制度創(chuàng)新:地方政府社會(huì)管理創(chuàng)新的現(xiàn)實(shí)之路

李志平

(中共湘潭市委黨校，湖南湘潭411100)

制度創(chuàng)新:地方政府社會(huì)管理創(chuàng)新的現(xiàn)實(shí)之路

李志平

(中共湘潭市委黨校，湖南湘潭411100)

社會(huì)管理創(chuàng)新是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域的一場(chǎng)深刻變革，關(guān)系改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)全局，也關(guān)系到地方政府能否真正代表好、維護(hù)好、發(fā)展好地方的公共利益。制度創(chuàng)新在地方政府社會(huì)管理創(chuàng)新中的重要作用;弘揚(yáng)價(jià)值科學(xué)創(chuàng)設(shè)是制度創(chuàng)新重點(diǎn);以制度創(chuàng)新促推地方政府社會(huì)管理創(chuàng)新。

制度創(chuàng)新;地方政府;社會(huì)管理創(chuàng)新;現(xiàn)實(shí)之路

社會(huì)管理創(chuàng)新是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域的一場(chǎng)深刻變革，關(guān)系改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)全局，也關(guān)系到地方政府能否真正代表好、維護(hù)好、發(fā)展好地方的公共利益。當(dāng)前，如何通過制度創(chuàng)新，謀求加快社會(huì)管理創(chuàng)新已越來(lái)越成為各級(jí)地方政府必須高度重視的一個(gè)重大問題。

一 制度創(chuàng)新在地方政府社會(huì)管理創(chuàng)新中的重要作用

制度創(chuàng)新在地方政府社會(huì)管理創(chuàng)新中有著十分重要的作用。我們把制度理解為調(diào)整利益、規(guī)范行為的規(guī)則體系。通過制度維護(hù)地方公共利益是地方政府行政主要手段，從這個(gè)意義上講，制度既是保障前進(jìn)道路不偏離正確方向的重要支撐，也是保障執(zhí)政理念充分發(fā)揮作用的重要條件。而創(chuàng)新的本義是實(shí)現(xiàn)新對(duì)舊的突破，制度創(chuàng)新就是制度安排的積極變革和替換;制度創(chuàng)新作為一個(gè)制度逐步代替另一個(gè)制度的過程，它的提出是因?yàn)榕f制度已不能滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和調(diào)整利益關(guān)系的需要，它的實(shí)現(xiàn)標(biāo)志著新的更可靠更有效保障社會(huì)正常生產(chǎn)生活的規(guī)矩與規(guī)范體系的形成。

1．制度創(chuàng)新有助于轉(zhuǎn)變社會(huì)管理理念

目前我國(guó)某些地方社會(huì)管理的理念還比較陳舊，突出表現(xiàn)如下:一方面是重經(jīng)濟(jì)建設(shè)、輕社會(huì)管理的思想突出。相當(dāng)一部分地方領(lǐng)導(dǎo)干部只重視經(jīng)濟(jì)建設(shè)，只追求招商引資，只看重GDP的增長(zhǎng)，而忽視了當(dāng)?shù)厣鐣?huì)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，忽略了民生疾苦。另一方面是重強(qiáng)力管制或控制、忽視或輕視共同協(xié)商協(xié)調(diào)，公共服務(wù)意識(shí)淡薄。

由于落后于時(shí)代發(fā)展要求的社會(huì)管理理念所產(chǎn)生的相關(guān)社會(huì)管理行為與措施，已明顯導(dǎo)致社會(huì)管理后果不佳，甚者更是危及一方安寧?；诖?，許多地方深感轉(zhuǎn)變社會(huì)管理理念的重要。然而，任何理念更新僅靠觀念自身的動(dòng)力和力量都難以實(shí)現(xiàn)，必須通過外力來(lái)推動(dòng)。制度創(chuàng)新特殊性決定它能擔(dān)當(dāng)此任，因?yàn)閷?duì)各級(jí)政府而言，能夠形成制度的任何行政創(chuàng)新，具有強(qiáng)制的權(quán)威性，也能夠通過多種方式或途徑進(jìn)行不斷宣傳強(qiáng)化，實(shí)現(xiàn)由被動(dòng)接受到主動(dòng)履行，從而逐漸被公眾默認(rèn)并支持，最終形成對(duì)制度的尊重與敬畏。

2．制度創(chuàng)新有助于優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)

經(jīng)過30年的行政管理體制改革，我國(guó)各級(jí)地方政府組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化方面取得了一些進(jìn)展和成效，但如果從構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的目標(biāo)要求來(lái)看，毋容置疑仍然存在不少問題:一是政府現(xiàn)有職能設(shè)制不合理以及職能不清?，F(xiàn)代政府所最應(yīng)該重視的社會(huì)管理和公共服務(wù)，沒有擺到更加突出的位置。二是從縱向看，政府層級(jí)中存在職權(quán)劃分不明確事實(shí)，其中既有中央政府與地方政府之間有些職權(quán)劃分不規(guī)范，某些職權(quán)具有較大的重合性;更多的是存在地方政府上下級(jí)之間的職權(quán)劃分不明確，許多職權(quán)運(yùn)用隨意性大。三是地方政府機(jī)構(gòu)設(shè)置上，社會(huì)管理和公共服務(wù)相關(guān)部門所占比例偏小，而且既有的社會(huì)管理和公共服務(wù)相關(guān)部門設(shè)置嚴(yán)重不均。四是地方政府目標(biāo)多變甚或不清。等等，所有這些，已經(jīng)不可能有在既有制度改變，唯有通過深化改革，加大制度創(chuàng)新的力度，才能完成。

3．制度創(chuàng)新有助于促進(jìn)社會(huì)公平正義

踐履社會(huì)的公平正義是中國(guó)特色社會(huì)主義執(zhí)政行政應(yīng)有之義，善政更是地方政府施政所必須時(shí)刻銘記的信條，憲法、黨章對(duì)些有諸多規(guī)定。但是，到了今天經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化發(fā)展轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，卻遭遇到前所未有的挑戰(zhàn):隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)結(jié)構(gòu)的變動(dòng)，利益關(guān)系的多元化，在社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域都還不同程度地存在不公平不公正現(xiàn)象，嚴(yán)重影響到社會(huì)的和諧穩(wěn)定，直接挫傷了一部分群眾的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性。

制度最重要的功能就是保障公平正義。制度以其激勵(lì)、約束、協(xié)調(diào)等功能，規(guī)定著人們?cè)谏鐣?huì)中的地位及相互關(guān)系，為人們的行為提供準(zhǔn)則和模式。促進(jìn)公平正義是維系社會(huì)秩序和活力的基本條件，是社會(huì)管理的基本任務(wù)。對(duì)于地方各級(jí)政府而言，要形成有利于社會(huì)管理公共服務(wù)的改革與穩(wěn)定共兼顧的制度體制機(jī)制。盡管其中每一項(xiàng)向前的那怕是一點(diǎn)點(diǎn)推進(jìn)，雖然可能步履維艱，不會(huì)一蹴而就，但是必須持續(xù)不斷地進(jìn)行制度創(chuàng)新，保證所有社會(huì)成員都能遵守制度，按制度行事，使各種社會(huì)矛盾和問題在理性有序的狀態(tài)下不斷得到調(diào)整和解決，才能使社會(huì)公平正義切實(shí)得到維護(hù)和實(shí)現(xiàn)。

二 弘揚(yáng)價(jià)值、科學(xué)創(chuàng)設(shè)是制度創(chuàng)新的重點(diǎn)

制度創(chuàng)新涉及立場(chǎng)、智慧、技術(shù)的科學(xué)搭配。在中國(guó)現(xiàn)行的治理結(jié)構(gòu)下，地方政府所有行為都與相關(guān)制度緊密相聯(lián)，作為地方社會(huì)管理的主體，肩負(fù)著公共制度創(chuàng)新的責(zé)任。這就要求地方政府在制度創(chuàng)新過程中，既要客觀理性地審視既有制度的缺失與漏洞，更要秉承合法性、正當(dāng)性、合理性，圍繞執(zhí)政理念需要，堅(jiān)持除舊布新與拾遺補(bǔ)缺堵漏相結(jié)合，科學(xué)創(chuàng)設(shè)與彰顯核心價(jià)值相貫通，設(shè)計(jì)出經(jīng)得起歷史考驗(yàn)，適應(yīng)時(shí)代要求的有利于地方社會(huì)管理和公共服務(wù)、促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求的制度體制機(jī)制。

1．把握好制度定位，體現(xiàn)價(jià)值觀

地方政府的制度創(chuàng)新要弘揚(yáng)時(shí)代核心價(jià)值。制度的合法性、合理性取決于制度的價(jià)值觀，任何制度都是以一定的價(jià)值認(rèn)識(shí)、價(jià)值判斷和價(jià)值取舍為前提的，地方政府創(chuàng)新制度的過程也是其按照特定的價(jià)值理念進(jìn)行建構(gòu)的過程。

第一，民主。民主是制度的倫理性基本要求。地方政府制度創(chuàng)新的民主性，首先就是要在制度上保障廣大人民最廣泛地參與制度創(chuàng)設(shè)要求的提出、制度創(chuàng)制過程的參入、制度修正的參加以及制度實(shí)施的監(jiān)督。特別是要從制度設(shè)計(jì)上確立民主的方式、手段與渠道，使人民的意見和需要及時(shí)上達(dá)到政府及相關(guān)部門，彰顯政府方針政策中的人民意愿和人民利益，反映廣大人民群眾的呼聲和需要。

第二，公正。制度公正是制度追求的價(jià)值基石。正如美國(guó)著名學(xué)者羅爾斯所說:“正義是社會(huì)制度的首要價(jià)值。正像真理是思想體系的首要價(jià)值一樣。一種理論，無(wú)論它多么精致和簡(jiǎn)潔，只要它不真實(shí)，就必須加以拒絕或修正;同樣，某些法律和制度，不管它們?nèi)绾斡行屎陀袟l理，只要它不正義，就必須加以改造或廢除?！睂?duì)于地方政府的制度創(chuàng)新而言，制度公正至少有四點(diǎn)基本要求:一是在政治上保障人民的合法權(quán)利，擴(kuò)大人民參政議政的權(quán)利，維護(hù)最廣大人民的根本利益;二是在法律上保證實(shí)現(xiàn)法律面前人人平等，保證立法公正、程序公正、執(zhí)法公正;三是在政府管理制度上，保證行政過程的公平公開透明、廉潔民主高效;四是在文化制度上保障不同社會(huì)群體的平等權(quán)利，保證文化市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)以及寬容、公正地對(duì)待不同的文化及其交流。

第三，誠(chéng)信。政府誠(chéng)信簡(jiǎn)言之就是政府依法正當(dāng)無(wú)私履行職能而獲得的社會(huì)尊重和相信。政府誠(chéng)信作為整個(gè)社會(huì)信用體系的基石，相對(duì)于其它信用體系而言，它的最基本要求是不管是政府組織還是公務(wù)人員，只要是有承諾就要不折不扣地兌現(xiàn);沒有兌現(xiàn)既要向公眾說明原因，還要受到違約處罰;如果因某種原因沒有兌現(xiàn)，則必需有令人信服的解釋和接受公眾充分甚至是苛刻的詢問。

2．設(shè)定好制度程序，堅(jiān)持科學(xué)性

科學(xué)性是指按照科學(xué)理論和健全的科學(xué)程序，運(yùn)用現(xiàn)代科學(xué)的決策方法進(jìn)行的活動(dòng)。地方政府為加強(qiáng)社會(huì)管理所進(jìn)行的制度創(chuàng)新，應(yīng)該按照科學(xué)性的要求，嚴(yán)格規(guī)范創(chuàng)設(shè)過程，堅(jiān)持程序的完備化、論證的民主化、方式方法的現(xiàn)代化相結(jié)合，并善于從眾多方案中選優(yōu)擇良。具體來(lái)說，地方政府加強(qiáng)社會(huì)管理的所有制度創(chuàng)新都應(yīng)該體現(xiàn)以公開性保證程序正義性，以公開性保證聽證合理性，以操作性保證機(jī)制完善性，以嚴(yán)謹(jǐn)性限制自由裁量權(quán)。

3．規(guī)范好政府自身，堅(jiān)守公共性

就制度后果而言，制度創(chuàng)新有雙重性，一方面，制度創(chuàng)新具有很大的風(fēng)險(xiǎn)，可能需要付出代價(jià);另一方面，成功的制度創(chuàng)新又能為社會(huì)帶來(lái)極大的效益。這就要求要通過制度安排來(lái)嚴(yán)格界定政府管理的范圍、內(nèi)容、重點(diǎn)，把不該由政府管理的事項(xiàng)轉(zhuǎn)移出去，把該由政府管理的事項(xiàng)切實(shí)管好，在繼續(xù)改善和加強(qiáng)政府部門經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和市場(chǎng)監(jiān)管職能的同時(shí)，重點(diǎn)加強(qiáng)管理社會(huì)事務(wù)、提供公共服務(wù)的責(zé)任，是規(guī)范好自身行為，實(shí)行監(jiān)管公開透明化的制度要求。具體來(lái)說:一是要通過制度創(chuàng)新處理好政府與社會(huì)的關(guān)系。政府不要盲目地以為自己無(wú)所不能，更不要自以為是地將自身置于所有矛盾中心，導(dǎo)致許多問題因無(wú)法解決而惡化;二是要通過制度的建立健全，支持凡是應(yīng)該由社會(huì)辦的事，都要交給社會(huì)去辦;三是要通過制度明確履職應(yīng)承擔(dān)的具體責(zé)任規(guī)定，劃清上下級(jí)政府之間的事權(quán)，防止重職權(quán)、輕責(zé)任，重審批、輕監(jiān)督，防止有利的事情爭(zhēng)著管，擔(dān)責(zé)的事情不愿管，出了問題沒人管。通過強(qiáng)化責(zé)任約束，實(shí)現(xiàn)權(quán)力和責(zé)任的平衡，確保政府職能的有效履行和發(fā)展目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)［1］。

三 以制度創(chuàng)新促推地方政府社會(huì)管理創(chuàng)新

自十六大以來(lái)，中央就創(chuàng)新社會(huì)管理發(fā)了一系列文件，這為地方政府通過制度安排實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理創(chuàng)新提供了前提條件。對(duì)于地方政府而言，當(dāng)務(wù)之急就是要以制度創(chuàng)新促推地方政府社會(huì)管理創(chuàng)新。

1．以制度創(chuàng)新促推政府職能轉(zhuǎn)變

政府職能轉(zhuǎn)變是社會(huì)管理創(chuàng)新的前提。政府職能的實(shí)質(zhì)是政府應(yīng)當(dāng)做什么、不應(yīng)當(dāng)做什么以及應(yīng)當(dāng)做好什么，核心是政府與市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系，即哪些事應(yīng)當(dāng)交給市場(chǎng)，那些事應(yīng)當(dāng)交給社會(huì)，哪些事應(yīng)當(dāng)交給政府，哪些事應(yīng)當(dāng)由三者分擔(dān)。地方政府要通過制度安排來(lái)處理好政府與市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系。要始終堅(jiān)持政府職能向創(chuàng)造良好經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)社會(huì)管理公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義的目標(biāo)方向前行，通過以制度創(chuàng)新促政府職能轉(zhuǎn)變，通過政府職能轉(zhuǎn)變促進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新［2］。

一是通過制度創(chuàng)新規(guī)范政府在資源配置中的角色。要通過制度確保充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的作用，以制度明晰哪些事應(yīng)當(dāng)交給市場(chǎng)，以制度推進(jìn)市場(chǎng)開放和公平準(zhǔn)入，發(fā)展生產(chǎn)要素市場(chǎng)，促進(jìn)資源合理配置。

二是通過制度創(chuàng)新明晰政府在社會(huì)管理中的作用。要充分發(fā)揮政府作為“看得見的手”的作用，在于通過制度創(chuàng)新來(lái)制定實(shí)施規(guī)劃政策法規(guī)、完善基礎(chǔ)設(shè)施、保護(hù)資源環(huán)境和提供公共服務(wù)，為社會(huì)管理創(chuàng)新創(chuàng)造良好環(huán)境，從而讓政府能通過有效運(yùn)用調(diào)節(jié)手段，加強(qiáng)宏觀調(diào)控，糾正市場(chǎng)扭曲，彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，消除市場(chǎng)盲點(diǎn)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、區(qū)域、經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。

三是通過制度創(chuàng)新防止政府在社會(huì)管理中出現(xiàn)錯(cuò)位。一方面要通過制度安排，促使政府?dāng)[正位置。另一方面以制度保障政府主要只是作為公共服務(wù)的“供給者”而非“經(jīng)營(yíng)者”，以防止政府與民爭(zhēng)利和社會(huì)公平受到嚴(yán)重?fù)p害;一方面要通過制度確立政府作為社會(huì)管理主導(dǎo)與推動(dòng)者責(zé)任，另一方面也要通過制度限定，防止政府把本應(yīng)由市場(chǎng)或社會(huì)其它主體自主驅(qū)動(dòng)的創(chuàng)新扭曲為政府恣意主導(dǎo)的創(chuàng)新。

2．以制度創(chuàng)新促推政府機(jī)構(gòu)改革

對(duì)于地方政府而言，創(chuàng)新社會(huì)管理意味著必然要求進(jìn)一步深化政府機(jī)構(gòu)改革，科學(xué)設(shè)置政府機(jī)構(gòu)。

一是要圍繞創(chuàng)新社會(huì)管理推進(jìn)職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制改革。探索實(shí)行大部門體制是當(dāng)前各級(jí)地方政府機(jī)構(gòu)改革的一個(gè)重點(diǎn)和著力點(diǎn)，并且邁出了一些步伐，取得了重要成績(jī)和經(jīng)驗(yàn)。但勿庸諱言，還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不適應(yīng)社會(huì)管理現(xiàn)狀的要求。大部門體制改革的實(shí)質(zhì)是通過結(jié)構(gòu)改變促職能轉(zhuǎn)變，因此，要以制度創(chuàng)新來(lái)加大政府機(jī)構(gòu)改革力度和職能整合力度，以加大機(jī)構(gòu)改革力度和職能整合力度來(lái)實(shí)現(xiàn)地方社會(huì)管理創(chuàng)新。

二是要圍繞社會(huì)管理需要大力完善權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，借鑒人類一切積極文明成果，積極探索一切有利于地方經(jīng)濟(jì)政治社會(huì)文化發(fā)展的社會(huì)管理公共服務(wù)權(quán)力架構(gòu)和組織結(jié)構(gòu)，保證決策更加科學(xué)民主，執(zhí)行更加規(guī)范高效，監(jiān)督更加嚴(yán)格公正的社會(huì)管理新格局。

三是要圍繞社會(huì)管理需要?jiǎng)?chuàng)新管理體制。要根據(jù)具體情況，通過制度創(chuàng)新，改變行政層級(jí)過多、權(quán)責(zé)不清、冗員過分的狀況，逐步確立扁平化行政管理架構(gòu)，推動(dòng)管理重心下移、管理權(quán)力下放、管理人員下行“三下”的新型社會(huì)管理體制形成。

3．以制度創(chuàng)新促推政府管理方式創(chuàng)新

政府管理方式創(chuàng)新對(duì)地方社會(huì)管理創(chuàng)新至關(guān)重要，它集中表現(xiàn)為政府自主創(chuàng)新社會(huì)管理的力度、幅度和頻度。

一是進(jìn)一步放松政府對(duì)社會(huì)生活的規(guī)制。要通過制度創(chuàng)新繼續(xù)深化行政制度改革力度，防止設(shè)定和實(shí)施規(guī)避法律行為的行為出現(xiàn)，最大限度地調(diào)動(dòng)全社會(huì)力量推動(dòng)制度創(chuàng)新積極性。

二是堅(jiān)持科學(xué)民主依法決策。凡是有關(guān)本域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民群眾切身利益的重大政策、重大工程、重大項(xiàng)目等決策事項(xiàng)，都要把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查和集體討論決定作為必經(jīng)程序，要把對(duì)社會(huì)穩(wěn)定、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)等方面的風(fēng)險(xiǎn)作為決策評(píng)估的重點(diǎn)內(nèi)容，要加強(qiáng)重大決策跟蹤反饋和責(zé)任追究，以保證重大行政決策對(duì)創(chuàng)新社會(huì)管理起有力推動(dòng)作用。

三是通過全面推進(jìn)政務(wù)公開為社會(huì)管理創(chuàng)造陽(yáng)光環(huán)境。黑暗害怕陽(yáng)光，潛規(guī)則害怕透明。要加大政府主動(dòng)公開力度，擴(kuò)大政務(wù)公開范圍，創(chuàng)新電子政務(wù)，確保政府以公開透明的方式推動(dòng)社會(huì)管理新進(jìn)展，以人民群眾看得見的方式實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義。

四是盡快改變GDP導(dǎo)向的政府績(jī)效考核體系和干部選拔任用標(biāo)準(zhǔn)。要通過制度創(chuàng)設(shè)來(lái)保障政府績(jī)效考核考核設(shè)計(jì)者、考核執(zhí)行者與考核監(jiān)督者分離，加大社會(huì)公眾參入力度;要在考核指標(biāo)上從注重經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)加快向注重綜合發(fā)展轉(zhuǎn)變，全面考核經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)和依法執(zhí)政、依法行政等各方面情況。要通過制度化的正確的考核標(biāo)準(zhǔn)和用人導(dǎo)向來(lái)確保社會(huì)管理創(chuàng)新的各項(xiàng)措施落到實(shí)處。

［1］李志平．地方政府責(zé)任倫理研究［M］．長(zhǎng)沙:湖南大學(xué)出版社，2010．

［2］顏廷銳．中國(guó)行政體制改革問題報(bào)告［M］．北京:中國(guó)發(fā)展出版社，2004．

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A

1674－5884(2012)02－0162－03

2012－01－04

李志平(1961－)，男，湖南湘潭人，副教授，主要研究方向:中國(guó)地方政府行政行為。

(責(zé)任編校 謝宜辰)