公立高校內(nèi)部規(guī)章制度的法理追問

彭 俊

（中南財經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)博士后流動站，湖北武漢430073）

公立高校內(nèi)部規(guī)章制度的法理追問

彭 俊

（中南財經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)博士后流動站，湖北武漢430073）

作為公立高校與學(xué)生管理的聯(lián)結(jié)點，高校內(nèi)部規(guī)章制度的研究具有重要意義。公立高校與學(xué)生之間既不是簡單的民事關(guān)系，又不是普通的行政法律關(guān)系。國家授權(quán)是公立高校制定內(nèi)部規(guī)章制度的主要依據(jù)。把公立高校內(nèi)部規(guī)章制度定位于抽象行政行為和自治規(guī)章，更有利于學(xué)校管理和校生糾紛的解決。主體合法、內(nèi)容合法、程序合法，符合這三個條件的內(nèi)部規(guī)章制度才具有效力。

公立高校；內(nèi)部規(guī)章制度；法理；效力

因為涉及到公立高校行使行政權(quán)力，因此，公立高校與學(xué)生之間既不是簡單的民事關(guān)系，又不是普通的行政法律關(guān)系。而研究作為公立高校與學(xué)生聯(lián)結(jié)點的內(nèi)部規(guī)章制度，不僅對于明晰高校與學(xué)生的關(guān)系具有重大意義，也可以了解校生糾紛發(fā)生的原因。

一、公立高校內(nèi)部規(guī)章制度的制定依據(jù)

高等學(xué)校作為一種組織形式，它的存在是為了實現(xiàn)一定的目的。為了實現(xiàn)這個目的，和任何其他組織一樣，高等學(xué)校一樣也需要制定各種各樣的規(guī)章制度，高等學(xué)校的內(nèi)部規(guī)章制度對內(nèi)部的成員是具有約束力的。高等學(xué)校制定內(nèi)部規(guī)章制度的權(quán)力來源，即制定內(nèi)部規(guī)章制度的依據(jù)，是需要首先解決的問題。一個社團的存在和權(quán)力是來自于某個公共權(quán)威的授權(quán)呢，還是來自創(chuàng)建人的意志，抑或是來自它作為一個聯(lián)合體所固有的性質(zhì)[1]261。對于權(quán)力來源，主要有兩種不同的觀點，國家授權(quán)理論堅持認為，公權(quán)力獲得的前提是國家的授權(quán)，高等學(xué)校作為一個社會組織，它所行使的公權(quán)力來源于國家法律法規(guī)的授予，而不是本身擁有的。也就是說，凡是涉及到公共權(quán)力，必須由法律明文規(guī)定?，F(xiàn)代的高等學(xué)校，在向?qū)W生提供學(xué)歷教育的過程中，擁有頒發(fā)學(xué)位證書等公權(quán)力，必須得到國家法律的授權(quán)。而社會契約論則有不同的觀點：全體成員的合意，才是一個組織的公共權(quán)力的來源。為了全體成員的公共利益，全體成員通過契約的形式，讓渡一部分權(quán)力給自己所在的組織。很明顯，在社會契約論的眼中，高等學(xué)校作為一種社會組織，為了公共利益的需要而制定內(nèi)部規(guī)章制度，這種權(quán)力是全體成員協(xié)商一致的結(jié)果，并非來自高等學(xué)校的外部力量。這種觀點認可民主機制才是權(quán)力的來源。

具體到高等學(xué)校，內(nèi)部規(guī)章制度的制定依據(jù)到底源自哪里？區(qū)分高校內(nèi)部規(guī)章制度規(guī)制對象的種類，在具體的情形下加以討論，或許是找到真相的好方法。例如，高校按照法律法規(guī)的規(guī)定向?qū)W生提供學(xué)歷教育，頒發(fā)學(xué)業(yè)證書，在這種情形下，高校具有履行國家公共權(quán)力的職能。而公共權(quán)力屬于國家所有，行使公共權(quán)力一般由法律法規(guī)的明確規(guī)定。高等學(xué)校作為一種為公眾提供服務(wù)的社會組織，只有在得到國家授權(quán)的情形下，才可以制定相應(yīng)的內(nèi)部規(guī)章制度，從而更好地為公眾提供高等教育方面的服務(wù)。這種制定內(nèi)部規(guī)章制度的權(quán)力不是國家公共權(quán)力之外的一種權(quán)力，而是國家將自己的立法權(quán)的一部分授權(quán)給從事公共服務(wù)的高等學(xué)校來行使。因此，高等學(xué)校在這種關(guān)系下制定規(guī)章制度的權(quán)力實際上來自國家的授權(quán)。

秩序，不僅是法律所追求的一種重要價值，也是一個國家、一個社會得以正常運轉(zhuǎn)的前提。沒有秩序，人們就沒有生存、發(fā)展的穩(wěn)定環(huán)境。在現(xiàn)代國家，除了倫理道德之外，法律的一個重要目的也是維護社會秩序。為了達致一個有秩序的社會，國家往往通過制定法律和執(zhí)行法律的方式，來規(guī)范人們的行為。但是，為了適應(yīng)社會不斷發(fā)展的需要，各種專業(yè)性的事務(wù)不斷涌現(xiàn)。由于社會對接受高等教育的渴求，對科學(xué)研究的需要，高校教育事業(yè)不斷發(fā)展、壯大。雖然國家通過統(tǒng)一立法的形式，實現(xiàn)了國家權(quán)力的統(tǒng)一性。但是，越來越多的社會事務(wù)具有專業(yè)性，國家統(tǒng)一立法顯得力不從心。國家采用授權(quán)立法的方式，不僅保持了國家法律的統(tǒng)一性，也符合一些社會組織處理專業(yè)事務(wù)的需要。具體到高等學(xué)校的內(nèi)部規(guī)章制度，就是在國家的授權(quán)之下，為處理高校的事務(wù)而制定的各種規(guī)則。所以，國家授權(quán)說更能有力地反映國家和公立高校之間的關(guān)系以及公立高校制定內(nèi)部規(guī)章制度權(quán)限的來源。國家立法事務(wù)紛繁復(fù)雜，高等學(xué)校作為研究高深學(xué)問的場所，高等教育具有相當(dāng)強的專業(yè)性，為了減輕立法者的立法負擔(dān)而授權(quán)其制訂規(guī)則。高等學(xué)校雖然也是一種公共組織，但它自身存在的目的在于探究學(xué)問、傳播知識。相較于國家行政系統(tǒng)而言，高校更需要靈活的管理方式，以適應(yīng)高校本身的發(fā)展規(guī)律，這也是國家授權(quán)高等學(xué)校制定內(nèi)部規(guī)章的目的所在。同時，學(xué)校章程作為學(xué)校治理的總大綱，也是制定公立高校內(nèi)部規(guī)章制度的依據(jù)。

當(dāng)然，公立高校作為一個研究高深學(xué)位的公益組織，為了實現(xiàn)培養(yǎng)人才和科學(xué)研究的目的，也會制定一些內(nèi)部的管理規(guī)則，這些內(nèi)部管理規(guī)則實際上是公立高校自治權(quán)的體現(xiàn)。其實，不管是依據(jù)國家上位法制定的內(nèi)部規(guī)章制度，還是基于自治權(quán)制定的內(nèi)部規(guī)則制度，其權(quán)限來源都是國家的授權(quán)。如果公立高校制定和實施了內(nèi)部規(guī)章制度，但又沒有明確、合法的依據(jù)，那么，按照這種內(nèi)部規(guī)章制度實施管理行為時，就容易引發(fā)校生糾紛。

二、公立高校內(nèi)部規(guī)章制度的性質(zhì)

公立高校內(nèi)部規(guī)章制度到底具有什么樣的法律性質(zhì)？眾說紛紜，有人從民事法的角度，以大學(xué)擴招后收費等現(xiàn)象為出發(fā)點，認為，公立高校和學(xué)生是純粹的民事關(guān)系，內(nèi)部規(guī)章制度是高校單方面制定的格式合同。這種結(jié)論，即使是針對私立高校，也并不符合我國的實際，因此并不可取。高等學(xué)校的地位與法律性質(zhì)，是我們分析高校內(nèi)部規(guī)章制度的起點。考察西方各國，發(fā)現(xiàn)高等學(xué)校具有非常濃厚的行政色彩，以大陸法系國家為甚。德國認為高等學(xué)校是公營造物，高校的管理屬于行政行為，如果高校內(nèi)人員的權(quán)利受到侵害，可以通過行政訴訟的方式加以解決。法國也認為公立高校是行政機關(guān)，大學(xué)教員則具有公務(wù)員的身份。一直以來，日本也首肯大學(xué)行政機關(guān)的地位。由于我國的法律制度是從大陸法系移植而來，目前有關(guān)公立高校法律制度，和大陸法系國家具有相似性。我國教育法明確規(guī)定：招生權(quán)、學(xué)籍管理權(quán)、獎懲權(quán)、頒發(fā)學(xué)業(yè)證書權(quán)是包括公立高校在內(nèi)的學(xué)校和其他教育機構(gòu)的權(quán)利。而高校對學(xué)生行使的這些權(quán)利，具有明顯的強制性已經(jīng)單方意志性，符合行政權(quán)力的特征。就性質(zhì)而言，應(yīng)該屬于公共管理權(quán)利或者行政權(quán)力。據(jù)此，我們可以判斷，高等學(xué)校是通過國家的授權(quán)，代表國家行使公共權(quán)利，在主體資格上屬于行政主體[2]52。在田永訴北京科技大學(xué)拒絕頒發(fā)畢業(yè)證書、學(xué)位證書一案的判決中，最高人民法院明確指出：由于我國的現(xiàn)實國情，某些社會團體和事業(yè)單位在法律上雖然沒有明確規(guī)定為行政機關(guān)，但是，根據(jù)法律的授權(quán)，它又可以行使一定的行政權(quán)力，實際上在某些事項上具有行政機關(guān)的職能。高校與學(xué)生之間發(fā)生的爭議，實際上不是平等主體之間發(fā)生的法律關(guān)系，應(yīng)該定性為一種特殊的行政法律關(guān)系，這些糾紛的解決應(yīng)該通過行政訴訟而不是民事訴訟[3]29。我們考察高校內(nèi)部規(guī)章制度，發(fā)現(xiàn)其擁有可反復(fù)適用性、對象的不特定性等鮮明的特征，因而，應(yīng)該定性為行政行為中的抽象行政行為。

分析公立高校內(nèi)部規(guī)章制度的特點，我們把它定性為為抽象行政行為。但是，我們也注意到，公立高校畢竟不是純粹的國家行政機關(guān)，它所制定的內(nèi)部規(guī)章制度有些涉及到公共權(quán)力，還有一部分僅僅只是公立高校內(nèi)部的管理規(guī)則，如為了教育教學(xué)的順利開展而制定的作息時間等相關(guān)制度。這些內(nèi)部管理規(guī)則存在的目的和公共權(quán)力無關(guān)，只是為了公立高校教育教學(xué)的順利進行?，F(xiàn)代法治社會認同公立高校是擁有一定行政管理權(quán)的行政主體，但是我們也不能忘記，大學(xué)從誕生之日起，就是一個擁有廣泛自主權(quán)的主體。大學(xué)作為一個研究高深學(xué)問的場所，大學(xué)自治和學(xué)術(shù)自由是應(yīng)有之義，目的就在于排除世俗權(quán)力對大學(xué)的過多干預(yù)。世界上很多國家一方面宣布國家有管理教育的權(quán)力，另一方面，國家也清醒的認識到：學(xué)術(shù)自由和大學(xué)自治是大學(xué)健康發(fā)展的重要保證，大學(xué)的健康發(fā)展可以為社會發(fā)展提供必要的智力支持和精神動力。因此，許多國家用憲法的形式明確規(guī)定了大學(xué)享有自治的權(quán)利。在我國，法律法規(guī)也規(guī)定高校可以依法自主管理其內(nèi)部事務(wù)，而高校內(nèi)部規(guī)章制度就是管理內(nèi)部事務(wù)的重要方式。例如，我國高等教育法第53條就規(guī)定：高等學(xué)校的學(xué)生應(yīng)該遵守法律法規(guī)，遵守學(xué)生行為規(guī)范和學(xué)校制定的各項管理制度。教育法第28條也規(guī)定：學(xué)校有按照章程自主管理的權(quán)利，有組織實施教育教學(xué)的權(quán)利?？梢?，高等學(xué)校按照法律法規(guī)的規(guī)定擁有自主管理的權(quán)利，其所制定的內(nèi)部規(guī)章制度是自主管理的重要依據(jù)，在性質(zhì)上屬于自治規(guī)章。這種自治規(guī)章和一般的行政規(guī)范有所不同，大學(xué)的自治規(guī)章雖然也是依法制定的，但它主要是大學(xué)內(nèi)部事務(wù)管理的依據(jù)。由于高等教育的特殊性，法律法規(guī)對高校內(nèi)部事務(wù)的管理賦予了高校較大的自由裁量權(quán)，屬于自治規(guī)章的高校內(nèi)部規(guī)章制度的自主、自律的色彩更濃。而牽涉到公共權(quán)力行使的那部分規(guī)章制度，主要是對國家法律法規(guī)的細化，目的是為了更好的執(zhí)行國家的法律法規(guī)，實際上是一種準行政立法活動，如有關(guān)學(xué)位頒發(fā)方面的實施細則。

以上的分析表明，高校的管理事務(wù)由兩部分組成，一部分涉及到公共權(quán)力的行使，一部分是高校的內(nèi)部事務(wù)。有關(guān)公共權(quán)力行使的規(guī)章制度屬于抽象行政行為的范疇，而涉及到高校內(nèi)部事務(wù)的規(guī)章制度，應(yīng)該屬于自治規(guī)章。這種對公立高校內(nèi)部規(guī)章制度有區(qū)分的定位，更有利于高校管理和校生糾紛的解決。

三、公立高校內(nèi)部規(guī)章制度的效力

1.制定主體：“單決”還是“共決”

雖然高校內(nèi)部有很多部門參與制定內(nèi)部規(guī)章，但真正有權(quán)制定規(guī)章的還是高校本身。學(xué)生能否參與有關(guān)學(xué)生管理方面的內(nèi)部規(guī)定？也就是說，有關(guān)學(xué)生管理方面的內(nèi)部規(guī)定是學(xué)?！皢螞Q”還是和學(xué)生“共決”？大學(xué)作為培養(yǎng)人的公共機構(gòu)，它的權(quán)威的獲得和其他組織有所不同。如果說國家行政機關(guān)的權(quán)威來自于上級對下級的權(quán)力，經(jīng)濟組織的權(quán)威主要依靠經(jīng)濟的力量。那么，大學(xué)的權(quán)威來自于充分的說理和辯論而擁有真理。大學(xué)不可能通過壓制它的內(nèi)部成員特別是學(xué)生來獲得權(quán)威。如果學(xué)生發(fā)現(xiàn)一種狀況是道德上不能容忍的，那么僅僅在投票上否決他們并不能使他們心悅誠服的遵守[4]45。明智的大學(xué)領(lǐng)導(dǎo)者會意識到，調(diào)動校內(nèi)包括學(xué)生在內(nèi)的所有成員的積極性，對于學(xué)校各項政策措施的實施、對于學(xué)校的發(fā)展都大有裨益。對于高校內(nèi)部規(guī)章制度而言，讓學(xué)生參與和學(xué)生切身利益有關(guān)的制度的制定和實施，而不是僅僅讓學(xué)生處于一個被動的處境，不僅有利于培養(yǎng)學(xué)生的民主精神和主人翁態(tài)度，而且也有利于相關(guān)內(nèi)部規(guī)章制度的順利施行。很顯然，在今后的大學(xué)里，無視學(xué)生權(quán)利的存在，將被證明是一個嚴重的錯誤，學(xué)生應(yīng)該在學(xué)校事務(wù)中擁有自己的發(fā)言權(quán)[5]19。接受高等教育的學(xué)生一般都是成年人，他們已經(jīng)擁有自我意識，能夠?qū)ψ约旱男袨槌袚?dān)責(zé)任。如果在諸如制定內(nèi)部規(guī)章制度方面讓他們擁有參與權(quán)，他們會認識到自身所負有的責(zé)任，不僅在制定內(nèi)部規(guī)章制度時會全身心的投入，而且也會積極配合學(xué)校實施相關(guān)內(nèi)部管理制度。如果內(nèi)部規(guī)章僅僅只是學(xué)校當(dāng)局單方面做出的相關(guān)決定，學(xué)生會覺得事不關(guān)己，高高掛起。人們一旦能控制自己的環(huán)境，就比在他人控制下更能夠負責(zé)任的采取行動[6]28。和學(xué)生相關(guān)的內(nèi)部規(guī)章制度的制定，因為和學(xué)生的利益休戚相關(guān)，如果吸收學(xué)生參與制定，會使得這部分內(nèi)部規(guī)章制度更貼近學(xué)生的實際，更具有科學(xué)性。相反，如果學(xué)生的建議被忽視，那會出現(xiàn)什么情況呢？學(xué)生的不滿會充斥校園，不僅內(nèi)部規(guī)章制度的實施會受到挫折，而且學(xué)生也得不到民主氣氛的熏陶，對整個社會的發(fā)展產(chǎn)生不利影響。一盎司的民主預(yù)防勝過一磅的司法補救[7]141。顯然，民主參與的制度不僅可以使內(nèi)部規(guī)章制度的制定更具有科學(xué)性，而且更利于制度的實施。因此，公立高校在制定內(nèi)部規(guī)章制度的過程中，讓學(xué)生參與進來，具有重要意義。

同時，也應(yīng)該認識到，作為高校的學(xué)生，他們的主要任務(wù)是接受教育，獲取知識，鍛煉體魄。參與內(nèi)部規(guī)章制度的制定等學(xué)校事務(wù)會消耗他們的一部分精力，從而影響他們接受文化教育和強身健體的時間。而且，學(xué)生由于缺乏社會經(jīng)驗，對于學(xué)校的管理了解不多，提出的建議可能不合實際。同時，學(xué)生總是要畢業(yè)的，在學(xué)校的時間有限，過多的涉足學(xué)校內(nèi)部規(guī)章的制定，并不利于學(xué)校政策的連續(xù)性。

2.內(nèi)部規(guī)章制度的內(nèi)容：法律優(yōu)先與法律保留

談到公立高校內(nèi)部規(guī)章制度內(nèi)容的合法性問題，法律優(yōu)先和法律保留原則是繞不開的話題。作為行政法的一項基本原則，法律優(yōu)先原則是指上位法的法律效力優(yōu)于下位法的法律效力，下位法的規(guī)定不得和上位法的規(guī)定相抵觸。具體到公立高校，就是公立高校的內(nèi)部規(guī)章制度不得和現(xiàn)行的法律法規(guī)相矛盾，否則會產(chǎn)生無效的法律后果。公立高校在制定內(nèi)部規(guī)章制度的時候，必須有相關(guān)的法律法規(guī)作為依據(jù)?？梢姡凑辗蓛?yōu)先的原則，公立高校制定內(nèi)部規(guī)章制度應(yīng)該有法律法規(guī)的授權(quán)，實際上是對法律法規(guī)的細化。沒有法律授權(quán)，或者超越法律授權(quán)的范圍制定的內(nèi)部規(guī)章制度，都應(yīng)該屬于沒有法律效力的規(guī)章制度[8]10。因此，公立高校在制定內(nèi)部規(guī)章制度之前，應(yīng)該研究相關(guān)的國家法律法規(guī)，不得與國家法律法規(guī)相違背。如果法律已經(jīng)有明確規(guī)定，高校再自行設(shè)置高于法律的條件，就容易引起校生糾紛。高校為了減少校生糾紛，就要在認真研究國家法律的基礎(chǔ)上，對現(xiàn)行的內(nèi)部規(guī)章制度進行分析、修改、清理，使其符合法律優(yōu)先的原則，以減少校生糾紛產(chǎn)生的風(fēng)險。

法律優(yōu)先的原則要求高校制定內(nèi)部規(guī)章制度時不得與法律相違背，如果說這是對高校的一種消極要求的話，那么，法律保留對高校制定內(nèi)部規(guī)章則是一種積極的要求。具體來說，公立高校在制定內(nèi)部規(guī)章制度時要遵循法律保留原則，就要明確，高校中的重大事項必須由法律明確加以規(guī)定，內(nèi)部規(guī)章制度不得規(guī)定高校中的重大事項。而關(guān)于什么事項由法律規(guī)定，什么事項可以由高校自己通過內(nèi)部規(guī)章加以規(guī)定，我國并沒有明確的規(guī)定。只是我國的立法法在第八條規(guī)定：對公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰由法律規(guī)定。而對于公民政治權(quán)利、人身自由之外的其他的憲法性權(quán)利是否必須由法律規(guī)定，立法法并沒有明確，例如，受教育權(quán)等權(quán)利作為公民重要的權(quán)利，如果要剝奪或者限制的話，法律之外的規(guī)范文件或者高校內(nèi)部規(guī)章制度是否可以規(guī)定。在實踐中，一個重要的問題就是公立高校的重大事項，例如學(xué)生受教育權(quán)的剝奪，公立高校能否通過內(nèi)部規(guī)章制度的形式加以規(guī)定，如果有了相關(guān)內(nèi)部規(guī)章制度，學(xué)生能否以違反法律保留原則的理由認為這種規(guī)定是沒有效力的。從法理上分析，受教育權(quán)這類重大的憲法性權(quán)利，理所當(dāng)然應(yīng)當(dāng)由法律加以明確規(guī)定。

雖然高等教育中有關(guān)學(xué)生權(quán)益的重大事項通過法律的形式加以確定是最理想的立法模式，但是，由于我國的教育法制建設(shè)較為滯后，各項立法和司法的配套設(shè)施不夠完善，可以采用漸進立法的方式逐步推進。首先由最高權(quán)力機關(guān)采用授權(quán)立法的方式，授權(quán)國家最高行政機關(guān)對學(xué)生的相關(guān)權(quán)益進行規(guī)定，采用的形式是行政法規(guī)。通過一段時間的施行，針對實踐中出現(xiàn)的問題進行分析、總結(jié)后，再由國家最高權(quán)力機關(guān)制定學(xué)生法。在這個過程中，高校的內(nèi)部規(guī)章制度可以對行政法規(guī)中有關(guān)學(xué)生權(quán)益的相關(guān)規(guī)定進行細化。這樣，不僅學(xué)生的合法權(quán)益獲得保障，高校的法制建設(shè)也在循序漸進的過程中逐漸符合法治的要求。而在現(xiàn)實中，由于某些高校的內(nèi)部規(guī)章制度并沒有遵循法律保留的原則，從而引起校生糾紛。

3.內(nèi)部規(guī)章制度的公示：程序的一個重要方面

公立高校內(nèi)部規(guī)章制度的制定主體合法，內(nèi)容合法，是否在管理學(xué)生的過程中就自然產(chǎn)生效力呢？根據(jù)法必須公之于眾的原則，高校內(nèi)部規(guī)章制度在制定之后，還必須向全體學(xué)生公示，才能產(chǎn)生效力。同時，公示的方法多種多樣，如公開張貼，或者在新生入學(xué)之后，組織新生對規(guī)章制度進行學(xué)習(xí)、考試等。只有在全體學(xué)生知曉內(nèi)部規(guī)章制度的內(nèi)容后，才會產(chǎn)生效力。在實施教育教學(xué)管理的過程中，有些公立高校不注重內(nèi)部規(guī)章制度的學(xué)習(xí)、宣傳。在學(xué)校依照內(nèi)部規(guī)章制度對學(xué)生做出處理之后，有些學(xué)生以不知曉學(xué)校內(nèi)部規(guī)章制度為由提出抗辯，也可能引起校生糾紛。

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A

1001－4799（2012）01－0102－04

2011-08-27

教育部人文社會科學(xué)研究青年基金資助項目：10YJCZH114

彭?。?971-），男，湖北鐘祥人，中南財經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)博士后流動站研究人員，桂林電子科技大學(xué)法學(xué)院副教授，主要從事教育法學(xué)和刑事法學(xué)研究。

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