 劍，嚴(yán) 勃

（成都市城市環(huán)境管理科學(xué)研究院，四川 成都 610031）

1 成都市生活垃圾分類試點(diǎn)工作現(xiàn)狀

成都市生活垃圾分類收集工作已開展了近10 a，但規(guī)模不大，影響較小，一直流于形式，并沒有達(dá)到預(yù)期效果。近年來，隨著城市管理水平的提高和處理設(shè)施的不斷完善，成都市將生活垃圾分類收集試點(diǎn)納入了生活垃圾日常管理范疇。2010年萬科金色家園、金域藍(lán)灣小區(qū)作為成都市首批試點(diǎn)小區(qū)，進(jìn)行了居民小區(qū)生活垃圾分類收集試點(diǎn)。2011年又將試點(diǎn)范圍擴(kuò)大到全市，中心城區(qū)選擇18個(gè)小區(qū)（院落），14個(gè)郊區(qū)（市）縣各選擇3個(gè)社區(qū)進(jìn)行生活垃圾分類收集試點(diǎn)，并全面開展農(nóng)村生活垃圾分類試點(diǎn)工作。2012年錦江區(qū)通過引入公司化運(yùn)作的方式將試點(diǎn)小區(qū)（院落）擴(kuò)大到31個(gè)試點(diǎn)小區(qū)（院落）近2萬住戶，中心城區(qū)其他各區(qū)（含高新區(qū)）至少新增5個(gè)試點(diǎn)單位，并在全市215個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、1 131個(gè)村（社區(qū)）開展了農(nóng)村生活垃圾前端分類試點(diǎn)。試點(diǎn)通過各種形式對垃圾分類展開宣傳、引導(dǎo)和實(shí)施，取得了一定效果。

1.1 分類相關(guān)政策及法規(guī)

2011 年四川省政府辦公廳發(fā)布了《<關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城鄉(xiāng)生活垃圾處理工作的實(shí)施意見>的通知》，要求成都市建成生活垃圾分類示范城市；2012年成都市城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理辦組織編制并下發(fā)了《成都市生活垃圾分類收集中期規(guī)劃綱要》指導(dǎo)全市的生活垃圾分類工作。此外，城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理工作也將垃圾分類作為一項(xiàng)重要工作出臺(tái)了相關(guān)文件和措施要求。

1.2 試點(diǎn)組織實(shí)施機(jī)構(gòu)

成都市內(nèi)分類試點(diǎn)主要涉及城管局、商務(wù)局、農(nóng)委（供銷社）。居民小區(qū)或社區(qū)院落分類試點(diǎn)主要由城管局牽頭組織，街道辦事處協(xié)辦，小區(qū)物業(yè)服務(wù)中心進(jìn)行小區(qū)分類收集清運(yùn)，組織人員進(jìn)行二次分揀，聯(lián)系商務(wù)局管轄的再生資源回收公司收購可回收垃圾，同時(shí)承擔(dān)對小區(qū)居民的宣傳工作。而在農(nóng)村地區(qū)，供銷社主導(dǎo)的廢舊物品回收成為農(nóng)村生活垃圾分類試點(diǎn)的主要?jiǎng)恿Α?/p>

1.3 試點(diǎn)分類方式

此次分類試點(diǎn)工作并未統(tǒng)一生活垃圾的分類方式。多數(shù)試點(diǎn)小區(qū)選擇按照餐廚垃圾、可回收垃圾、其他垃圾和有毒有害垃圾4類進(jìn)行源頭分類，但也有部分小區(qū)按可回收垃圾、不可回收垃圾等其他分類方式進(jìn)行分類。農(nóng)村地區(qū)生活垃圾大致分為廚余垃圾、可回收垃圾、可利用垃圾、其他垃圾等。

1.4 試點(diǎn)資金來源

參與試點(diǎn)的萬科、藍(lán)光等少數(shù)大型居民小區(qū)由區(qū)城管局和物業(yè)公司各自投入部分資金配置生活垃圾分類收集桶和垃圾袋，并依靠出售二次分揀出來的可回收物回收部分資金，大多數(shù)試點(diǎn)小區(qū)的分類設(shè)施設(shè)備均依靠區(qū)級（街道）政府財(cái)政投入配置。

1.5 分類試點(diǎn)宣傳

分類試點(diǎn)主要由物業(yè)服務(wù)公司向小區(qū)業(yè)主宣傳，宣傳手段以海報(bào)、廣告、傳單、報(bào)刊報(bào)道等靜態(tài)宣傳為主，少數(shù)幾個(gè)大型居民小區(qū)還組織過垃圾分類主題活動(dòng)，持續(xù)時(shí)間都不長。

2 存在問題

2.1 缺乏明確的法律政策支撐

垃圾分類成效好的城市都有完善的法律法規(guī)體系，如德國垃圾管理相關(guān)的法律約有800項(xiàng)，以及行政條例近5 000項(xiàng)；日本對政府、團(tuán)體和公民的責(zé)任義務(wù)、垃圾分類的回收方式、各類垃圾的再利用都有詳細(xì)的法規(guī)規(guī)定。而成都市尚未出臺(tái)生活垃圾分類方面的專項(xiàng)法律法規(guī)，對于垃圾的分類投放、收運(yùn)、處理、監(jiān)管等各方面的權(quán)利義務(wù)缺少明確界定，現(xiàn)行部分相關(guān)法規(guī)的條款內(nèi)容模糊，約束力差。同時(shí)，生活垃圾分類工作還有待于政府出臺(tái)相關(guān)配套政策，明確各相關(guān)政府部門以及有關(guān)企業(yè)的責(zé)任、政府資金投入的計(jì)劃和安排，加強(qiáng)政府對社會(huì)參與的引導(dǎo)等。

2.2 生活垃圾分類的認(rèn)識(shí)誤區(qū)

1）管理理念落后，分類方式不統(tǒng)一。生活垃圾分類方式隨著對分類認(rèn)識(shí)的不斷深入而不斷發(fā)生變化，過去以垃圾回收為中心分為可回收垃圾和不可回收垃圾，實(shí)踐證明，這種簡單的分類方式已無法適應(yīng)現(xiàn)代生活垃圾管理要求，如今以“干、濕分類”為核心的分類理念正在逐步形成，將居民廚余垃圾從生活垃圾中分離出來逐漸成為垃圾分類的共識(shí)。

2）系統(tǒng)性認(rèn)識(shí)不足，未能全過程分類管理。生活垃圾分類收集是一項(xiàng)系統(tǒng)性工作，涉及生活垃圾產(chǎn)生、收集、運(yùn)輸、處理的全過程。而政府部門在分類工作上往往存在“兩頭重、中間輕”的現(xiàn)象，在前段分類收集和后端分類處置上下大力氣開展工作，對中間分類運(yùn)輸環(huán)節(jié)卻重視不足，造成分類后的垃圾混裝、分類運(yùn)力不足等問題。

3）專業(yè)性認(rèn)識(shí)不足，居民投放時(shí)缺乏專業(yè)指導(dǎo)，居民正確投放率低。生活垃圾種類繁多，成分復(fù)雜，任何1種分類方式都只能大致分類，因此對于所分每類垃圾的定義就顯得尤為重要。分類垃圾的定義首先應(yīng)考慮其后續(xù)過程的經(jīng)濟(jì)性，可回收垃圾就必須有回收的價(jià)值，例如1張干凈的報(bào)紙、1個(gè)干凈的塑料袋可作為可回收垃圾進(jìn)行回收，而1張浸滿油污的報(bào)紙、1個(gè)黏糊醬汁的塑料袋就只能作為其他垃圾進(jìn)行處理，當(dāng)回收利用的成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其價(jià)值時(shí)，垃圾的分類也將隨之變化。

4）全面性認(rèn)識(shí)不足，分類效果期望太高。由于長期的生活習(xí)慣，通常人們在家中會(huì)對生活垃圾進(jìn)行粗分類，將其中的酒瓶、報(bào)紙、紙箱等可回收物單獨(dú)收集出售給廢舊物資回收人員，而公共場所的垃圾桶（果屑箱）也往往被拾荒者翻揀，拿走可回收的塑料瓶、金屬、玻璃等，因此，最終進(jìn)入環(huán)衛(wèi)部門生活垃圾收運(yùn)體系的垃圾多數(shù)屬于“挑剩的”，可回收垃圾比例較低，基本無回收價(jià)值。事實(shí)上，若考慮生活垃圾中回收的廢舊物品，我國的生活垃圾回收利用率并不低。據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計(jì)，2007年日本生活垃圾回收利用率20%，美國33%，而2010年北京市廢品回收467萬t，同期生活垃圾處理635萬t，生活垃圾回收利用率達(dá)43%。2009年美國廢紙回收率62.1%,進(jìn)入垃圾處理場中的廢紙含量有16.1%，而國內(nèi)進(jìn)入垃圾場中的廢紙含量不足5%，從材料回收的角度看，國內(nèi)紙張回收利用率遠(yuǎn)高于美國［1］。

2.3 分類收運(yùn)處理體系建設(shè)滯后

成都市中心城區(qū)已建成3座焚燒發(fā)電廠、1座生活垃圾衛(wèi)生填埋場，2座餐廚垃圾無害化處理廠和危險(xiǎn)廢物處置中心仍在建設(shè)中，后端處理設(shè)施的建設(shè)滯后制約了生活垃圾分類工作的進(jìn)度。目前的分類試點(diǎn)仍主要是分類收集、混合運(yùn)輸和混合處理，僅可回收垃圾通過再生資源回收渠道實(shí)現(xiàn)了分類運(yùn)輸。

2.4 缺乏完善的組織協(xié)調(diào)機(jī)制和管理措施

生活垃圾分類收運(yùn)處理是涉及市、區(qū)兩級城管、商務(wù)、農(nóng)委、工商、發(fā)改委、稅務(wù)、財(cái)政、旅游、教育、宣傳等多個(gè)政府部門以及各類社會(huì)機(jī)構(gòu)，由于沒有專門的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)對生活垃圾分類工作進(jìn)行組織協(xié)調(diào)，試點(diǎn)過程中各部門各自為政，沒有形成良好的配合和協(xié)助，導(dǎo)致工作開展中常常遇到責(zé)任分工不清、工作互相推諉、技術(shù)政策時(shí)有沖突等現(xiàn)象，沒有形成通力合作的良好氛圍。另外生活垃圾分類收運(yùn)處理是對原有垃圾管理理念的顛覆，面對全新的管理理念，還缺乏行之有效的管理制度、監(jiān)督機(jī)制、評價(jià)體系和獎(jiǎng)懲激勵(lì)措施。這是分類試點(diǎn)影響不大，效果欠缺的重要原因。

2.5 資金保障困難

目前小區(qū)分類試點(diǎn)主要依靠物業(yè)服務(wù)公司來實(shí)施，分類試點(diǎn)增加了物業(yè)服務(wù)的工作量，卻很難從物業(yè)服務(wù)費(fèi)用中得到相應(yīng)補(bǔ)償，少數(shù)小區(qū)物業(yè)服務(wù)公司補(bǔ)充了部分資金開展分類活動(dòng)，但入不敷出不具備可持續(xù)性。盡管市區(qū)財(cái)政對分類試點(diǎn)工作安排了部分經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼，但嚴(yán)重不足。據(jù)估算，成都市建立生活垃圾分類收運(yùn)處理體系達(dá)到中期規(guī)劃目標(biāo)所需資金超過25億元，占2011年全市地方財(cái)政收入的3.7%，市、區(qū)財(cái)政壓力很大，從而造成了在試點(diǎn)過程中多數(shù)小區(qū)分類垃圾桶和分類運(yùn)輸工具配備嚴(yán)重不足，物業(yè)服務(wù)敷衍了事，分類工作流于形式。而不具備一定規(guī)模的再生資源回收，社會(huì)資金也缺少投入的熱情。

2.6 缺少宣傳輿論氛圍

試點(diǎn)宣傳工作普遍停留在傳統(tǒng)方式上，形式較為單一，大部分試點(diǎn)小區(qū)以海報(bào)、公告等宣傳為主；宣傳范圍大多僅限于試點(diǎn)小區(qū)內(nèi)部，未能引導(dǎo)社會(huì)輿論為分類活動(dòng)宣傳造勢，宣傳持續(xù)時(shí)間短，連續(xù)性差，造成社會(huì)影響較小，輿論氛圍冷淡。

3 對策

3.1 建立健全法律法規(guī)及相關(guān)配套政策，引導(dǎo)社會(huì)資金，強(qiáng)化資金保障

為保障分類工作的有序開展，必須加快生活垃圾分類收集立法工作，使分類收集、中轉(zhuǎn)、運(yùn)輸、資源化利用、最終處理處置等各個(gè)環(huán)節(jié)納入依法管理的軌道，這是分類工作的前提。

與此同時(shí)，參照日本、歐美等國家和臺(tái)灣地區(qū)的做法，開展生活垃圾計(jì)量收費(fèi)試點(diǎn)和分類反饋激勵(lì)試點(diǎn)，將分類活動(dòng)與公眾經(jīng)濟(jì)利益緊密聯(lián)系在一起，促使企事業(yè)單位和居民家庭積極參與資源回收工作。

研究建立以獎(jiǎng)代補(bǔ)機(jī)制和地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付政策，規(guī)范市場競爭行為，鼓勵(lì)和保障社會(huì)資金流入渠道暢通，調(diào)整產(chǎn)業(yè)政策，適時(shí)出臺(tái)再生利用優(yōu)惠舉措，對參與分類收運(yùn)處理的企業(yè)給予優(yōu)惠，促進(jìn)再生資源利用產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大，應(yīng)確保部分再生資源回收利用盈利回用于生活垃圾分類工作，形成多元化的保障資金渠道。

3.2 科學(xué)制定生活垃圾分類方式

生活垃圾分類方法應(yīng)具有較強(qiáng)包容性、較易界定性和良好適應(yīng)性，并具備時(shí)代特征，與地區(qū)社會(huì)狀況、處理設(shè)施建設(shè)、公眾意識(shí)、垃圾成分等多方面因素有關(guān)。根據(jù)成都市生活垃圾含水率高、有機(jī)物含量高的特點(diǎn)，結(jié)合全市生活垃圾分類試點(diǎn)情況，在現(xiàn)階段宜按照“干濕分類、先易后繁”的原則，主要在居民家中將廚余垃圾、可回收垃圾分離開。

生活垃圾分類：①城區(qū)居民小區(qū)和農(nóng)村集中居住新型社區(qū)分為廚余垃圾、可回收垃圾、其他垃圾和有毒有害垃圾；②散居農(nóng)戶分為可回收垃圾、建筑渣土、可堆肥垃圾、其他垃圾和有毒有害垃圾；③公共區(qū)域分為可回收垃圾和其他垃圾。

其中分類名錄如下：

1）可回收垃圾：指能被回收循環(huán)使用或再生利用且回收利用成本較低的廢物，通常指再生資源回收站點(diǎn)長期收購的廢舊物品。主要包括，①未被嚴(yán)重玷污的紙類，如報(bào)紙、雜志、包裝紙盒、廢紙板等；②未被嚴(yán)重玷污的塑料，如各種干凈的塑料瓶、泡沫包裝塑料、硬塑料等；③金屬，如易拉罐、鐵皮罐頭盒等；④玻璃：如酒瓶等。

2）廚余垃圾：食物殘余、菜梗菜葉、動(dòng)物內(nèi)臟、水果殘余、廢棄食用油等，不包括堅(jiān)果果殼、骨骼。

3）可堆肥垃圾：適宜于利用微生物發(fā)酵處理并制成肥料的垃圾。包括農(nóng)村居民的廚余垃圾、動(dòng)植物類垃圾等。

4）建筑渣土：主要包括煤渣、炭渣、碎磚塊等農(nóng)村地區(qū)可就地利用的無機(jī)垃圾。

5）有毒有害垃圾：對人體健康或自然環(huán)境造成直接或潛在危害的物質(zhì)，包括廢舊日用電子產(chǎn)品、廢舊電池、廢熒光燈管、水銀溫度計(jì)、廢油漆（桶）、農(nóng)藥（瓶）、過期日化品、過期藥品、過期化肥等。

6）其他垃圾：以上分類中未包括的垃圾，不明確歸屬的生活垃圾都?xì)w入其他垃圾。

在分類收集初期，應(yīng)提倡和鼓勵(lì)城區(qū)居民在家中設(shè)置廚余垃圾和其他垃圾2類垃圾桶（袋），進(jìn)行分類投放。遠(yuǎn)期進(jìn)一步擴(kuò)大分類種類，實(shí)施生活垃圾的細(xì)化分類。

3.3 完善生活垃圾分類收運(yùn)處理模式

完整的生活垃圾分類收運(yùn)處理體系應(yīng)納入再生資源回收體系，著重加強(qiáng)再生資源回收網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，抓好站點(diǎn)規(guī)范化建設(shè)和管理，推廣上門回收和預(yù)約回收服務(wù)模式。通過加強(qiáng)廚余垃圾分類收集管理，提高廚余垃圾收集質(zhì)量，依托現(xiàn)有生活垃圾收運(yùn)模式，建立獨(dú)立的廚余垃圾收運(yùn)體系。穩(wěn)步推進(jìn)廢棄含汞熒光燈、廢溫度計(jì)等家庭有害垃圾分類投放，加強(qiáng)暫存場所管理，定時(shí)定點(diǎn)單獨(dú)收運(yùn)，實(shí)現(xiàn)綜合處置。積極探索“戶分類、村收運(yùn)、鎮(zhèn)分流”的農(nóng)村生活垃圾分類收運(yùn)方式，不斷改造和完善農(nóng)村生活垃圾收運(yùn)體系。

3.4 合理配置分類收運(yùn)設(shè)施設(shè)備

成都市生活垃圾分類收集桶及蓋板樣式應(yīng)符合CJ/T 280—2008塑料垃圾桶通用技術(shù)條件要求；標(biāo)識(shí)符合GB/T 19095—2008生活垃圾分類標(biāo)志要求；分類顏色統(tǒng)一為：廚余垃圾/可堆肥垃圾桶為綠色，可回收垃圾桶為藍(lán)色，有毒有害垃圾桶為紅色，其他垃圾桶為灰色。在垃圾桶的配置上宜充分發(fā)揮居民小區(qū)（社區(qū)）物業(yè)服務(wù)優(yōu)勢，配合小區(qū)（社區(qū)）再生資源回收站點(diǎn)，合理布局分類收集桶，以廚余垃圾和其他垃圾收集桶為1組，確保居民小區(qū)至少按1組/棟（或單元）的標(biāo)準(zhǔn)配置，適當(dāng)在小區(qū)出入口或小區(qū)內(nèi)主要道路定點(diǎn)少量設(shè)置有毒有害垃圾收集桶，鼓勵(lì)小區(qū)物業(yè)服務(wù)部門在高層建筑樓梯間設(shè)置廚余垃圾和其他垃圾2個(gè)1組的分類垃圾桶，每戶居民家中自行設(shè)置廚余垃圾和其他垃圾容器。相對集中居住的散居農(nóng)戶以可堆肥垃圾和其他垃圾收集桶為1組，可按照1組/10戶進(jìn)行配置；建筑渣土由各村自行設(shè)置回收容器，定期清運(yùn)。道路、廣場等公共區(qū)域的垃圾收集桶按照可回收垃圾和其他垃圾2類加快完成更新。

廚余垃圾收運(yùn)車等分類收運(yùn)車輛宜根據(jù)生活垃圾分類收集效果和收運(yùn)范圍分批購置，收運(yùn)車輛應(yīng)滿足節(jié)能環(huán)保的要求，逐步完成城鄉(xiāng)全覆蓋，實(shí)現(xiàn)全程密閉收運(yùn)，車身主色和標(biāo)志顏色與對應(yīng)的分類垃圾桶相同。

3.5 加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善設(shè)施布局

加快區(qū)縣生活垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)設(shè)施建設(shè)，適時(shí)開展中心城區(qū)壓縮轉(zhuǎn)運(yùn)站改造試點(diǎn)，增加二次分揀功能，及時(shí)完成各類收運(yùn)車輛停車場的建設(shè)。合理布局城鎮(zhèn)居民廚余垃圾集中無害化處理和資源化利用設(shè)施；結(jié)合有機(jī)物還田利用和農(nóng)村沼氣利用工程，推動(dòng)農(nóng)村散居農(nóng)戶堆漚池和沼氣池建設(shè)，提倡將廚余垃圾和糞污、菜葉等有機(jī)物混合共同產(chǎn)沼或漚（堆）肥，實(shí)現(xiàn)就地處理。加快完成環(huán)保發(fā)電廠、餐廚垃圾處理廠、危險(xiǎn)廢物處置中心等項(xiàng)目建設(shè)，統(tǒng)籌規(guī)劃布局大型廚余垃圾處理廠、大件垃圾拆揀中心等遠(yuǎn)期建設(shè)項(xiàng)目。

3.6 創(chuàng)造良好的輿論環(huán)境

實(shí)現(xiàn)生活垃圾分類收運(yùn)處理需要全社會(huì)的共同參與，政府部門應(yīng)在社會(huì)宣傳方面發(fā)揮主導(dǎo)作用，采取報(bào)紙專欄、戶外廣告、校園教育、主題活動(dòng)、專題短片、公益動(dòng)漫、志愿者活動(dòng)等多種形式，利用報(bào)紙、電視、移動(dòng)傳媒、網(wǎng)絡(luò)等多個(gè)媒體，廣泛、深入、持久地宣傳生活垃圾分類收運(yùn)處理，印發(fā)科普讀物，普及生活垃圾分類知識(shí)，創(chuàng)建社會(huì)單位和公眾參與的激勵(lì)機(jī)制，調(diào)動(dòng)社會(huì)單位和公眾參與的積極性，引導(dǎo)社會(huì)輿論。

3.7 實(shí)行信息化管理，建設(shè)信息化平臺(tái)

依托數(shù)字化城市管理系統(tǒng)平臺(tái)，利用人工智能、物聯(lián)網(wǎng)等新技術(shù)打造現(xiàn)代化的生活垃圾分類管理信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)各政府部門數(shù)據(jù)共享，是加強(qiáng)部門之間溝通協(xié)作，保障分類工作順利開展的重要措施。通過政府搭臺(tái)，企業(yè)參與，推行再生資源回收利用交易制度，建立集交易、結(jié)算、信息、鑒定評估、交易見證等服務(wù)為一體的第三方電子商務(wù)平臺(tái)，規(guī)范再生資源回收利用市場，幫助回收利用企業(yè)獲取貨源信息，推動(dòng)生活垃圾分類的不斷深入。

3.8 創(chuàng)新工作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌管理

可參照城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理工作機(jī)制，建立生活垃圾分類收運(yùn)處理的聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制，成立市政府牽頭，各級政府部門參與的工作領(lǐng)導(dǎo)小組，明確各部門責(zé)任，全面協(xié)調(diào)和推動(dòng)生活垃圾分類工作的有序展開。同時(shí)建立政府部門、社會(huì)機(jī)構(gòu)和廣大市民共同參與的績效評估機(jī)制和評價(jià)體系，對包括容器設(shè)置、物流運(yùn)輸、數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)、社會(huì)宣傳、市民知曉等方面的分類實(shí)施效果進(jìn)行科學(xué)、客觀的評價(jià)，并對政府部門、居民小區(qū)和其他單位（包括社區(qū)街辦、物業(yè)公司等）獎(jiǎng)優(yōu)罰劣。