準(zhǔn)公益性水管單位改革之后發(fā)展問(wèn)題探討

梁新生

（湖南省歐陽(yáng)海灌區(qū)管理局 衡陽(yáng)市 421800）

1 問(wèn)題的提出

國(guó)務(wù)院辦公廳2002年45號(hào)文轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)家體改辦關(guān)于水利工程管理單位體制改革實(shí)施意見(jiàn)發(fā)布之后，全國(guó)水管單位進(jìn)行了體制改革，大部分水管單位被定性為公益性水管單位，其人員經(jīng)費(fèi)和工程維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)均納入各級(jí)財(cái)政預(yù)算，全公益性水管單位的問(wèn)題基本得到解決。然而，仍有一部分以防洪度汛和農(nóng)田灌溉、抗旱為主要任務(wù)，并承擔(dān)著其他諸如發(fā)電、多種經(jīng)營(yíng)任務(wù)的水管單位并沒(méi)有全部納入財(cái)政預(yù)算范圍，這部分單位被定性為準(zhǔn)公益性水管單位。按照國(guó)務(wù)院辦公廳[2002]45號(hào)文精神，這些單位在搞好防洪度汛、農(nóng)田灌溉供水調(diào)度基礎(chǔ)上，還需搞好農(nóng)田灌溉供水、城鄉(xiāng)排澇、河堤與水利工程維修養(yǎng)護(hù)，同時(shí)還必須開(kāi)展經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目創(chuàng)收維持單位正常運(yùn)行和良性發(fā)展。

全國(guó)范圍的以定員定編、落實(shí)人員經(jīng)費(fèi)和工程維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)為主要內(nèi)容的水利工程管理單位體制改革已告一段落。大多數(shù)準(zhǔn)公益性水管單位落實(shí)了編制和人員經(jīng)費(fèi)，有的地方還落實(shí)了工程維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)。近幾年國(guó)家對(duì)水利工程連續(xù)大量投入，水利工程基礎(chǔ)條件較前段時(shí)期有所改善，部分工程也已更新，尤其是2011年中央1號(hào)文件的出臺(tái)，確保了下階段一定時(shí)期水利工程的長(zhǎng)期持續(xù)穩(wěn)定投入，水利行業(yè)已進(jìn)入非常寶貴的發(fā)展期。不少人由此錯(cuò)判了國(guó)家實(shí)施水管單位體制改革的初衷和國(guó)家實(shí)施水利工程除險(xiǎn)加固和灌區(qū)續(xù)建配套項(xiàng)目的目的，從而認(rèn)不準(zhǔn)水管單位今后發(fā)展與管理思路，誤認(rèn)為水管單位一旦進(jìn)行了體制改革，進(jìn)入財(cái)政籠子，水管單位就能一勞永逸，并認(rèn)定隨著地方財(cái)力的壯大，財(cái)政會(huì)統(tǒng)攬水管單位的一切經(jīng)費(fèi)，由此得出水管單位毋須考慮維持運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)以及水價(jià)改革與水費(fèi)收取等問(wèn)題的結(jié)論。有的甚至將作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本重要組成部分的農(nóng)業(yè)灌溉水費(fèi)也當(dāng)作農(nóng)民負(fù)擔(dān)，要求減免。因而自然就放棄了其他經(jīng)營(yíng)創(chuàng)收項(xiàng)目。從而造成一種怪現(xiàn)象，一些水管單位部分納入財(cái)政預(yù)算之后，資金狀況不僅沒(méi)有好轉(zhuǎn)，由于放棄了自我發(fā)展與經(jīng)營(yíng)創(chuàng)收，使得單位越來(lái)越困難，事業(yè)不斷萎縮，收入規(guī)模不斷縮小，甚至有的不能自我維持，更談不上發(fā)展。

2 現(xiàn) 狀

殊不知，準(zhǔn)公益性水管單位大多只有部分職工進(jìn)入全額或差額撥款編制，而大部分人員經(jīng)費(fèi)、工程維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)以及管理成本費(fèi)用均需自籌或找米下鍋。其賴(lài)以生存的基礎(chǔ)仍然是農(nóng)業(yè)灌溉供水、工業(yè)供水、自營(yíng)發(fā)供電、土地經(jīng)營(yíng)、水產(chǎn)養(yǎng)殖或其他多種經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目。

基于準(zhǔn)公益水管單位公益支出長(zhǎng)期缺乏彌補(bǔ)渠道，雖然這些單位體改后部分人員經(jīng)費(fèi)列入財(cái)政預(yù)算而得到部分補(bǔ)償，但家底薄、資金缺乏、歷史欠賬多、入不敷出，仍是準(zhǔn)公益性水管單位不同程度存在的困難。而如何利用自身資源發(fā)展壯大、維持簡(jiǎn)單再生產(chǎn)和工程良性循環(huán)，仍是這些水管單位面臨的最大挑戰(zhàn)。

以湖南省歐陽(yáng)海灌區(qū)管理局為例，該局是湖南省水利廳直管的唯一水管單位。也是湖南省一個(gè)典型的集水庫(kù)管理、防洪度汛、農(nóng)田灌溉和發(fā)電等多項(xiàng)任務(wù)與經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目于一身的大型水利工程管理單位。該工程由水庫(kù)、灌區(qū)和樞紐電站等三大部分組成。水庫(kù)集雨面積5409km2、最大庫(kù)容4.24億m3、有效庫(kù)容 2.96億 m3,最大庫(kù)面水面 0.4萬(wàn) hm2（6萬(wàn)畝），多年平均涇流量41.4億m3；灌區(qū)灌溉衡陽(yáng)市所屬4縣（市、區(qū)）4.85 萬(wàn) hm2（72.74 萬(wàn)畝）農(nóng)田；樞紐電站總裝機(jī)3×12MW，設(shè)計(jì)年發(fā)電量1.99億kW·h。水庫(kù)工程于1970年開(kāi)始蓄水并向灌區(qū)供水，水電站3臺(tái)機(jī)組分別于1975年、1976年和1978年建成投產(chǎn)。工程運(yùn)行41年來(lái)，為湘南地區(qū)工農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定作出了巨大貢獻(xiàn)。

工程先天不足，設(shè)計(jì)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低、渠道走向高、農(nóng)業(yè)供水與發(fā)電用水不能結(jié)合，水庫(kù)蓄水位低、調(diào)節(jié)能力差，小水電站背負(fù)大水庫(kù)與大灌區(qū)。這些嚴(yán)重制約了該局的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。隨著工程運(yùn)行時(shí)間的延長(zhǎng)、人員增加、離退休人員多且未納入社會(huì)保險(xiǎn)，人員經(jīng)費(fèi)與工程維修養(yǎng)護(hù)成本日益增加、負(fù)擔(dān)日益加重。農(nóng)業(yè)供水一直沒(méi)有收費(fèi)，單位承擔(dān)的防洪度汛等公益支出沒(méi)有彌補(bǔ)渠道。而唯一收入來(lái)源的發(fā)電項(xiàng)目因沒(méi)有進(jìn)項(xiàng)稅抵扣，實(shí)際稅負(fù)重，加上，發(fā)電水費(fèi)計(jì)提比例高，上網(wǎng)電價(jià)一直過(guò)低，致使該局收入規(guī)模小，難以承擔(dān)整個(gè)工程運(yùn)行與管理，1994年開(kāi)始該局連年出現(xiàn)巨額虧損。

為此，2001年湖南省水利廳與衡陽(yáng)市政府聯(lián)合行文對(duì)歐陽(yáng)海灌區(qū)管理體制實(shí)行改革，試行農(nóng)業(yè)灌溉用水按方收費(fèi)，并確定了分段水價(jià)。雖然，執(zhí)行的水價(jià)不到成本水價(jià)的1/3，而水費(fèi)實(shí)際回收率又不到1/3，但改革文件的出臺(tái)與落實(shí)改變了歐陽(yáng)海灌區(qū)長(zhǎng)期以來(lái)無(wú)償用水的歷史。2002年國(guó)務(wù)院辦公廳45號(hào)文件和湖南省政府水管單位體制改革的一系列文件下發(fā)后，在省人事廳、省水利廳、省財(cái)政廳等部門(mén)的大力支持下，進(jìn)行了體改，歐陽(yáng)海灌區(qū)管理局被定性為準(zhǔn)公益性水利工程管理事業(yè)單位。省編辦批復(fù)該局200個(gè)差額預(yù)算編制，2010年起200人的人頭經(jīng)費(fèi)50%部分逐步到位，在一定程度上減輕了該局的負(fù)擔(dān)，但工程維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)一分錢(qián)也沒(méi)著落。不僅如此，農(nóng)業(yè)灌溉水費(fèi)計(jì)收越感困難，2001～2011年農(nóng)業(yè)灌溉水費(fèi)平均到位率只有31.6%，不足應(yīng)收收水費(fèi)的1/3。而工程運(yùn)行40多年了，大部分渠道工程尤其是渡槽等水工建筑物早已超過(guò)使用年限，由于資金缺乏而不能更新，近年雖有國(guó)家灌區(qū)續(xù)建建配套等項(xiàng)目資金的投入，但因一個(gè)項(xiàng)目分為幾年甚至十幾年投入，使得每年投資不足（加上地方配套資金難以足額到位）。一個(gè)項(xiàng)目后期部分才完工，而前期部分已然老化。工程整體不僅老化日益嚴(yán)重且存在不少安全隱患。更為關(guān)鍵的是，該局近幾年來(lái)在增源節(jié)流和增收節(jié)支方面想了很多辦法，也取得了很大成果，仍然無(wú)法擺脫自身困境。

3 措施和途徑

要切實(shí)解決該局目前的困難、維持該局簡(jiǎn)單再生產(chǎn)和實(shí)現(xiàn)工程良性運(yùn)行，除利用現(xiàn)有政策、繼續(xù)深化改革、改善外部環(huán)境，爭(zhēng)取更多政府支持與財(cái)政投入外，必須充分利用自身資源與條件，挖掘潛力、廣開(kāi)經(jīng)營(yíng)門(mén)路、培植新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，以擴(kuò)大收入總量。具體措施有：

（1）繼續(xù)深化單位內(nèi)部體制改革，創(chuàng)新管理體制、探索符合準(zhǔn)公益性水管單位實(shí)際的管理手段和內(nèi)部分配機(jī)制、探索新的水價(jià)形成機(jī)制和水費(fèi)計(jì)收方式。在全面落實(shí)和確保安全生產(chǎn)的基礎(chǔ)上，實(shí)行班組精細(xì)化管理、機(jī)關(guān)部門(mén)規(guī)范化管理、推行灌區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，夯實(shí)管理基礎(chǔ)，為管理局今后發(fā)展壯大創(chuàng)造內(nèi)部條件。

（2）繼續(xù)利用現(xiàn)有政策，在深化內(nèi)部改革和爭(zhēng)取更多投入的基礎(chǔ)上，最大限度爭(zhēng)取稅費(fèi)優(yōu)惠，切實(shí)做好水價(jià)和電價(jià)的核算和申報(bào)、適時(shí)調(diào)整水價(jià)與電價(jià)等。為管理局今后發(fā)展創(chuàng)造良好的外部政策環(huán)境。

（3）爭(zhēng)取地方政府的支持，將工程維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)納入地方財(cái)政預(yù)算，及時(shí)足額補(bǔ)償該局防汛抗旱等公益支出，同時(shí)，促使農(nóng)業(yè)灌溉管理走向良性循環(huán)軌道。確保水位到位和水費(fèi)收入到位。

（4）做好工程與資產(chǎn)資源的確權(quán)劃界工作，確保水庫(kù)水面經(jīng)營(yíng)權(quán)、渠道和水工建筑周邊水土資源以及電源點(diǎn)、管理土地場(chǎng)地等資源的權(quán)益，為單位拓展經(jīng)營(yíng)門(mén)路和開(kāi)展資本運(yùn)營(yíng)創(chuàng)造基礎(chǔ)條件。

（5）廣辟融資渠道，實(shí)行多渠道、多途徑、多形式、多層次融資，吸納銀行資金和社會(huì)資金或開(kāi)展資本運(yùn)營(yíng)，有條不紊地開(kāi)發(fā)利用自身?yè)碛械乃ㄋw、水面）、電（發(fā)電、供電）、土地等資源，變潛在的經(jīng)濟(jì)資源為現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)收入。

（6）爭(zhēng)取地方政府和電力部門(mén)支持與配合，盡早實(shí)施周邊農(nóng)網(wǎng)改造和農(nóng)電移交，以減輕該局承擔(dān)的社會(huì)職能和負(fù)擔(dān)；推動(dòng)周邊用電秩序整頓，并試行一廠一價(jià)、一品一價(jià)、競(jìng)價(jià)購(gòu)電和執(zhí)行差別電價(jià)、季節(jié)電價(jià)和階梯電價(jià)，促使用戶(hù)調(diào)整產(chǎn)品結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，從而達(dá)到淘汰落后產(chǎn)能和高耗能、高污染、抗風(fēng)險(xiǎn)能力差和電價(jià)承受能力弱的產(chǎn)品和企業(yè)，促進(jìn)產(chǎn)品和產(chǎn)業(yè)升級(jí)、優(yōu)化供電結(jié)構(gòu)，提高近區(qū)直供電收益。

（7）調(diào)整經(jīng)營(yíng)結(jié)構(gòu)與思路、大力發(fā)展中小水電站安裝調(diào)試、代維、代運(yùn)和代管等業(yè)務(wù)，參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)等多種經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，以期改變單一經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和單一格局、改變長(zhǎng)期靠天吃飯的局面和擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)總量。

（8）加強(qiáng)內(nèi)部管理，建立和完善內(nèi)部激勵(lì)與約束機(jī)制，試行按崗、按能、按效分配制度以及部門(mén)任期期權(quán)制度，極大激發(fā)職工的積極性與主動(dòng)性。實(shí)行目標(biāo)責(zé)任考核與管理制度，實(shí)行規(guī)范化經(jīng)營(yíng)和標(biāo)準(zhǔn)化、精細(xì)化管理。切實(shí)提高職工素質(zhì)和單位服務(wù)于農(nóng)業(yè)、服務(wù)于社會(huì)的水平。提高資產(chǎn)使用效果。全面開(kāi)展增收節(jié)支、開(kāi)源節(jié)流和勤儉辦事的專(zhuān)題活動(dòng)。從而達(dá)到工程效能最大限度地發(fā)揮和單位整體經(jīng)濟(jì)效益極大提高的目標(biāo)。