中國農(nóng)地融資制度建設(shè)構(gòu)想——基于發(fā)達(dá)國家實(shí)踐的啟示

劉 楊

(湖南理工學(xué)院 政法學(xué)院，湖南 岳陽 414006)

一、問題的提出

農(nóng)地融資是指農(nóng)民以自己所掌握的資源土地權(quán)利向金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行借貸以解決資金問題。中國最早開始農(nóng)地融資探索的地區(qū)有重慶、寧夏和福建，到目前為止全國大多數(shù)省都展開了農(nóng)地融資試點(diǎn)，雖然如此，但與此相關(guān)的制度安排卻并不完善。從現(xiàn)有文獻(xiàn)來看，國內(nèi)學(xué)術(shù)界對于農(nóng)地融資制度的研究主要集中于以下三個(gè)方面：一是從立法層面探析中國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)是否可以進(jìn)行融資。王利明認(rèn)為立法肯定農(nóng)地抵押能適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，發(fā)揮農(nóng)地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值以便融資，滿足農(nóng)民資金需求。[1]但梁慧星先生卻認(rèn)為現(xiàn)有農(nóng)村土地法律制度尚不完善，如果允許農(nóng)地進(jìn)行抵押融資，農(nóng)民可能面臨失去土地的巨大風(fēng)險(xiǎn)。[2]二是從法理層面探討農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押的可能性和可行性。楊立新認(rèn)為農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)是用益物權(quán)，只要擴(kuò)大用益物權(quán)的權(quán)限就可以將農(nóng)地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行抵押收益。[3]孟國勤認(rèn)為土地經(jīng)營權(quán)是財(cái)產(chǎn)利用權(quán)，可以充分利用與財(cái)產(chǎn)歸屬權(quán)地位相當(dāng)?shù)耐恋亟?jīng)營權(quán)進(jìn)行融資。三是從金融制度層面對農(nóng)地融資進(jìn)行探討。李延敏認(rèn)為應(yīng)該由政府推動建立專門的農(nóng)地融資金融機(jī)構(gòu)，對業(yè)務(wù)資金來源進(jìn)行規(guī)范。[4]丁振京認(rèn)為可以通過設(shè)立土地銀行對農(nóng)地進(jìn)行抵押融資，鄧大才等則認(rèn)為可以采用證券化的方式進(jìn)行農(nóng)地融資。[5,6]

總的說來，國內(nèi)學(xué)術(shù)界對于農(nóng)地融資制度的研究仍顯不足，尤其是缺乏國內(nèi)外農(nóng)地融資制度的比較分析?；诖耍P者擬對農(nóng)地融資制度成熟的德、美、日三國進(jìn)行比較分析，剖析其不同的做法及其利弊，并結(jié)合中國農(nóng)地融資實(shí)踐，探索符合中國國情的農(nóng)地融資制度。

二、中國農(nóng)地融資初步實(shí)踐及其問題

目前阻礙中國農(nóng)業(yè)發(fā)展的主要原因之一就是資金短缺，而農(nóng)村地區(qū)金融產(chǎn)品少、金融服務(wù)方式單一、金融服務(wù)質(zhì)量和效率又難以適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和農(nóng)民多元化的金融服務(wù)需求，農(nóng)民迫切希望能利用自身的唯一資源——農(nóng)地來獲得資金支持。[7-9]但中國立法對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押原則上持否定態(tài)度，只允許經(jīng)發(fā)包方同意的“四荒”地的土地使用權(quán)和通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包并經(jīng)依法登記取得土地承包權(quán)證或林權(quán)等證書的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)可以抵押?？梢缘盅旱霓r(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)范圍過小，加之目前中國現(xiàn)行農(nóng)地制度在權(quán)利流轉(zhuǎn)方面的規(guī)定過于僵化，對農(nóng)民的融資、資源的合理配置和農(nóng)地利用效率的提高設(shè)置了重重障礙，阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

2008年10月，中國人民銀行和銀監(jiān)會聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務(wù)方式創(chuàng)新的意見》，并選擇山東、寧夏等9個(gè)省(區(qū))部分縣(市)作為試點(diǎn)，聯(lián)手共同推進(jìn)農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務(wù)方式創(chuàng)新工作，農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款屬于農(nóng)村金融產(chǎn)品創(chuàng)新試點(diǎn)類別之一。2009年3月，中國人民銀行和銀監(jiān)會提出“有條件的地方可試行土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款”，此后，試點(diǎn)在全國逐步推開，多個(gè)省份進(jìn)行了種種嘗試。例如，湖南省在2009年省委省政府的1號文件中明確規(guī)定“完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能，在長沙、株洲、湘潭三市開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押試點(diǎn)?！倍＝?、浙江、遼寧、江西、河南、重慶等地也有類似的文件出臺。[9]2010年7月， 中國人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于全面推進(jìn)農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務(wù)方式創(chuàng)新的指導(dǎo)意見》，對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)融資進(jìn)行了肯定。2011年農(nóng)業(yè)部、財(cái)政部、國土資源部、中農(nóng)辦、國務(wù)院法制辦、國家檔案局等六部門組織開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記試點(diǎn)工作，確定50個(gè)縣（市、區(qū)）為全國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記試點(diǎn)地區(qū)，農(nóng)地融資迅速推進(jìn)。至今，全國出現(xiàn)了多種農(nóng)地融資模式：

(1)土地信用合作社（亦稱土地銀行）。土地信用合作社出現(xiàn)得比較早的是寧夏平羅縣，它把存貸機(jī)制引入農(nóng)地經(jīng)營，以促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營。具體做法就是在一定的地域范圍內(nèi)成立土地信用合作社，農(nóng)民將自己不耕種的農(nóng)地存入土地信用合作社，土地信用合作社給予其一定的利息即土地存入費(fèi)；需要擴(kuò)大經(jīng)營的農(nóng)戶支付一定的費(fèi)用從土地信用合作社中貸出土地。土地信用合作社也可以將自己目前擁有的土地與其他的企業(yè)合作經(jīng)營或者是轉(zhuǎn)包。土地信用合作社制度緩解了農(nóng)村目前土地拋荒與規(guī)?；?jīng)營之間的矛盾，有利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但是無法根本解決農(nóng)民對生產(chǎn)資金的需求。

(2)土地金融公司。土地金融公司是國家開發(fā)銀行在重慶進(jìn)行的試點(diǎn)。2005年，國家開發(fā)銀行重慶市分行在重慶實(shí)踐銀行、政府、社會中介和企業(yè)“四位一體”的信貸新模式，即由各區(qū)縣政府組織專管機(jī)構(gòu)、擔(dān)保機(jī)構(gòu)以及代理經(jīng)辦行等機(jī)構(gòu)搭建融資平臺，農(nóng)民利用其承包經(jīng)營權(quán)入股成立土地公司，向開發(fā)銀行進(jìn)行貸款。貸款的擔(dān)保方是政府組建的農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司，土地公司以其股權(quán)向農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司進(jìn)行反擔(dān)保。[10]這種抵押貸款方式的好處是既能繞開目前的法律困境，又能為農(nóng)民籌措到生產(chǎn)資金。但這種方式也存在明顯的缺陷：一是運(yùn)作繁雜，二是由政府出面組建的農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司進(jìn)行擔(dān)保，政府就存在金融風(fēng)險(xiǎn)，而政府作為行政機(jī)構(gòu)是不宜介入市場行為的。

(3)土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款。目前，全國大部分省都存在土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點(diǎn)地區(qū)，但在實(shí)踐探索中，各地的做法又有一些區(qū)別，主要有以下三種做法：一是土地抵押協(xié)會制度。2010年，寧夏回族自治區(qū)同心縣農(nóng)村信用聯(lián)社在河西鎮(zhèn)農(nóng)民自發(fā)搞起的“土地抵押”的基礎(chǔ)上，嘗試開展了以“農(nóng)戶土地協(xié)會”為紐帶的“土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款”業(yè)務(wù)。農(nóng)民在村隊(duì)的領(lǐng)導(dǎo)下自主聯(lián)合成立農(nóng)地抵押協(xié)會，協(xié)會會員多戶互相擔(dān)保，一戶向銀行進(jìn)行借貸，由互相擔(dān)保的多戶進(jìn)行擔(dān)保，貸款人若未能及時(shí)還貸，則由協(xié)會擔(dān)保人進(jìn)行還貸，而貸款人則將其土地承包經(jīng)營權(quán)抵押給協(xié)會和代為還款的擔(dān)保人。這種制度是對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)用益的突破，賦予了土地承包經(jīng)營權(quán)可抵押的效力，農(nóng)民獲得了資金，而且在無法還款的情形下，銀行并不直接處理農(nóng)地，而是由協(xié)會成員來還款并處理貸款人的土地經(jīng)營權(quán)，這樣就不會改變農(nóng)地的用途。二是土地協(xié)會結(jié)合第三人擔(dān)保制度。在目前的實(shí)踐中，采用這種方式的有黑龍江大慶等地。其具體運(yùn)作方式就是成立土地協(xié)會，會員之間聯(lián)保，增加第三方擔(dān)保，第三方在貸款人向銀行進(jìn)行貸款時(shí)用自身的土地承包經(jīng)營權(quán)向銀行進(jìn)行抵押，作為第二保證。貸款金額不超過所抵押的土地承包經(jīng)營權(quán)價(jià)值的80%，由縣一級農(nóng)業(yè)管理部門對土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押進(jìn)行登記，銀行對抵押物的價(jià)值進(jìn)行評估。因?yàn)榇嬖诘诙ＷC，這種抵押制度相對單純的土地抵押協(xié)會制度而言，銀行風(fēng)險(xiǎn)更為減少。三是個(gè)人直接借貸制度。目前采用此種制度的地區(qū)較多，如湖北、湖南、福建等省都有地方采用這種制度。具體做法是：農(nóng)戶個(gè)人直接向銀行(多為農(nóng)村信用合作社和郵政儲蓄銀行)進(jìn)行貸款申請，在證明其土地權(quán)屬、土地承包經(jīng)營權(quán)不存在權(quán)利瑕疵后，由政府主管農(nóng)村事務(wù)的行政機(jī)構(gòu)進(jìn)行登記備案；再對土地承包經(jīng)營權(quán)的價(jià)值進(jìn)行評估，銀行在進(jìn)行審核后，如果條件符合則發(fā)放貸款，如果農(nóng)民在規(guī)定期限不能償還貸款，則土地承包經(jīng)營權(quán)歸銀行所有。這種制度在貸款過程中，手續(xù)較為簡便，效率較高，農(nóng)民也比較歡迎這種制度。但是這種融資制度存在一些問題，包括土地承包經(jīng)營權(quán)抵押缺乏法律依據(jù)；當(dāng)農(nóng)民無法償還貸款后，土地承包經(jīng)營權(quán)歸銀行所有，農(nóng)民面臨失地危險(xiǎn)；土地承包經(jīng)營權(quán)歸銀行所有后也會面臨土地用途的問題。

以上分析表明，中國現(xiàn)有農(nóng)地融資實(shí)踐雖然能較好地解決一些現(xiàn)實(shí)需求，但也暴露出幾個(gè)主要問題：一是法律缺失。目前中國并沒有從法律上承認(rèn)農(nóng)地融資抵押。作為一個(gè)法治國家，要保持制度的連續(xù)性和穩(wěn)定性就必須從立法上規(guī)范農(nóng)地融資，而不能僅以部門或地方政府的紅頭文件進(jìn)行規(guī)定。二是制度不完善。目前對農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的價(jià)值認(rèn)定和土地經(jīng)營權(quán)抵押登記都缺乏權(quán)威部門來規(guī)范操作，尤其是實(shí)踐中各地對于價(jià)值認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。實(shí)踐中存在的農(nóng)地融資運(yùn)作模式，如土地銀行模式、銀行抵押貸款模式等，都屬于各地的一種探索，因此一些具體的規(guī)章制度（比如抵押權(quán)人的資金來源、抵押人的還款方式）都不健全。三是缺乏監(jiān)管。農(nóng)地融資實(shí)踐中實(shí)施農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押的機(jī)構(gòu)不統(tǒng)一，缺乏農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押監(jiān)管，這就可能造成抵押人無法還款時(shí)帶來其他的風(fēng)險(xiǎn)。

三、德、美、日農(nóng)地融資制度及其經(jīng)驗(yàn)

1．農(nóng)地融資制度確立背景

德國農(nóng)地融資的相關(guān)制度誕生于18世紀(jì)，其目的是為了抑制日益嚴(yán)重的農(nóng)村高利貸對農(nóng)民的壓迫；進(jìn)入19世紀(jì)，適應(yīng)土地改革的需要，德國農(nóng)地融資制度不斷發(fā)展，農(nóng)民可通過農(nóng)地融資獲得資金以進(jìn)行土地平整和配套設(shè)施的修建。農(nóng)地融資幫助農(nóng)民在必要時(shí)滿足基本的生存需要和獲得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需的資金，使得農(nóng)村經(jīng)濟(jì)得到進(jìn)一步提升。[11]德國現(xiàn)行有關(guān)農(nóng)地融資的法律制度是《德意志農(nóng)業(yè)地產(chǎn)銀行法》，此法律于1949年制定，2003年進(jìn)行修訂。

美國有關(guān)農(nóng)地融資的制度最早出現(xiàn)在19世紀(jì)。當(dāng)時(shí)為了開發(fā)西部地區(qū)，政府采取無償贈送土地等形式吸引國民拓荒進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，家庭農(nóng)場成為主要的生產(chǎn)單位。由于家庭農(nóng)場普遍資金不足，農(nóng)地融資制度應(yīng)運(yùn)而生。發(fā)展到20世紀(jì)，經(jīng)濟(jì)危機(jī)周期呈現(xiàn)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受到很大的打擊，長期得不到恢復(fù)，于是政府牽頭對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)進(jìn)行扶持，相繼制定了《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)貸款法》、《農(nóng)業(yè)信用法》、《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)抵押公司法》等，通過設(shè)立土地銀行來解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的資金難題。[12]

日本的農(nóng)地融資制度建立于二戰(zhàn)后。當(dāng)時(shí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資金匱乏，政府將原有的不系統(tǒng)的有關(guān)法律和制度進(jìn)一步整理健全，以解決農(nóng)業(yè)發(fā)展中最為關(guān)鍵的資金問題。日本現(xiàn)行有關(guān)農(nóng)地融資的法律制度是《農(nóng)業(yè)協(xié)同組合法》、《農(nóng)林中央金庫法》等，雖然不是專門的農(nóng)地融資法律制度，但是里面的內(nèi)容對農(nóng)地融資的主要方面作出了較為詳盡的規(guī)定。

比較這些國家農(nóng)地融資法律制定的背景不難發(fā)現(xiàn)，其共同點(diǎn)就是為了解決農(nóng)民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展中的資金難題。

2．農(nóng)地融資模式

德國、美國、日本三個(gè)國家的農(nóng)地融資雖然都是通過抵押或類似的方式來解決資金難題，但是各國的具體操作制度還是有所區(qū)別的。

德國農(nóng)地融資采取的是土地信用合作社加土地銀行模式。這是一種典型的自下而上建立起的融資制度。有地農(nóng)民自發(fā)組建土地信用合作社通過農(nóng)地抵押解決資金問題，土地信用合作社發(fā)展到一定數(shù)量和規(guī)模的時(shí)候出現(xiàn)土地銀行。土地銀行經(jīng)歷了一個(gè)從民間到政府主導(dǎo)的過程，其主要作用仍然是為農(nóng)民的發(fā)展獲取資金。土地銀行發(fā)行抵押債券融資，手段有了很大的突破。這樣既能為農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和農(nóng)業(yè)機(jī)械化的變革帶來較為充足的資金，又能為金融流通領(lǐng)域帶來新的投資渠道。抵押權(quán)人制作債券進(jìn)行發(fā)行能較為迅速地獲取資金，債券購買者可以因此獲得潛在的利益。

美國農(nóng)地融資采取的是政府土地管理局加聯(lián)邦土地銀行模式。這是一種典型的自上而下建立的融資制度。政府出面建立農(nóng)業(yè)信用管理局，設(shè)立專門的部門管理土地銀行。因此，土地銀行的資金主要來源于政府資金。相當(dāng)于土地銀行暫時(shí)“購買了”農(nóng)民手上的土地，再將其轉(zhuǎn)化為債券進(jìn)行發(fā)行，以從資本市場收回資金。顯而易見，政府在農(nóng)地融資制度的建立中起到了很重要的作用。

日本農(nóng)地融資采取的是農(nóng)協(xié)帶領(lǐng)下的農(nóng)業(yè)信用合作社加中央農(nóng)林金庫模式。日本農(nóng)協(xié)是一個(gè)介于民間和官方之間的農(nóng)民組織，其業(yè)務(wù)內(nèi)容非常廣泛，綜合來說就是解決農(nóng)民在生產(chǎn)生活中遇到的各種性質(zhì)的困難和問題，其中突出解決的重點(diǎn)問題就是農(nóng)村農(nóng)民資金緊張的問題?；鶎有庞煤献魃?、信用聯(lián)社和中央農(nóng)林金庫都屬于日本農(nóng)協(xié)。農(nóng)業(yè)信用合作社是由農(nóng)民自發(fā)組織，共同解決自己困難的民間金融組織。從信用合作社到信用合作聯(lián)社再到最高級的中央農(nóng)林金庫，三者之間存在資金往來，一步一步地將融資的規(guī)模和渠道拓寬，中央農(nóng)林金庫具有儲蓄貸款和發(fā)行債券的功能，屬于半官方的金融組織。

3．農(nóng)地融資中當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)

德國涉及農(nóng)地融資的法律法規(guī)主要包括《德意志農(nóng)業(yè)地產(chǎn)抵押銀行法》以及《德國民法典》和《德國擔(dān)保法》。它們對融資制度中的當(dāng)事主體即農(nóng)民、信用合作社、土地銀行之間的權(quán)利義務(wù)有較為詳細(xì)的規(guī)定。農(nóng)地融資最早的最重要的目的就是農(nóng)民抵押土地獲得資金。在融資過程中，農(nóng)民做為抵押人，土地信用合作社和土地銀行是抵押權(quán)人，向農(nóng)民發(fā)放貸款獲得抵押權(quán)。農(nóng)民作為抵押人遵循的義務(wù)是將土地所有權(quán)證交付給合作社或者銀行，先要保證所有權(quán)證的真實(shí)性以及不存在重復(fù)抵押的情況，然后填寫貸款申請書，寫明貸款的金額年限和還款方式以及利息，并向合作社繳納一定的費(fèi)用作為入會費(fèi)或者是手續(xù)費(fèi)，通過合作社銀行貸款審核以后才能獲得資金。這里實(shí)際上包含一個(gè)抵押權(quán)的登記公示過程，農(nóng)民將土地作為抵押物，根據(jù)德國法律農(nóng)民不得再任意轉(zhuǎn)讓土地，如有需要必須得到抵押權(quán)人的同意，合作社和銀行成為抵押權(quán)人，獲得相應(yīng)的權(quán)利。在此，德國農(nóng)地融資法律制度中的特色凸顯出來——抵押權(quán)可以流通，甚至可以獨(dú)立于債權(quán)，抵押權(quán)人為了收回資金獲取不斷的資金來源，可以將抵押權(quán)作為證券進(jìn)行流通買賣。

美國涉及農(nóng)地融資制度的法律法規(guī)主要包括《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)貸款法》、《緊急農(nóng)業(yè)抵押貸款法》、《農(nóng)業(yè)信用法》、《農(nóng)業(yè)抵押公司法》。美國農(nóng)地融資的主要手段同樣是農(nóng)地抵押，比較有特色的就是土地登記制度和地籍管理制度。Erik Stubkjaer認(rèn)為:“抵押貸款的安全性取決于是否有一個(gè)良好的土地登記和地籍管理制度”。[13]政府部門對農(nóng)地進(jìn)行登記造冊，其登記內(nèi)容包括面積，用途、所有權(quán)。當(dāng)農(nóng)地所有權(quán)要進(jìn)行抵押融資時(shí)必須進(jìn)行抵押登記，這樣可以保證抵押物農(nóng)地上不存在他人的抵押權(quán)，保證抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)的安全性。另外與抵押權(quán)最終實(shí)現(xiàn)相關(guān)的重要制度就是對農(nóng)地價(jià)值的評估。評估是由第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)來作出的，使得抵押物價(jià)值的確定科學(xué)、公正合理，這樣抵押人和抵押權(quán)人對抵押權(quán)的價(jià)值就不會存在爭議，使抵押融資這一制度能良性發(fā)展并很好地運(yùn)作下去。在抵押權(quán)人發(fā)放貸款后，抵押權(quán)也可以制作成抵押債券進(jìn)行發(fā)行，與德國的土地債券不同的是，抵押債券的性質(zhì)為債權(quán)、其流通領(lǐng)域更廣，投資的潛力更大，但投資的風(fēng)險(xiǎn)也相應(yīng)增加。

日本涉及農(nóng)村土地融資的法律制度主要包括《農(nóng)業(yè)協(xié)同組合法》、《農(nóng)林中央金庫法》、《臨時(shí)利率調(diào)整法》。在農(nóng)地融資方面，政府起到了很大的主導(dǎo)作用。作為抵押權(quán)人的銀行有專門的農(nóng)林金庫，也有非專業(yè)的商業(yè)銀行。抵押過程中的資金來源不是直接從市場上募集，而是大部分由政府財(cái)政進(jìn)行資助，因此，日本政府對抵押融資實(shí)施雙重監(jiān)管，既包括政府金融部門的監(jiān)管，又包括中央政府和地方政府農(nóng)林部門的監(jiān)管，可以說，在農(nóng)地抵押融資中，日本的監(jiān)管制度是最為復(fù)雜和嚴(yán)格的，正是這樣的監(jiān)管法律制度使得抵押權(quán)人和抵押人的利益能很好地得到保障。

比較德國、美國、日本的農(nóng)地融資法律制度可知，它們采用的主要方式都是抵押，但在具體做法上又有各自的特點(diǎn)，都是結(jié)合本國的具體情況而形成的，以有利于本國農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

四、加快中國農(nóng)地融資制度建設(shè)的建議

1．完善土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的法律制度

農(nóng)民在生產(chǎn)中遇到資金瓶頸，現(xiàn)行的小額擔(dān)保貸款并不能很好地解決。農(nóng)民能夠進(jìn)行融資的重要工具就是農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)。目前來看，各地農(nóng)民對農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)抵押融資的需求是很強(qiáng)烈的。如果立法部門一直不能出臺符合實(shí)際的法律法規(guī)，而對目前各地開展的各種試點(diǎn)和探索保持沉默，這將會不利于中國經(jīng)濟(jì)安全穩(wěn)定地發(fā)展。借鑒德國、美國的做法，結(jié)合實(shí)踐，筆者認(rèn)為應(yīng)對目前有關(guān)農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)方面的法律進(jìn)行修改，比如在《物權(quán)法》、《擔(dān)保法》、《土地承包法》中明確規(guī)定農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)可以進(jìn)行抵押，并針對農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)抵押融資建立專門的法律法規(guī)，比如《土地承包經(jīng)營權(quán)抵押法》、《農(nóng)地抵押監(jiān)管法》，出臺一系列的配套法律法規(guī)可以使得這一融資方式更安全更具有活力。

2．建立健全農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)抵押登記制度

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)如果要能夠進(jìn)行抵押融資，那么首要的就是產(chǎn)權(quán)明晰，要有完善的土地管理制度和抵押登記制度。美國、德國等對農(nóng)地有嚴(yán)格的登記管理制度，這樣既能保障農(nóng)民的權(quán)利，又可以防止濫用農(nóng)地融資。農(nóng)村土地歸集體所有，應(yīng)該對每一農(nóng)戶擁有的農(nóng)地使用權(quán)進(jìn)行詳細(xì)描述登記，使得使用權(quán)行使的對象明確。農(nóng)戶將農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行抵押時(shí)應(yīng)在專門的機(jī)構(gòu)進(jìn)行抵押登記，以保證權(quán)利的完整性。

3．構(gòu)建科學(xué)的農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)價(jià)值評估制度

對抵押物進(jìn)行合理科學(xué)的評估，對其價(jià)值進(jìn)行確定，是關(guān)系到抵押貸款數(shù)額的關(guān)鍵。德國在將農(nóng)地抵押權(quán)制作成證券進(jìn)行流通時(shí)非常重視對農(nóng)地本身價(jià)值進(jìn)行評估。一般由專門的評估機(jī)構(gòu)進(jìn)行評估，如評估存在不實(shí)，評估機(jī)構(gòu)需承擔(dān)民事責(zé)任進(jìn)行賠償。參照發(fā)達(dá)國家的做法，中國應(yīng)建立專門的農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)價(jià)值評估制度，并且農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的評估應(yīng)該由專業(yè)的第三方機(jī)構(gòu)來進(jìn)行，如專門的農(nóng)業(yè)管理部門或者是社會中介結(jié)構(gòu)，而不是由抵押人或者抵押權(quán)人來確定，這樣才能保證抵押物價(jià)值的穩(wěn)定性，保證抵押權(quán)最后實(shí)現(xiàn)。

4．規(guī)范農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)融資運(yùn)作規(guī)程

農(nóng)地融資制度需要對運(yùn)作過程和運(yùn)作細(xì)節(jié)進(jìn)行科學(xué)細(xì)致的設(shè)計(jì)。農(nóng)地融資中抵押權(quán)人的借貸資金來源渠道可以多樣化，可以先由政府出資借貸一部分作為啟動資金，其他的資金可以通過農(nóng)民自由集資、農(nóng)村信用合作社資金或集合社會資金來解決。[14]為了防止農(nóng)民失地，可以規(guī)定其只能抵押一部分農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)或者規(guī)定最高抵押貸款的限額。農(nóng)民還款方式應(yīng)采取多種形式，如可以考慮分期還款。這些具體的運(yùn)作措施要符合中國的具體情況，而不能照搬國外的某些做法。比如將抵押權(quán)制作成債券進(jìn)行流通融資就不符合中國目前的狀況，但隨著金融市場的成熟，中國也可以逐步發(fā)行債券進(jìn)行融資。

5．建立農(nóng)地融資金融監(jiān)管制度

為了維護(hù)農(nóng)地融資金融機(jī)構(gòu)的安全性、穩(wěn)定性，防范金融風(fēng)險(xiǎn)，政府有關(guān)部門應(yīng)該對其進(jìn)行監(jiān)管?？梢越梃b日本的做法，設(shè)立雙重監(jiān)管，一方面由專門的金融監(jiān)管部門來監(jiān)管銀行的農(nóng)地融資業(yè)務(wù)，另一方面由農(nóng)業(yè)管理部門來監(jiān)管農(nóng)地融資過程中有關(guān)農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)抵押中抵押登記、價(jià)值評估、回購等方面的事項(xiàng)，以保證此項(xiàng)融資制度能夠良性發(fā)展。

6．完善農(nóng)地融資的配套制度

農(nóng)地融資制度的建立還需完善一些配套制度。農(nóng)民土地融資后存在各種風(fēng)險(xiǎn)，為此應(yīng)該建立起完善的農(nóng)村社會基本保障體系，包括養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、最低生活保障等一系列制度，這是防范農(nóng)地融資風(fēng)險(xiǎn)的基本底限，以解決農(nóng)民土地交易的后顧之憂。同時(shí)應(yīng)建立農(nóng)民融資后土地的優(yōu)先使用制度，比如建立優(yōu)先競購制，即在農(nóng)地抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時(shí)，同等條件下，作為抵押人的農(nóng)民享有優(yōu)先競購權(quán)；或者是優(yōu)先承租制，即對于抵押權(quán)人對抵押農(nóng)地依法出租時(shí)，同等條件下，抵押人對該農(nóng)地使用權(quán)享有優(yōu)先承租權(quán)。

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