綏寧縣集體林權制度改革存在的問題及對策

李貴東， 岳 臻， 周利君

(中南林業(yè)科技大學商學院, 湖南 長沙 410004)

綏寧縣集體林權制度改革存在的問題及對策

李貴東， 岳 臻， 周利君

(中南林業(yè)科技大學商學院, 湖南 長沙 410004)

在概述綏寧縣集體林權制度改革基本情況的基礎上,分析了目前綏寧縣林改存在的問題，探討了綏寧縣林權改革的發(fā)展方向，并提出了促進綏寧縣林權改革發(fā)展的主要對策。

林權改革； 問題; 對策； 綏寧縣

林業(yè)是我國重要的基礎產業(yè)，具有經濟效益、生態(tài)效益和社會效益。但是林業(yè)一直是國民經濟發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)，“三林”(林業(yè)、林區(qū)、林農)問題也一直是一個重要的社會問題。隨著改革開放的不斷深化與經濟結構的逐步轉型，由于受特殊的政策因素、地理環(huán)境、經濟結構以及管理體制等多方面因素的制約，林業(yè)已成為“包袱沉重”的弱勢產業(yè)，林業(yè)發(fā)展舉步維艱；林區(qū)的基礎設施落后、生產關系也急需調整；林農的收入增長緩慢、甚至連溫飽也受到了威脅[1]。為了改變這種現(xiàn)狀，2003年中共中央國務院出臺了《關于加快林業(yè)發(fā)展的決定》文件，提出要“深化林業(yè)體制改革，增強林業(yè)發(fā)展活力”。同時，《物權法》和《農村土地承包法》也明確了農村集體林地繼續(xù)實行家庭承包經營制度，從政策和法律的角度為推進集體林權制度改革奠定了基礎。從2004年開始，國家選擇福建、江西為試點省份，開展了以“明晰產權，放活經營權，落實處置權，保障收益權”為主要內容的集體林權制度改革，并于2006年在南方集體林區(qū)全面推廣。2008年6月，中共中央、國務院在《關于全面推進集體林權制度改革的意見》中明確提出以“明晰產權、勘界發(fā)證、放活經營權、保障收益權、落實責任”為主要任務的集體林權制度改革，并提出：“用五年左右時間，基本完成明晰產權、承包到戶的任務。在此基礎上，通過深化改革，逐步形成集體林業(yè)良性發(fā)展機制。”集體林權制度改革從試點至今已開展了八年，目前這一改革雖然取得了相應的成效，但還面臨著許多問題和困難，本文以湖南省綏寧縣林權改革實地調研為依據(jù)，在概述綏寧縣林權改革基本情況的基礎上,分析目前綏寧縣林改存在的問題，探討綏寧縣林權改革的發(fā)展方向，并提出促進綏寧縣林權改革發(fā)展的主要對策，以期對我國集體林權制度改革提供參考。

1 林業(yè)資源概況

綏寧縣地處湖南省邊陲，自然資源十分豐富，林業(yè)資源位居湖南省縣域首位，2010年底全縣山林面積23.2萬hm2，森林覆蓋率為76.4%，立木蓄積為1526萬m3；全縣轄25個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，348個行政村，2596個村民小組，35.4萬人口。林業(yè)產值占全縣GDP的68%，縣財政和林農收入70%均直接或間接來自林業(yè)，縣內工業(yè)企業(yè)90%以上原料依賴森林資源[2]。綏寧縣屬亞熱帶山地型季風濕潤氣候區(qū)，山川秀麗、碧水長流、冬暖夏涼、四季宜人，是避暑旅游的勝地。黃桑自然保護區(qū)、黃桑風景名勝區(qū)、神灘公園、花園閣等旅游資源開發(fā)潛力巨大。

2 林權制度改革的實施

2007年6月綏寧縣被列入湖南省林權制度改革試點縣。綏寧縣林權改革主要分兩個階段實施：一是近期規(guī)劃期(2008—2015年)，按原《綏寧縣深化集體林權制度改革實施方案》，維持現(xiàn)有“分股不分山、承包經營到戶”的發(fā)展模式；二是中、遠期規(guī)劃期(2015—2025年)，著重完善林權要素市場，進一步規(guī)范林權流轉機制?？傮w預計到規(guī)劃期期末，基本完成明晰產權、承包到戶的改革任務，建立起“產權歸屬明晰、經營主體落實、責權劃分明確、利益保障嚴格、流轉順暢規(guī)范、監(jiān)督服務有效”的現(xiàn)代林業(yè)產權制度，建立健全有效的林業(yè)服務管理體系和穩(wěn)定的林業(yè)公共財政保障體系，全面理順林業(yè)生產關系，進一步解放和發(fā)展林業(yè)生產力[3]。通過幾年的努力工作，取得了較好的成效。

(1) 主體改革基本完成。至2011年底，綏寧縣348個行政村已全部完成村級林改工作方案的報批工作；受理申請面積22.47萬hm2，為任務的100%；已現(xiàn)場核實20.89萬hm2，核實率為93%；數(shù)據(jù)輸機面積19.71萬hm2，輸機率為94%，村際林權糾紛爭議面積0.43萬hm2，已及時調解處理0.27萬hm2，調處率為64%；在對5個鄉(xiāng)鎮(zhèn)15個村100戶農戶進行問卷調查，群眾滿意率為81%；其間，全縣共組建林木林地專業(yè)合作社174家。

(2) 配套改革進展良好。一是開展了林權要素市場建設，建立了森林資源流轉和資產評估機構，組建了專門招投標機構，出臺了《綏寧縣青山招投標辦理程序規(guī)定》，至2011年底，共開展招標業(yè)務510起，面積0.61萬hm2。同時，對違反審批制度、低價發(fā)包流轉山林的200余起行為，約0.17萬hm2進行了清理整頓； 二是建立了森林資源資產抵押貸款制度，至2011年底，林權抵押貸款業(yè)務面積0.15萬hm2，貸款金額240多萬元； 三是加大了國有林場改革力度，對一個國有林場實行了整體租賃，其他各項配套改革均在加緊落實之中； 四是開展森林資源采伐管理改革試點，選擇竹舟江鄉(xiāng)為森林資源采伐管理改革試點鄉(xiāng)，編制了森林經營方案，已經省評審； 五是推行林業(yè)管理站的改革，縣木材檢查站已完成機構改革工作，現(xiàn)有人員工資和工作經費從2007年開始納入縣財政統(tǒng)一管理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站人事改革已擬定方案，定編人數(shù)按林業(yè)用地面積每666.7hm2核定1.2人； 六是擬定了林業(yè)稅費改革實施方案，改革后的林業(yè)稅費征收方式與標準是：原木環(huán)節(jié)除征收育林基金外不再征收任何稅費，育林基金按36元/m3(12cm以下)和72元/m3(12cm以上)，楠竹1元/根的標準征收。

(3) 林區(qū)秩序更趨穩(wěn)定。林改進行以來，為了維護林區(qū)穩(wěn)定，保障林農利益，綏寧縣由林改領導小組辦公室、縣信訪局等機構專門成立接待辦公室，接待來訪林農，受理和調處山林糾紛。林區(qū)生產生活秩序穩(wěn)定，沒有發(fā)生因林改引起的重大群體性事件。

3 林權改革中存在的問題

3.1山林權屬的爭議

山林權屬界址不清、爭議多是林權改革普遍存在的問題。本次林改的首要任務就是勘界發(fā)證、明晰所有權。在綏寧縣調研時，依據(jù)調查林戶反映，當初在林業(yè)“三定”時期發(fā)放林權證時，林業(yè)站相關工作人員并沒有進行實地勘察邊界，林權證上的林地范圍和面積大多是由林農個人自主填寫。部分林農為了少交相關稅費而故意少填面積，也有部分林農為了達到占據(jù)更多林地資源的目的而夸大填報林地面積。依據(jù)綏寧縣林業(yè)工作站人員介紹，在本次實地勘界中發(fā)現(xiàn)，“有山無主”和“一山多主”的現(xiàn)象同時存在。由于林木具有顯著的經濟價值，導致爭搶山林的糾紛時有發(fā)生，這也大大增加了確權發(fā)證的難度，嚴重制約和影響了確權發(fā)證的進度。根據(jù)林業(yè)站工作人員介紹，由于部分山林糾紛沒有協(xié)調好，至今仍無法確權發(fā)證。

3.2采伐限額的放寬與約束

采伐權是對林農山林經營權乃至處置權和收益權的重要保障。目前，為了防止濫砍濫伐，保障林業(yè)的生態(tài)效益，綏寧縣林業(yè)局對采伐權設定了相應條件，實行嚴格的采伐指標配額采伐制，一定程度上增加了農民使用采伐權的成本。但這種鼓勵投入而限制收入的做法要找到合適的平衡點。

3.3缺乏專業(yè)評估機構

綏寧縣在林改過程中，由于專業(yè)條件的限制，對林木林地的資產價值、生態(tài)價值沒有專業(yè)的評估機構進行評估，從而也無法對林木林地做出系統(tǒng)的政策引導和典型帶動，林地的價值無法充分體現(xiàn)，林農的積極性也無法提升。從實際調研情況來看，林改后林農仍然對林業(yè)實施“人種天養(yǎng)”的粗放式經營方式，林改并沒有完全轉變林農對林木的經營觀念，提高其經營自覺性和積極性，使其成為林地經營的責任主體和受益主體。

3.4科技推廣進程緩慢

從實際調研情況來看，林地承包到戶后，由于經營分散，給林業(yè)科技推廣帶來了一定的難度，再加上部分林農由于自身素質不高，沒能意識到科學技術在林業(yè)發(fā)展中的重要性，還是沿襲了傳統(tǒng)單一的經營管理模式，對新技術一時難以接受，導致林業(yè)科技成果難以在林農中得到廣泛的推廣和應用。

3.5資源沒有得到充分利用

綏寧縣森林旅游資源存量豐富，風景優(yōu)美，被聯(lián)合國譽為“神奇的綠洲”，境內擁有黃桑國家級自然保護區(qū)，但是由于缺少資金和宣傳，一直沒有得到合理開發(fā)和利用。另外綏寧縣還有豐富的楠竹、馬尾松等經濟林木資源，但由于缺乏相關政策引導和支持，沒有形成強大的產業(yè)體系，沒能充分發(fā)揮其經濟效益。

4 林權改革的對策

4.1解決林地糾紛、進一步明晰產權

明晰產權是林權改革的第一步，而林地糾紛不解決，產權則無法明晰。根據(jù)實際調研的情況，目前，綏寧縣林地糾紛主要集中在以下幾個方面： 一是外地移民開墾的林地與林地所有權人之間的糾紛。調解此類糾紛，要以維護穩(wěn)定和諧為基本前提，最佳的解決辦法是通過協(xié)商，由開墾林地的農戶向原始所有權人給予適當?shù)慕洕a償，土地使用權歸外地移民。如確實補償不了，由縣里統(tǒng)籌，積極爭取國家、省市生態(tài)移民補償?shù)裙こ添椖?，給予林地所有者適當補償。二是因林地林木承包合同、承包協(xié)議等引起的林權糾紛。調解此類糾紛時，應本著維護穩(wěn)定的原則，尊重歷史、兼顧現(xiàn)實、互諒互讓、協(xié)商調處。以協(xié)議、承包或租賃等形式獲得林地經營權的，要切實維護承租方的合法權益，合同、協(xié)議不完善的要加以完善，不能以林改為借口、侵害承租人合法權益。對嚴重損害林地所有權利人利益，通過黑箱操作等非法手段取得經營權的，經本村組2/3以上的村民會議討論通過可以收回使用權，通過重新招投標轉包[4]。三是在林木林地流轉過程中產生的林權糾紛。調處此類糾紛，對程序合法、確實經2/3以上群眾同意并簽定了流轉合同的，要保障購買人利益。集體林權轉讓沒有經2/3以上群眾同意、自留山轉讓沒有經自留山所有權人同意，村組干部擅自將集體林地和群眾的自留山流轉的，流轉承包合同無效。

4.2實施科學采伐、放活經營管理

為了兼顧林業(yè)生態(tài)效益和林農的經濟利益，在繼續(xù)堅持“綏寧縣森林采伐限額管理”辦法的前提下，按照分類經營、分類管理的要求，對生態(tài)公益林實行全面禁伐，只進行有條件的撫育采伐和更新采伐，放活商品用材林的管理，確保林農享有充分的處置權和收益權，提高林農經營的積極性。綏寧縣被譽為“三湘林業(yè)第一縣”，主要商品林樹種為松、杉、竹(3.73萬hm2)和油茶(1萬hm2)，每年實施人工造林0.33～0.47萬hm2，幼林撫育1.33萬hm2，楠竹低改0.33萬hm2，基本可實現(xiàn)森林資源可持續(xù)利用。為了實現(xiàn)森林資源的可持續(xù)利用，在林業(yè)經營過程中要以村為單位編制基本經營方案，縣林業(yè)局統(tǒng)籌管理，使森林經營具有計劃性和預見性；對于全縣林木采伐指標分配要按照造林類型、經營規(guī)模、林木生長周期科學確定。同時，應堅持憑林權證申請林木采伐許可證，簡化林木采伐許可證核發(fā)手續(xù)。實行木材采伐指標分配公示制度，把木材采伐指標的分配納入政務公開、村務公開的內容，接受群眾監(jiān)督。

4.3完善林權要素市場、規(guī)范林地流轉

為了促使林業(yè)形成產業(yè)化和規(guī)?；洜I，充分發(fā)揮林業(yè)經濟效益，要進一步完善林業(yè)要素市場，促進林業(yè)生產要素的優(yōu)化配置。在不改變林地所有權、林地用途的前提下，鼓勵森林、林木的所有權和林地使用權合理流轉。目前，綏寧縣還沒有建立起統(tǒng)一的林權流轉平臺，林地流轉不規(guī)范。在林權流轉市場構建中，要充分發(fā)揮政府的引導作用，以林農為主體，逐步建立起林地產權流轉市場、活立木流轉市場以及林權抵押市場[5]。嚴格執(zhí)行《湖南省森林資源流轉辦法》，盡快制定森林資源資產評估辦法并組建森林資源資產評估機構，開展森林資源資產評估師資格認證。林業(yè)主管部門加強流轉過程中的監(jiān)督管理，同時，也要防止林權炒作，避免林農失去賴以生存的生產生活資源。

4.4改革林業(yè)管理體制、保障林農收益

林業(yè)作為基礎性產業(yè)，經營林業(yè)的收益不高，相比農業(yè)而言，現(xiàn)階段不僅沒有補貼，還需收取部分稅費(如育林基金等)。林業(yè)產權明晰后，農戶經營自留山、責任山的合法收益歸農戶所有，應逐步取消相關的收費項目?，F(xiàn)階段，綏寧縣林業(yè)管理單位人員并沒有全部統(tǒng)一納入地方財政，征收的“育林基金”在一定程度上成為了“育人基金”。因此，要改革林業(yè)管理體制，加大財政補貼力度，逐步取消育林基金，保障林農收益[6]。目前，部分經濟發(fā)達地區(qū)如浙江省自2008年開始已在全省范圍內暫緩征收集體林育林基金。為保證此項政策順利實施，浙江省各級財政部門按照當?shù)赝悊挝恢С鏊胶硕肆謽I(yè)管理單位人員經費和公用經費支出標準，統(tǒng)一納入縣級財政預算安排，相應增加了林業(yè)管理單位事業(yè)費基數(shù)，同時，省財政也對欠發(fā)達地區(qū)、林業(yè)大縣(市)等給予適當補助。

4.5加強林業(yè)科研及科技推廣力度

科技創(chuàng)新和進步是林業(yè)可持續(xù)發(fā)展的關鍵。針對目前綏寧縣林業(yè)經營方式粗放、科技含量低的現(xiàn)狀，首先要加強林木遺傳育種研究，大力推廣速生豐產林的實用技術，依托相關科研院所和高校、林業(yè)工作站、林業(yè)科技推廣中心、農村經濟合作組織、科技示范戶等，健全林業(yè)科技推廣服務體系; 其次，縣林業(yè)局和林業(yè)工作站的管理、技術人員應經常深入林業(yè)生產第一線，推廣和普及林業(yè)實用技術，指導和培訓林農，采取科技講座、技術咨詢、技術指導、現(xiàn)場演示等多種形式，開展短期林業(yè)實用技術培訓，使林戶能熟練掌握林業(yè)科學技術; 第三，政府在加大資金投入的同時，要不斷拓寬林業(yè)企業(yè)的融資渠道，充分發(fā)揮地方政策性銀行(主要是中國農業(yè)發(fā)展銀行)和農村信用社在林業(yè)產業(yè)化發(fā)展中的作用，著力構建“政府——林業(yè)企業(yè)——林農”三位一體的信息服務交流平臺，促進綏寧縣林業(yè)健康、全面發(fā)展。

[1] 李友志.對湖南林業(yè)、林區(qū)、林農的調查報告[R].2006.

[2] 綏寧縣統(tǒng)計局.綏寧縣統(tǒng)計年鑒[M].2011.

[3] 羅攀柱,姚淑娥.湖南省集體林權制度改革及面臨的問題——以瀏陽市為例[J].長沙鐵道學院學報(社會科學版),2008,9(2):49-51.

[4] 鄧薇,吳傳明,李蕓.關于林權制度改革存在的林權糾紛的調處建議[J].農村經濟與科技 ,2010(3):66-68.

[5] 趙偉,張維.集體林權制度改革的產權設定與林權流轉市場的構建[J].林業(yè)經濟問題,2009,29(3):213-215.

[6] 陳時興,曹國杰.我國集體林權制度改革研究綜述[J].當代社科視野,2010(5):25-29.

(文字編校：龔玉子, 楊 駿)

ThemainproblemsandcountermeasuresresearchofSuiningCountyforesttenurereform

LI Guidong, YUE Zhen, ZHOU Lijun

(Central South University of Forestry and Technology, Changsha 410004, China)

Based on the research of the overview of basic conditions of Suining County forest tenure reform, the main problems which existing in Suining County forest tenure reform were analyzed, and the direction of development were discussed. Finally some practical suggestions for Suining County forest tenure reform were given.

forest tenure reform Problem; countermeasure; Suining County

2012-03-19

2012-05-02

中南林業(yè)科技大學研究生創(chuàng)新基金項目(2009SX 13)；湖南省研究生科研創(chuàng)新基金項目(CX2011B326)。

李貴東(1987-)，男，山東省棗莊市人，碩士研究生，研究方向：林業(yè)經濟理論與政策、林業(yè)投融。

F 326.2

A

1003-5710(2012)03-0085-04

10. 3969/j. issn. 1003-5710. 2012. 03. 023