城市軌道交通運(yùn)營(yíng)行業(yè)監(jiān)管模式研究

蔣玉琨

（北京地鐵設(shè)計(jì)研究所，100082，北京∥教授級(jí)高級(jí)工程師）

管理模式的優(yōu)劣，決定了管理的水平。我國(guó)城市軌道交通行業(yè)發(fā)展迅猛，可以預(yù)見(jiàn)，城市軌道交通行業(yè)的運(yùn)營(yíng)管理也必將要經(jīng)歷一個(gè)由量變到質(zhì)變的飛躍過(guò)程，將由各城市通過(guò)摸索建立的、具有各地特色的管理模式逐步過(guò)渡到適合整個(gè)行業(yè)健康、有序發(fā)展的管理模式。因此，在當(dāng)前城市軌道交通行業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，及時(shí)探討運(yùn)營(yíng)管理模式的選擇問(wèn)題，不僅必要，而且十分重要。

1 城市軌道交通運(yùn)營(yíng)管理現(xiàn)狀

我國(guó)城市軌道交通歷史最長(zhǎng)的北京地鐵1號(hào)線已運(yùn)營(yíng)了40多年，上海和廣州的城市軌道交通線網(wǎng)也初具規(guī)模并積累了一些運(yùn)營(yíng)管理經(jīng)驗(yàn)。但與國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家大城市的軌道交通運(yùn)營(yíng)管理水平相比，仍存在較大的差距。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)城市軌道交通的發(fā)展模式是：線路建設(shè)由地方政府出資，項(xiàng)目由國(guó)家發(fā)改委審批，建成之后由所在地方政府組建運(yùn)營(yíng)公司負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)管理。我國(guó)大規(guī)模的城市軌道交通建設(shè)是在21世紀(jì)，因此從普遍意義上講，大多數(shù)城市的工作重點(diǎn)是在建設(shè)而不在運(yùn)營(yíng)。從建設(shè)和運(yùn)營(yíng)兩方面發(fā)展水平比較，我國(guó)城市軌道交通的規(guī)劃和建設(shè)無(wú)論從規(guī)模還是技術(shù)水平已逐步與國(guó)際接軌，而運(yùn)營(yíng)管理則相對(duì)較弱。目前雖然由國(guó)家交通運(yùn)輸部負(fù)責(zé)統(tǒng)一指導(dǎo)我國(guó)城市軌道交通的運(yùn)營(yíng)管理，但各城市間仍然各自為政，運(yùn)營(yíng)管理水平自然體現(xiàn)不出整體實(shí)力。目前，我國(guó)僅有上海、北京、廣州、香港等少數(shù)城市具有運(yùn)營(yíng)管理經(jīng)驗(yàn)，更多的城市因?yàn)閯傞_(kāi)通一兩條線路或尚處于運(yùn)營(yíng)籌備階段，所以大多經(jīng)驗(yàn)不足。

2 城市軌道交通運(yùn)營(yíng)管理性質(zhì)

城市軌道交通運(yùn)營(yíng)服務(wù)是政府通過(guò)運(yùn)營(yíng)企業(yè)為廣大市民提供的大眾化的城市公共交通服務(wù)產(chǎn)品，既具有公共產(chǎn)品的共性，又有行業(yè)本身的個(gè)性，如系統(tǒng)復(fù)雜、投資大、投資回收難等。因此，城市軌道交通的運(yùn)營(yíng)管理具有3個(gè)明顯的特征。

1）市場(chǎng)調(diào)節(jié)功能有限。市場(chǎng)調(diào)節(jié)手段是在自由競(jìng)爭(zhēng)條件下，依靠的是“價(jià)值規(guī)律、供求關(guān)系和優(yōu)勝劣汰”等基本法則，主要應(yīng)用于有形產(chǎn)品市場(chǎng)。而公共品市場(chǎng)，特別是城市軌道交通運(yùn)營(yíng)管理這樣的公共產(chǎn)品市場(chǎng)，因其自身性質(zhì)而使市場(chǎng)失靈：一是準(zhǔn)入門檻高，一般企業(yè)進(jìn)不來(lái)；二是不以盈利為目的，企業(yè)也不愿意來(lái)。因此該市場(chǎng)不得不由政府進(jìn)行調(diào)節(jié)。

2）企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)有相當(dāng)難度。一般來(lái)講，企業(yè)是市場(chǎng)的主體，企業(yè)本身具有強(qiáng)烈的利益動(dòng)機(jī)，因此企業(yè)的經(jīng)營(yíng)必須是自主經(jīng)營(yíng)。但在公共服務(wù)這個(gè)特殊市場(chǎng)中，因?yàn)槠髽I(yè)經(jīng)營(yíng)不以盈利為主要目的，同時(shí)又要維持企業(yè)自身的發(fā)展和員工的生存，所以很難說(shuō)企業(yè)是在自主經(jīng)營(yíng)，只能是在政府的政策范圍內(nèi)壓縮開(kāi)支，保障供給。

3）政府必須介入。向市民提供公共產(chǎn)品是政府的基本職責(zé)，實(shí)際上是政府通過(guò)財(cái)政的二次分配來(lái)實(shí)現(xiàn)的。首先，考慮到城市軌道交通的效益具有極強(qiáng)的正外部性，會(huì)帶來(lái)下游產(chǎn)業(yè)和相關(guān)地區(qū)大量的社會(huì)效益，因此，政府應(yīng)堅(jiān)持執(zhí)行低票價(jià)政策，并向運(yùn)營(yíng)企業(yè)提供一定的補(bǔ)貼；其次，政府作為投資主體，當(dāng)然應(yīng)該對(duì)城市軌道交通資源配置的合理性、投入的有效性進(jìn)行監(jiān)管，因此，政府應(yīng)監(jiān)管運(yùn)營(yíng)企業(yè)的運(yùn)營(yíng)管理；第三，作為城市軌道交通公共服務(wù)受益者——市民的代表，對(duì)政府提供公共服務(wù)產(chǎn)品的數(shù)量、質(zhì)量，包括安全性、便捷性、舒適性和環(huán)保性等具體指標(biāo)，也應(yīng)該進(jìn)行必要的考核和監(jiān)督。

3 政府的監(jiān)管模式

政府既是城市軌道交通的主要投資方又是公眾利益的代表，因此，政府一定要對(duì)城市軌道交通的運(yùn)營(yíng)企業(yè)及運(yùn)營(yíng)管理進(jìn)行監(jiān)管。關(guān)鍵是如何使監(jiān)管更加有效化、常態(tài)化。常見(jiàn)的政府監(jiān)管模式有以下幾種：

1）政策性管理。行業(yè)管理部門發(fā)布行業(yè)規(guī)劃、政策、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范；企業(yè)依法自主經(jīng)營(yíng)，其運(yùn)作執(zhí)行結(jié)果通過(guò)日常的干部考核、指標(biāo)考核等反映，政府不干預(yù)企業(yè)自身的具體運(yùn)作。這種模式適用于市場(chǎng)較為成熟、企業(yè)與政府價(jià)值取向較為一致的情況。如目前國(guó)資委對(duì)國(guó)家級(jí)的產(chǎn)業(yè)部、委、協(xié)會(huì)等都是采用這種政策性管理。

2）直接監(jiān)管。行業(yè)管理部門除政策管理之外，下設(shè)監(jiān)督執(zhí)行部門（如工商行政部門、稅務(wù)部門和道路交通執(zhí)法部門等）直接對(duì)企業(yè)運(yùn)作的情況進(jìn)行控制和監(jiān)督。這種管理模式的特點(diǎn)是：系統(tǒng)相對(duì)簡(jiǎn)單、法規(guī)明確、政策界限清晰等。直接監(jiān)管模式對(duì)行業(yè)的規(guī)范力度大，見(jiàn)效也快，但政府部門行政成本較高。

3）間接監(jiān)管。行業(yè)管理部門制定政策法規(guī)，宏觀指標(biāo)由統(tǒng)計(jì)報(bào)表考核；而具體的專項(xiàng)考核監(jiān)督（如工程監(jiān)理、財(cái)務(wù)審計(jì)、企業(yè)產(chǎn)品認(rèn)證等）委托第三方中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)結(jié)果作為行業(yè)主管部門調(diào)整政策的依據(jù)。間接監(jiān)管模式適用于系統(tǒng)復(fù)雜、專業(yè)性強(qiáng)、難以簡(jiǎn)單判斷或直接管理成本過(guò)大的場(chǎng)合。

4 可供借鑒的監(jiān)管模式

在對(duì)城市軌道交通進(jìn)行監(jiān)管的過(guò)程中，發(fā)達(dá)國(guó)家積累的相對(duì)成熟的經(jīng)驗(yàn)是：在統(tǒng)一的政令、標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)下，企業(yè)自律和政府監(jiān)管相結(jié)合的管理體系。企業(yè)自律是基礎(chǔ)，常態(tài)下多用企業(yè)自查、自檢、自審、自改的模式，而在階段和結(jié)點(diǎn)上多用政府或第三方監(jiān)管手段。

4.1 美國(guó)監(jiān)管模式

在美國(guó)，聯(lián)邦公共交通管理局（FTA）是政府對(duì)城市軌道交通實(shí)施管理的部門。指導(dǎo)城市軌道交通建設(shè)和運(yùn)營(yíng)全生命周期管理的法規(guī)，是1995年由該局發(fā)布的、后又于2005年修訂的《對(duì)固定軌道交通系統(tǒng)安全監(jiān)督》（美國(guó)法典第49章CFR659部分）。對(duì)城市軌道交通建設(shè)工程和運(yùn)營(yíng)管理單位而言，F(xiàn)TA除規(guī)定一系列企業(yè)自律條文之外，還通過(guò)選擇或指派專業(yè)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)實(shí)施政府監(jiān)管。FTA委托第三方按照標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行，并對(duì)最后的監(jiān)督報(bào)告進(jìn)行審議和評(píng)估。每年FTA還要就安全監(jiān)督項(xiàng)目的情況向國(guó)會(huì)匯報(bào)。城市軌道交通的運(yùn)營(yíng)企業(yè)在內(nèi)部審計(jì)的基礎(chǔ)上，還要接受3年1個(gè)周期的系統(tǒng)安全項(xiàng)目計(jì)劃審計(jì)。如果FTA判定某些項(xiàng)目不符合法規(guī)要求或企業(yè)沒(méi)有盡最大的努力爭(zhēng)取，F(xiàn)TA將撤回分配給該地區(qū)、該企業(yè)使用資金的5%～100%。

4.2 英國(guó)監(jiān)管模式

在英國(guó)，2006年正式頒布了《鐵路及其他軌道交通系統(tǒng)（安全）規(guī)則》（ROGS），明確要求：建設(shè)單位和運(yùn)營(yíng)單位在建設(shè)周期和運(yùn)營(yíng)周期內(nèi)，必須開(kāi)展安全保障工作，識(shí)別并評(píng)估運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，采取相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)減輕措施；正式運(yùn)營(yíng)前政府主管部門要審查建設(shè)單位及運(yùn)營(yíng)單位的系統(tǒng)保障工作，審查合格后頒發(fā)安全證書(shū)。需要說(shuō)明的是，在進(jìn)行一系列檢查、審核過(guò)程中，ROGS規(guī)定了獨(dú)立合格組織人員（ICP）的條件和職能。

所謂ICP，實(shí)際上就是區(qū)別于政府和直接責(zé)任人的獨(dú)立第三方。在城市軌道交通設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，如果運(yùn)輸系統(tǒng)發(fā)生重大變動(dòng)（如信號(hào)系統(tǒng)技術(shù)改造等），或顯著提高現(xiàn)有風(fēng)險(xiǎn)，或出現(xiàn)重大安全風(fēng)險(xiǎn)，則需要通過(guò)區(qū)別測(cè)試和風(fēng)險(xiǎn)測(cè)試進(jìn)行安全認(rèn)證。如基礎(chǔ)設(shè)施新建、改建，車輛設(shè)備更新改造等，政府主管部門將需要確定書(shū)面安全認(rèn)證計(jì)劃，委任ICP進(jìn)行安全認(rèn)證，并保證ICP順利執(zhí)行認(rèn)證。

英國(guó)的鐵路管理辦公室（ORR）是負(fù)責(zé)所有鐵路系統(tǒng)管理工作的政府機(jī)構(gòu)。其主要工作之一是：通過(guò)對(duì)軌道交通運(yùn)營(yíng)前的承建商和運(yùn)營(yíng)中的運(yùn)營(yíng)商進(jìn)行審核以及發(fā)放運(yùn)營(yíng)和安全認(rèn)證書(shū)，實(shí)施對(duì)行業(yè)的監(jiān)管。在運(yùn)營(yíng)期內(nèi)，證書(shū)持有者每年必須向ORR提交報(bào)告，ORR有權(quán)進(jìn)行核查，證書(shū)的有效期最長(zhǎng)不超過(guò)5年。在證書(shū)到期前應(yīng)由運(yùn)營(yíng)商更新所有子系統(tǒng)的證書(shū)，由ORR下設(shè)的鐵路檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)（HMRI）或獨(dú)立第三方根據(jù)相關(guān)法規(guī)作出的審查、評(píng)估報(bào)告，說(shuō)明運(yùn)營(yíng)商的安全管理體系是否持續(xù)有效，各系統(tǒng)安全、效能是否已達(dá)到相應(yīng)的等級(jí)。最后由ORR負(fù)責(zé)審核、批準(zhǔn)、發(fā)放新的認(rèn)證書(shū)。由此可見(jiàn)，通過(guò)第三方實(shí)施的行業(yè)監(jiān)管在軌道交通運(yùn)營(yíng)管理中發(fā)揮的重要作用。

實(shí)際上，在德國(guó)、日本等相對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家的法律條文中也不難找到類似的管理規(guī)定。在城市軌道交通行業(yè)的安全、效率和資金等管理問(wèn)題上，采用企業(yè)自律、政府直接監(jiān)管與第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行專業(yè)監(jiān)督相比，很顯然，委托第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行專業(yè)化的監(jiān)督和評(píng)價(jià)這一監(jiān)管模式使得政府的決策更加客觀和縝密。

5 政策建議

針對(duì)我國(guó)城市軌道交通迅猛發(fā)展的需要，并參照國(guó)外相對(duì)成熟的管理經(jīng)驗(yàn)，提出以下建議：

1）城市軌道交通行業(yè)的政府投資大、社會(huì)效益好，一旦出現(xiàn)問(wèn)題，社會(huì)影響巨大，因此，政府對(duì)該行業(yè)必須高度重視，并實(shí)施有效的監(jiān)管。

2）城市軌道交通行業(yè)的運(yùn)營(yíng)生命周期長(zhǎng)、系統(tǒng)復(fù)雜、涉及的方面多，政府部門除進(jìn)行政策性指導(dǎo)和直接監(jiān)督檢查之外，有必要引入第三方監(jiān)管的模式使監(jiān)管走入更加科學(xué)化、常態(tài)化的軌道。

3）加快城市軌道交通行業(yè)第三方監(jiān)管的制度建設(shè)和組織建設(shè)。在制度建設(shè)方面要明確主管部門、運(yùn)營(yíng)商和第三方咨詢機(jī)構(gòu)的職責(zé)、權(quán)限、工作范圍和工作程序；在組織建設(shè)方面則要規(guī)范咨詢機(jī)構(gòu)的獨(dú)立法人地位、獨(dú)立資金來(lái)源、經(jīng)過(guò)考核的個(gè)人從業(yè)資格和認(rèn)可的法人執(zhí)業(yè)資質(zhì)。第三方咨詢機(jī)構(gòu)獨(dú)立完成評(píng)估、認(rèn)證工作并承擔(dān)相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)、法律責(zé)任。政府有關(guān)部門對(duì)其建立相應(yīng)的考評(píng)激勵(lì)機(jī)制，對(duì)工作認(rèn)真負(fù)責(zé)有成績(jī)的予以鼓勵(lì)，對(duì)業(yè)績(jī)較差、出現(xiàn)重大失誤的應(yīng)予以批評(píng)或降低資質(zhì)直至取消執(zhí)業(yè)資格。

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