城市化進程中農(nóng)地征收存在的問題與化解路徑

皮修平　周镕基

摘要：土地具有位置固定不變、不可替代性、稀缺性與經(jīng)濟供給彈性有限等特殊性，隨著城市化水平的不斷提高，通過征收把農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)化為非農(nóng)業(yè)用地的趨勢不可阻擋。但由于農(nóng)地的特殊性及其產(chǎn)權(quán)不清晰與信息不對稱，導致農(nóng)地征收出現(xiàn)了征地補償標準低、政府尋租行為與被征地農(nóng)民生活缺乏保障等問題，經(jīng)濟利益的驅(qū)使、農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度不清晰及政績需要是其主要原因，為此，要從構(gòu)建城鄉(xiāng)和諧、完善農(nóng)地征收制度與轉(zhuǎn)變思想觀念等措施加以解決。

關(guān)鍵詞：農(nóng)地征收；補償標準；農(nóng)地全面產(chǎn)權(quán)觀；和諧農(nóng)村

中圖分類號：C913.9文獻標識碼：A文章編號：1000-2529(2009)01-0072-04

消除我國城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，就必須選擇正確的城市化戰(zhàn)略。近年來，隨著我國城市化進程的日益加快，城市數(shù)量與規(guī)模在不斷地擴張，這離不開土地特別是農(nóng)地的支撐，城市化進程伴隨著大量的農(nóng)地轉(zhuǎn)換。在我國，這一轉(zhuǎn)換主要是通過政府征收農(nóng)村土地來完成的，但目前城市化進程中農(nóng)地征收存在一系列的問題，分析其產(chǎn)生的原因及其化解路徑刻不容緩。

一、城市化進程對土地供求的影響

在城市化進程中所有問題中，最重要的一個就是土地問題。城市化的過程就是一個向外擴張的過程，將農(nóng)地開發(fā)為城市。而土地作為一種特殊商品，有其特殊性：位置固定不變，永續(xù)利用性，不可替代性，經(jīng)濟供給彈性有限，土地價格受社會和政治局勢穩(wěn)定與否及經(jīng)濟的繁榮與衰退等因素的影響較大。它有其特殊的供給及需求曲線：

圖1表明土地在一定范圍內(nèi)遵循一般商品供給規(guī)律，即價格上升，土地供給增加。但土地自然供給量是有限度的，超過此限度，不管價格怎樣上漲，也無法再增加土地的供給。圖2反映出土地是其購買者的投機對象，他們購買土地的目的是為了以后轉(zhuǎn)讓賺取更多的錢。廉價的土地，在短期內(nèi)難以再賣出好價錢，所以買者很少；相反，價格高漲的土地，例如市中心地段及區(qū)位好的地段，容易賣得好價錢，盡管價格漲幅大于其他地區(qū)，但只要經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，定能獲大利，所以買者很多。隨著我國城市化和工業(yè)化的發(fā)展，城市數(shù)量越來越多，規(guī)模也日益擴大，大量農(nóng)村人口流入城市，其結(jié)果必然是造成工業(yè)、商業(yè)和住宅對用地的需求日漸擴大，城市化進程必然伴隨大量的農(nóng)村土地轉(zhuǎn)換。但由于土地供給的特殊性，土地供給非常有限，最終必將導致土地在較高價位下的供求平衡。受此影響，本身收益較低的農(nóng)業(yè)用地必然大量地被轉(zhuǎn)為收益較高的非農(nóng)用地。城市化進程伴隨著大量的農(nóng)地轉(zhuǎn)換。在我國，這一過程主要是通過政府征收農(nóng)村土地來完成的。由于我國目前農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)不清晰且信息不對稱，城市化進程中農(nóng)地征收存在一系列的問題。

二、城市化進程中農(nóng)地征收存在的問題及其原因分析

(一)城市化進程中農(nóng)地征收過程中存在的問題

目前城市化進程中農(nóng)地征收存在一系列的問題，主要表現(xiàn)在：

1.濫用征地權(quán)，沒有體現(xiàn)征地是為了公共利益的目的?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定：“國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征收?！敝劣谀男╉椖繎{入絕對公共利益的范疇，哪些應納入相對公共利益的范疇，卻沒有具體規(guī)定。這種制度上的抽象性，導致我國目前公益性和非公益性建設(shè)用地一律采取征地形式，造成征地范圍過寬。地方政府為了招商引資出政績，也任意解釋“社會公共利益”的概念，以“公共利益”的名義低價出售土地。當然，其中也存在著依靠轉(zhuǎn)讓土地獲得財政收入的情況。還有一些商業(yè)性項目也由政府低價統(tǒng)征后高價轉(zhuǎn)賣給開發(fā)商。有些地產(chǎn)商囤積大量土地，依靠壟斷土地來壟斷房價，從而獲得暴利，而利益受損最嚴重的只有農(nóng)民。

2.征地補償標準低，失地農(nóng)民實際利益受損。現(xiàn)行的土地管理法只規(guī)定了土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的30倍這一上限，而沒有規(guī)定“兩費”最低必須達到的下限，這就導致各地政府在實際執(zhí)行時往往就低不就高，許多農(nóng)民實際得到的補償遠沒有達到30倍。退一步講，即使達到土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的30倍，也不能保證使“農(nóng)民保持原有生活水平”。后國土資源部頒布的新的補償標準突破了以往30倍的補償上限，無疑是一個進步，但它充其量也僅僅是保證“使農(nóng)民保持原有生活水平”。而實際上，農(nóng)民能拿到手的僅僅是耕地補償費總額中的一部分。如衡陽市在城市化進程中，為建設(shè)白沙州工業(yè)園征收每畝耕地補償費大致在五萬元左右，其中能用于直接分配的補償費大約是2～3萬元，而土地出讓價格大約為一百五十萬元。這樣的征地補償水平，即便被征地農(nóng)民不與征收后的土地價格作比較，他們也會感到不公平，失去土地后的生活水平也不一定能達到原先的水準。根據(jù)九三學社2003年一項調(diào)查所作的計算，被征土地收益分配格局大致是：地方政府占20％至30％，企業(yè)占40％至50％，村級組織占25％至30％，農(nóng)民僅占5％至10％。

3.土地征收過程中易出現(xiàn)政府尋租行為。威廉·配第曾說過，勞動是財富之父，土地是財富之母。其意是土地一旦與人的勞動結(jié)合，就是創(chuàng)造物質(zhì)財富的源泉。但當前農(nóng)地征收過程中同土地結(jié)合產(chǎn)生財富的，已不僅僅是勞動，更多的卻是權(quán)力、貪欲以及暗箱操作。土地屬于不可再生資源，具有價值增值功，土地的供給稀缺性與需求的無限性，推動經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期權(quán)力、尋租、高額暴利。地方政府在征地中尋租形式紛繁復雜：首先，國有土地是通過協(xié)議出讓或劃撥形式，其間的不透明自然醞釀了尋租的機會。其次，因為不同用途的價格不同，于是擅自改變土地用途就成為尋租的另一個途徑。因此，土地的市場化開發(fā)背后，是大量土地出讓的非市場化，是行政價格與實際市場價格之間的巨額差價。這是驅(qū)動不少地方政府賣地的動力，是尋租行為產(chǎn)生的溫床。

4.失地農(nóng)民生活缺乏保障，導致群體上訪。目前對被征地農(nóng)民的安置，主要采取貨幣安置辦法。貨幣安置的方式給失地農(nóng)民今后的生活和就業(yè)埋下了許多隱患：安置補償費一般是先經(jīng)鄉(xiāng)政府，再經(jīng)村委會，最后才到農(nóng)戶的，農(nóng)民最終能得到的安置補償費只是其中很少的一部；農(nóng)民一次性得到有限的安置補償費以后，就再也不能享受土地上的收益，安置補償費只能幫助農(nóng)民暫時度過土地被征收以后的生活，今后的基本生活保障卻沒有了；絕大多數(shù)失地農(nóng)民由于文化素質(zhì)較低，很難在城市里找到穩(wěn)定的工作；失地后如果不能重新就業(yè)，失地農(nóng)民便不能進入城鎮(zhèn)社會保障體系。因此，“在沒有建立完善的保障機制之前，失去土地就意味著失業(yè)和失去保障”。目前我國農(nóng)村土地承載著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民社會保障的雙重功能，土地一旦被征占，就意味著農(nóng)民失去了最基本的生存保障，導致失地農(nóng)民的問題日益突出，已嚴重影響到城鄉(xiāng)社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展。

5.農(nóng)地征用造成土地資源浪費，污染環(huán)境。由于一些地方政府好大喜功，大規(guī)模地征收土地，而征地之后，一些土地沒有得到充分有效的利用，一些所謂的經(jīng)濟開發(fā)區(qū)一片荒涼，

沒有企業(yè)進駐，或者，雖然有企業(yè)進駐，但大部分是從大城市淘汰轉(zhuǎn)移過來的污染企業(yè)，這些企業(yè)沒有采取有效的措施減少和防止污染，往往造成當?shù)丨h(huán)境惡化，損害農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，一些田地無法耕種，一些果樹無法結(jié)果，甚至損害農(nóng)民的生命健康。因此，征地之后，土地的荒廢和環(huán)境惡化是征地行為可能帶來的嚴重后果。

(二)城市化進程中農(nóng)地征收問題產(chǎn)生的原因分析

1.經(jīng)濟因素是征地出現(xiàn)問題的重要原因。隨著中國城市化進程的不斷發(fā)展，城市建設(shè)用地和工業(yè)建設(shè)用地不斷增長，每年征收土地將近二十萬公頃。2006中國年統(tǒng)計年鑒顯示，中國經(jīng)濟增長最快地區(qū)，以及經(jīng)濟總量最大地區(qū)，在統(tǒng)計數(shù)據(jù)上也反映為政府占用地最快、最多的地區(qū)。2005年山東、浙江、廣東、江蘇、上海，分別位居全國征地數(shù)量的前5名，約占到2005年地方政府征地1263平方公里(不含北京、天津)，合計189萬畝的一半。而上述五省的經(jīng)濟總量在全國也是名列前茅。2006年地方政府征收土地，以及實際占用的建設(shè)用地總數(shù)似乎仍沒有得到有效的控制。統(tǒng)計顯示，2006年前9個月城鎮(zhèn)投資增幅為28.2％，超過去年一個百分點以上。由此可見，經(jīng)濟因素是征地的直接動因和根本原因。

2.農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的缺陷是征地中出現(xiàn)問題的主要原因。筆者認為，土地問題的關(guān)鍵是產(chǎn)權(quán)問題，其它由此派生。當前由于存在分散的普通農(nóng)民談判能力較弱、信息不對稱等因素，因而出現(xiàn)了征地過程中損害農(nóng)民根本利益的現(xiàn)象，究其原因是農(nóng)民缺乏對土地的有效產(chǎn)權(quán)，主要表現(xiàn)在農(nóng)村集體土地所有權(quán)虛位。《土地管理法》規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地依法由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理，已經(jīng)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))集體所有的，由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營、管理，農(nóng)民個體對農(nóng)村集體土地是無權(quán)占有的，占有者是村民委員會和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府。鄉(xiāng)(鎮(zhèn))黨委和政府能夠直接或間接干預村干部的人事任免，行使對農(nóng)村土地的處分權(quán)，而鄉(xiāng)(鎮(zhèn))必須服從當?shù)馗咭患夘I(lǐng)導的命令，占有者行使的是政府的職能。所以。村委會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)已不是農(nóng)民集體利益的代表而是國家和政府的代表。由此可知，目前農(nóng)村土地管理制度是國家或集體所有，農(nóng)戶使用，從理論上講所有權(quán)非常明晰，但實際上形同虛設(shè)，因為農(nóng)民從內(nèi)心來講，都認為“土地是國家的”。這種“一權(quán)多主”的現(xiàn)象，嚴重背離了“一權(quán)一主”的產(chǎn)權(quán)準則和產(chǎn)權(quán)的排他性原則。所以，從產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟學的角度來看，中國農(nóng)村集體土地所有權(quán)虛位。

3.征地程序的錯位是問題發(fā)生的重要原因。由于當前我國農(nóng)地制度中所有權(quán)主體的虛位，法律沒有很好地保護農(nóng)民集體土地所有權(quán)和使用權(quán)，征地程序得不到有效遵守。土地所有權(quán)和使用權(quán)的爭議一般先由人民政府處理，然后才可以提起訴訟，但往往發(fā)生征地問題的其中一方就是地方政府，一些地方政府為了政績工程，上級政府難免偏袒于下級政府，不利于保障農(nóng)民集體所有土地的所有權(quán)和使用權(quán)。另外，一些地方政府甚至連已有的法律程序都不遵守，沒有公布征地補償安置方案，也沒有征求被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的意見，由于程序的不透明引起征地補償爭議和貪污腐敗問題。

4.政府尋租行為是一些干部征地的動力。威廉·配第曾說過，勞動是財富之父，土地是財富之母。其意是土地一旦與人的勞動結(jié)合，就是創(chuàng)造物質(zhì)財富的源泉。但當前農(nóng)地征收過程中同土地結(jié)合產(chǎn)生財富的，已不僅僅是勞動，更多的卻是權(quán)力、貪欲以及暗箱操作。土地屬于不可再生資源，具有價值增值功，土地的供給稀缺性與需求的無限性，推動經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期權(quán)力、尋租、高額暴利。地方政府在征地中尋租形式紛繁復雜：首先，國有土地是通過協(xié)議出讓或劃撥形式，其間的不透明自然醞釀了尋租的機會。其次，因為不同用途的價格不同，于是擅自改變土地用途就成為尋租的另一個途徑。因此，土地的市場化開發(fā)背后，是大量土地出讓的非市場化，是行政價格與實際市場價格之間的巨額差價。這是驅(qū)動不少地方政府賣地的動力，是尋租行為產(chǎn)生的溫床。

5.政績意識、歷史文化心理是征地問題發(fā)生的心理因素。強勢政府，人民對政府缺乏有效約束力，導致了政府官員在征地過程中，為了政績而無視法律，造成征地問題的尖銳矛盾，影響到社會的穩(wěn)定和人心背向，不利于國家和社會的長治久安。地方政府官員往往將農(nóng)民的反對征地行為認為是阻礙發(fā)展的行為，否定了農(nóng)民發(fā)展道路的權(quán)利選擇，否定了農(nóng)民對自我權(quán)益的保護，從歷史來看，違背社會和經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律的強硬行政行為必然帶來災難性的后果，當時認為是正確的“一大二公”、大鍋飯和人民公社等，事實上導致了經(jīng)濟的衰退和阻礙了社會、政治、經(jīng)濟的穩(wěn)定健康發(fā)展，給人民帶來了沉重的災難。

三、城市化進程中農(nóng)地征收問題的化解路徑

(一)構(gòu)建農(nóng)地征收中政府與農(nóng)民的和諧關(guān)系

1.構(gòu)建農(nóng)民長遠利益與提高城市競爭力的和諧城鄉(xiāng)關(guān)系。讓失地農(nóng)民受益既是提高城市競爭力的出發(fā)點，又是提高城市競爭力的落腳點。地方政府必須從實踐“三個代表”重要思想、構(gòu)建和諧社會的高度，從以人為本、落實科學發(fā)展觀的高度，充分認識到解決失地農(nóng)民出路問題事關(guān)改革發(fā)展穩(wěn)定的大局，把解決失地農(nóng)民出路問題納入到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的總體規(guī)劃中，制定切實有效的政策和措施加以解決，讓農(nóng)民分享城鎮(zhèn)化帶來的現(xiàn)代文明成果。

2.政府主導建立失地農(nóng)民的就業(yè)機制，并將其納入社會保障體系。為了城鄉(xiāng)的和諧，不讓大量失地農(nóng)民出現(xiàn)拉美國家的城市“貧民窟”現(xiàn)象，政府必須建立完善的再就業(yè)培訓體系，鼓勵失地農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)。失地農(nóng)民很難適應城市的快節(jié)奏生活，加之就業(yè)能力差、技術(shù)水平低，不適應城市相對較高的生產(chǎn)力發(fā)展，所以再就業(yè)培訓體系就顯得尤為重要。對于再就業(yè)培訓，地方政府應根據(jù)不同年齡段和不同文化層次，有針對性地安排不同的培訓內(nèi)容，盡可能多地解決農(nóng)民的就業(yè)問題，處理好官與民的關(guān)系，構(gòu)建和諧。我國農(nóng)村土地承載著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料和農(nóng)民社會保障的雙重功能，且隨著人口增加，正顯示出“保障重于生產(chǎn)”。城市化進程中農(nóng)地征收就要探索建立健全社會保障體系，以解決失地農(nóng)民的長遠生計。將失地農(nóng)民納入社會保障體系，雖會增加社保負擔，但更好地體現(xiàn)了和諧社會的主題。

3.立足公眾利益發(fā)揮社會資源價值。和諧社會的建設(shè)包含可持續(xù)發(fā)展課題，要立足公眾利益，不僅包括當代人利益。也包括后代人利益。資源配置是經(jīng)濟學永恒的研究主題，將土地資源可持續(xù)利用歸結(jié)為土地資源配置效率的改善，并在配置效率中融入可持續(xù)發(fā)展理念，全面看待土地資源的利用問題，成為研究土地資源可持續(xù)利用的一個很好的研究視角。土地資源合理配置必須達到兩個相互關(guān)聯(lián)的目標：一是合理地在各種競爭性用途之間分配土地資源；二是提高土地資源的利用效益。

(二)城市化進程中農(nóng)地征收制度問題的化解路徑

1.遵循“農(nóng)地全面產(chǎn)權(quán)觀”，設(shè)計合理的征地補償制度。以市場價格確定征地補償標準，且各方利益分配要合理。對于

農(nóng)地增值的分配，主張遵循“農(nóng)地全面產(chǎn)權(quán)觀”，所謂“農(nóng)地全面產(chǎn)權(quán)觀”是指，在農(nóng)地自然增值的分配中，全面顧及失地農(nóng)民、國家和“在耕農(nóng)民”(即仍在從事農(nóng)地耕作、經(jīng)營的農(nóng)民)的產(chǎn)權(quán)，并據(jù)此確定城市化進程中農(nóng)地自然增值的公平分配。

2.設(shè)計透明的工作程序并制度化。征地程序是征地制度的重要組成部分。完善土地征收程序，為公民實體權(quán)利的實現(xiàn)提供有效的制度性保障機制。從國際上看，各國都規(guī)定了較為嚴格的征地程序，大體包括四個階段：一是事業(yè)的認定，即確認用地申請人的擬用地事業(yè)是否符合憲法和土地法規(guī)定的征收目的，以解決侵害第三人土地所有權(quán)的公共利益根據(jù)；二是征收范圍的確定，即確定應侵害第三人財產(chǎn)至何種程度等具體事項；三是損失補償金的決定；四是征收的完成。法制體系比較健全的國家大多對國家征地有一套程序來限制國家的權(quán)力和保障土地持有者的利益免受非法征地的侵害。我國地方政府在征地工作中，應借鑒國際成功經(jīng)驗并結(jié)合本地實際，在征地程序方面進行探索，可以將征地程序改為“申請征地－預公告－協(xié)商補償安置－報批－審查批準－公告－實施補償安置－供地”。在土地征收的程序中充分體現(xiàn)現(xiàn)代行政程序的原則和要求，即公開性、公正性與參與性。

3.農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新——“虛擬所有權(quán)”的構(gòu)建是避免征地出現(xiàn)問題的根本原因。農(nóng)村土地“虛擬所有權(quán)”的構(gòu)建是當前我國農(nóng)地制度創(chuàng)新的有效實現(xiàn)形式和途徑。農(nóng)村土地“虛擬所有權(quán)”——農(nóng)地初始所有權(quán)歸農(nóng)戶所有，使農(nóng)民成為土地實實在在的主人；而終極所有權(quán)歸國家所有?！疤摂M所有權(quán)”是把農(nóng)地的占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)都給農(nóng)戶，農(nóng)戶成為實在的而不是名義上的土地主人，而國家原則上不得對農(nóng)民擁有的土地隨意處置。

(三)城市化進程中農(nóng)地征收思想觀念問題的化解路徑

1.政府應轉(zhuǎn)變官本位思想。農(nóng)地征收中一些地方干部思想出現(xiàn)了偏差：一是缺乏尊重公民財產(chǎn)權(quán)的意識，一些干部以犧牲農(nóng)民權(quán)益為代價發(fā)展經(jīng)濟的觀念仍然沒得到根本轉(zhuǎn)變。二是考察領(lǐng)導干部政績的標準有問題，急于把眼前的形象工程搞起來。對失地農(nóng)民的權(quán)益是否受到損害，對社會穩(wěn)定不良影響和后果，考慮較少。三是群眾觀念淡薄。不少干部的群眾觀念非常淡薄，不能很好代表最廣大人民群眾的根本利益，導致決策不合民意、有損民利。四是法制意識不強。有的學法意識不強，有的守法意識不強，有的執(zhí)法人員甚至執(zhí)法違法，損害群眾利益。因此要保護好被征地農(nóng)民的利益，必須改變官本位思想。

2.農(nóng)民應轉(zhuǎn)變土地是惟一生活保障的思想觀念。一些農(nóng)民固守“土地養(yǎng)老”、“土地就業(yè)”的傳統(tǒng)觀念，認為只要有土地就有保障，失去了土地就等于失去了生存的權(quán)利，一味依靠政府解決生活出路問題，通過自主創(chuàng)業(yè)、自謀職業(yè)和通過其它途徑實現(xiàn)就業(yè)的意識較差。農(nóng)民失去土地后，其思想觀念還停留在農(nóng)民原有的層次上，只顧眼前，沒有主動參加社保的意識。農(nóng)民應轉(zhuǎn)變這種思想觀念，地方政府也應多宣傳這種意識，幫助農(nóng)民改變這種觀念。

3.政府應樹立對失地農(nóng)民的長期引導服務(wù)觀念。為了更好解決失地農(nóng)民問題，地方政府要強化引導服務(wù)，提供優(yōu)惠政策，加大扶持力度，多方聯(lián)動拓寬解決失地農(nóng)民問題的渠道。一是引導金融部門給予優(yōu)惠。政府要在貸款、稅收、場地等方面對自謀職業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)的失地農(nóng)民提供優(yōu)惠政策，引導金融部門放寬信貸條件，降低貸款門檻，將下崗工人的無息小額貸款幅度擴大到失地農(nóng)民，使失地農(nóng)民也像下崗工人一樣能得到政府實實在在的經(jīng)濟扶持。二是扶持和發(fā)展村級集體經(jīng)濟。區(qū)、鄉(xiāng)兩級政府加強引導，逐步實現(xiàn)“三轉(zhuǎn)”，即特色種植項目向圈外轉(zhuǎn)，村民安置向組團轉(zhuǎn)，補償資金向投資轉(zhuǎn)。特色種植原則上在外環(huán)線以外發(fā)展；在安置上，引導推行組團式集中安置，形成在地域上相對集中、具有規(guī)模效益的功能小區(qū)；安置補償金在引導農(nóng)民繳清基本養(yǎng)老保險金后，尚有節(jié)余的，要引導失地農(nóng)民合股辦企業(yè)，不能分光吃光。

責任編校秋泉