淺談城市規(guī)劃與房地產(chǎn)開發(fā)兩者關(guān)系

付書恒 謝紅橋

湖北郵電規(guī)劃設(shè)計有限公司建筑院（430020）

在市場經(jīng)濟條件下，房地產(chǎn)的發(fā)展是一面雙刃劍。一方面，房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展不斷提高、改善城市居民的住房條件，開拓了新的消費市場，造就了一個宜居的城市環(huán)境,同時也吸納了大量的就業(yè)職工。另一方面，由于房地產(chǎn)業(yè)固有的“外部性”特征，加之現(xiàn)行的法律法規(guī)不完善，規(guī)劃的調(diào)控和引導(dǎo)作用乏力，其負面影響也不可小視。我國自從1998年實行住房制度貨幣化和市場化改革以來，房地產(chǎn)開發(fā)投資以年均20%以上的速度遞增，在高速發(fā)展的房地產(chǎn)業(yè)的背后,開發(fā)活動背離城市規(guī)劃的制約和管制，呈現(xiàn)出的問題不容忽視。截至2008年底我國商品房空置面積1.64億 m2，較2007年底的1.35億 m2，增幅達21.8%，造成我國土地資源的大量浪費和房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展的隱患叢生。2004年7月，全國共清理出各類開發(fā)區(qū)6 866個，規(guī)劃用地面積3.86萬m2占開發(fā)區(qū)總數(shù)和原有規(guī)劃面積的70%以上。針對目前我國房地產(chǎn)開發(fā)所呈現(xiàn)的眾多問題，作為房地產(chǎn)業(yè)的龍頭——城市規(guī)劃及規(guī)劃管理將決定我國房地產(chǎn)業(yè)能否健康持續(xù)穩(wěn)定地發(fā)展。

1 城市規(guī)劃對房地產(chǎn)開發(fā)的作用和影響

城市規(guī)劃作為引導(dǎo)城市合理、有序發(fā)展的綱領(lǐng)和技術(shù)手段，至少在以下四個方面影響房地產(chǎn)的發(fā)展。①城市規(guī)劃確定的城市發(fā)展規(guī)模涉及到未來城市的人口數(shù)量和土地的供應(yīng)量，從而決定了某個城市一定時期房地產(chǎn)投資、開發(fā)的總量。房地產(chǎn)的投資開發(fā)量只有符合預(yù)期的發(fā)展規(guī)模，才能實現(xiàn)市場的供需均衡；②城市的布局、用地的發(fā)展方向和主要交通干線的走向，也是房地產(chǎn)開發(fā)選址的重要依據(jù)。大量的實踐證明，凡是符合城市發(fā)展方向的房地產(chǎn)項目都會受到地方政府政策的支持，從而可規(guī)避政策風(fēng)險，并取得較好的經(jīng)濟效益；③組織城市用地功能，確定城市的用地性質(zhì)，完善城市用地結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌各項用地的安排，也是城市規(guī)劃重要的內(nèi)容。其作用在于引導(dǎo)房地產(chǎn)開發(fā)有序發(fā)展，避免開發(fā)商之間的盲目競爭、重復(fù)建設(shè)。最后，城市規(guī)劃還規(guī)定了不同地塊的開發(fā)強度∶建筑密度、容積率、建筑高度、綠地率，從而保障城市擁有一個優(yōu)美和諧的城市環(huán)境和城市景觀。這是我國《城市規(guī)劃法》規(guī)定的，但房地產(chǎn)反過來對城市規(guī)劃也有影響。

2 房地產(chǎn)開發(fā)對城市規(guī)劃的反作用

1）房地產(chǎn)開發(fā)對城市空間結(jié)構(gòu)的影響是明顯的。房地產(chǎn)開發(fā)用地發(fā)展類型顯示出商品房開發(fā)改變了城市部分用地的用途，對城市空間結(jié)構(gòu)的影響表現(xiàn)在兩方面∶一方面是建成區(qū)內(nèi)的空間結(jié)構(gòu)，另一方面是建成區(qū)的擴展。在城市經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的前提下，不同類型商品房的空間分布改變城市用地的分布特征，促使形成新的城市功能空間結(jié)構(gòu)，原來位于中心區(qū)的普通住宅用地，轉(zhuǎn)變?yōu)樯虅?wù)和高級住宅用地，原來位于建成區(qū)內(nèi)和邊緣的工廠轉(zhuǎn)變?yōu)樽≌玫?，郊區(qū)的農(nóng)業(yè)用地被征用，鄰近城區(qū)的轉(zhuǎn)變?yōu)榫幼∮玫?，離城區(qū)較遠的轉(zhuǎn)變?yōu)楣I(yè)用地。直接原因是城市經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，由工業(yè)生產(chǎn)中心向第三產(chǎn)業(yè)中心發(fā)展，對商業(yè)用地的需求量增加，而商業(yè)用地的區(qū)位要求較高，要在城市的中心地段，原城市中心的居住用地部分轉(zhuǎn)為商業(yè)用地，從而可能引起連鎖變化；社會經(jīng)濟發(fā)展水平的提高，對改善居住狀況的要求更強烈，也擴大了居住用地的需求。根本原因是國有土地使用制度的改革，使城市土地的固有價值得到體現(xiàn)，市場經(jīng)濟下的城市土地利用地租理論得以驗證，支付得起最高地租的零售業(yè)占據(jù)城市的最好區(qū)位，居住其次，工業(yè)最低，工業(yè)甚至可能支付不了城市土地的地租，不得不向遠郊或其他地方遷移。

2）房地產(chǎn)開發(fā)通過對城市經(jīng)濟發(fā)展的作用來帶動或影響城市中許多產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，從而加強或改變城市的性質(zhì)，由此帶來城市規(guī)劃的改變。房地產(chǎn)開發(fā)對城市經(jīng)濟發(fā)展的作用，總起來說，有以下三點∶①基礎(chǔ)先導(dǎo)作用。隨著我國經(jīng)濟改革的深入發(fā)展，房地產(chǎn)業(yè)作為國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)性和先導(dǎo)性產(chǎn)業(yè)也得到了長足的發(fā)展，對我國社會、經(jīng)濟的發(fā)展產(chǎn)生了巨大的推動和影響，特別是進入20世紀(jì)90年代后，我國房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展突飛猛進，一躍成為新的經(jīng)濟增長點；②產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)作用。房地產(chǎn)開發(fā)通過后向、側(cè)向和前向關(guān)聯(lián)效應(yīng)帶動國民經(jīng)濟其他產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。后向聯(lián)系是指帶動向房地產(chǎn)建筑提供各種原材料的產(chǎn)業(yè)。側(cè)向關(guān)聯(lián)是指帶動與房地產(chǎn)開發(fā)相關(guān)的建筑業(yè)和城鎮(zhèn)的公用公共事業(yè)的發(fā)展。這兩個產(chǎn)業(yè)均與房地產(chǎn)的開發(fā)呈直接的比例帶動相關(guān)效應(yīng)。房地產(chǎn)開發(fā)的前向關(guān)聯(lián)是指為國民經(jīng)濟各部門特別是工業(yè)與城市第三產(chǎn)業(yè)中的許多服務(wù)性行業(yè)提供場地、空間和建筑物。如商業(yè)、旅館、飯店業(yè)、運輸、倉儲、郵電通信業(yè)和金融、保險以及其他知識服務(wù)產(chǎn)業(yè)，它們要更好發(fā)展都離不開房地產(chǎn)開發(fā)的產(chǎn)品供給；③體制轉(zhuǎn)型作用。房地產(chǎn)開發(fā)是與財產(chǎn)制度相關(guān)度最大的一種經(jīng)濟活動。隨著房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和土地使用制度及住房制度的改革，將有利于傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型。因為，土地與房產(chǎn)是最基本的生產(chǎn)要素，又是極為重要而基本的社會財產(chǎn)。改革土地和住房的計劃分配和福利分配的制度，必然涉及到價格體系、市場體制以及福利制度和工資制度等一系列改革。

3）房地產(chǎn)開發(fā)是使城市用地結(jié)構(gòu)實現(xiàn)合理的關(guān)鍵。在計劃經(jīng)濟體制下，我國的城市用地結(jié)構(gòu)極不合理。表現(xiàn)在：城市中工業(yè)、倉儲等生產(chǎn)性用地比重過大，而道路廣場、公共綠地、市政基礎(chǔ)設(shè)施用地又嚴(yán)重不足。在用地功能配置方面，出現(xiàn)優(yōu)地劣用，土地粗放開發(fā)經(jīng)營，土地利用效益低下，土地資源配置不合理等現(xiàn)象。如廣州舊城區(qū)內(nèi)建有工廠的地方有幾十處，絕大部分位于“黃金地段”，但單位面積年利潤僅為30.3元/m2,遠不及現(xiàn)在舊城區(qū)非“黃金地段”商服業(yè)用地利潤1 500元/m2的水平。隨著我國經(jīng)濟體制與經(jīng)濟增長方式的根本轉(zhuǎn)變，我國房地產(chǎn)開發(fā)也適應(yīng)這一變化，滿足城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的需要，通過集中合并、挖潛更新、綜合開發(fā)等多種途徑，提高城市土地利用效益和產(chǎn)出效益，逐步壓縮工業(yè)、倉儲等生產(chǎn)性用地所占比重，提高道路交通用地、公共綠地所占的比重，使我國城市用地結(jié)構(gòu)趨于合理。

4）房地產(chǎn)開發(fā)對城市景觀的影響表現(xiàn)在對城市空間形態(tài)的改變和創(chuàng)造上。房地產(chǎn)開發(fā)以創(chuàng)造適宜的城市空間環(huán)境為目標(biāo)，將現(xiàn)代城市設(shè)計理念及設(shè)計控制技術(shù)引入建筑設(shè)計與居住區(qū)設(shè)計中。在房地產(chǎn)開發(fā)中不僅考慮到區(qū)段開發(fā)的局部問題，而且從地區(qū)和城市整體環(huán)境結(jié)構(gòu)中尋找依據(jù)，更多地注重了對開發(fā)活動進行原則性引導(dǎo)，而不是具體的細節(jié)塑造。房地產(chǎn)開發(fā)對城市景觀的影響具體來說表現(xiàn)在以下方面∶①舊城改造與城市更新;②城市空間特征的創(chuàng)造。標(biāo)志和特征無論對于城市或社區(qū)都是必要的。房地產(chǎn)開發(fā)使空間具有可識別性，同時也使居民具有領(lǐng)域感、場所感和安全感;③土地的綜合使用;④房地產(chǎn)開發(fā)空間設(shè)計帶來的形式美。總之，房地產(chǎn)開發(fā)對城市景觀的影響不僅體現(xiàn)在平面空間特征上，而且還體現(xiàn)在立體空間特征上，對城市景觀資源的合理開發(fā)、利用，是房地產(chǎn)開發(fā)的重要工作內(nèi)容。由此可見，房地產(chǎn)開發(fā)對城市景觀具有重大影響，作為對城市土地的利用，房地產(chǎn)開發(fā)的目標(biāo)在于創(chuàng)造宜人的或具有特定景觀及文化內(nèi)涵的城市空間。

5）房地產(chǎn)綜合開發(fā)是實行“統(tǒng)一規(guī)劃、合理布局、因地制宜、綜合開發(fā)、配套建設(shè)”的開發(fā)，較好地解決了規(guī)劃與實施之矛盾，從根本上克服了分散建設(shè)的局限性，加強了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，有效地保證了城市總體規(guī)劃的貫徹實施。在房地產(chǎn)綜合開發(fā)中，從規(guī)劃設(shè)計、征地拆遷到三通一平，以至各類房屋的建造、竣工和驗收交付使用，直至開發(fā)區(qū)的整體配套管理，可以說各環(huán)節(jié)緊密銜接、互相配合、協(xié)調(diào)發(fā)展，是一項系統(tǒng)地實施城市總體規(guī)劃的綜合工程。城市規(guī)劃的實施，需要大量的資金。過去那種單由國家財政出資的建設(shè)模式，已遠不能滿足城市建設(shè)發(fā)展的要求。走房地產(chǎn)綜合開發(fā)之路，拓寬資金渠道，可以較好地解決這一問題。推行房地產(chǎn)綜合開發(fā)，一方面能滿足城市經(jīng)濟發(fā)展的需求；另一方面回收資金后，又可將資金循環(huán)、滾動地用于城市建設(shè)。從而打破了城市建設(shè)原有的投資機制，逐步形成城市建設(shè)投入產(chǎn)出的新機制，使城市建設(shè)實現(xiàn)自我積累、自我發(fā)展的良性循環(huán)，為城市規(guī)劃的實施提供了強有力的保障。

綜上所述，城市規(guī)劃與房地產(chǎn)開發(fā)兩者之間關(guān)系是緊密聯(lián)系的，且通過各種方式、機制和制度互相作用，兩者的協(xié)調(diào)機制是在互動作用基礎(chǔ)上的協(xié)調(diào)發(fā)展。只有在詳細分析兩者的相互作用方式與機理，才能實現(xiàn)兩者的協(xié)調(diào)發(fā)展，為優(yōu)化房地產(chǎn)開發(fā)提供依據(jù)。

[1]李紅衛(wèi).城市土地使用與管理-以廣州為例的研究[J].廣東人民出版社,2002.

[2]謝暉.城市規(guī)劃與房地產(chǎn)開發(fā)協(xié)調(diào)機制研究[J].經(jīng)濟地理,2003,03.